2. Мировые модели межбюджетных отношений, их сходства и различия. (Татарникова Маша)

Межбюджетные отношения — это взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с регулированием бюджетных правоотношений, формированием и исполнением соответствующих обязательств бюджетов.

Различные типы моделей межбюджетного взаимодействия до сих пор являются объектом пристального изучения специалистов. Поскольку главным критерием выделения типов моделей бюджетного федерализма является степень централизации (децентрализации) государственного управления или степень самостоятельности региональных и местных властей, все существующие модели межбюджетных отношений сегодня принято сводить к централизованным, децентрализованным и смешанным (кооперативным).

Централизованные модели характеризуются наивысшей степенью участия и ответственности центральных органов власти в решении социально-экономических задач, наивысшей степенью централизации управления, тотальным контролем территориальных бюджетов федеральным центром, максимально возможным ограничением самостоятельности региональных органов власти, устранением неравенства регионов через систему бюджетных трансфертов*. Достоинством централизованных моделей межбюджетных отношений является тесное сотрудничество региональных и центральных органов власти, способствующее сохранению единства государства. К недостаткам этих моделей, прежде всего, следует отнести формальное функционирование нижестоящих звеньев бюджетной системы на самостоятельной основе из-за отсутствия собственных источников доходов и возможности самостоятельного осуществления бюджетного процесса.

Для децентрализованных моделей характерна приоритетность федерального налогово-бюджетного законодательства перед региональным, что гарантирует соблюдение общегосударственных интересов страны. Финансовая независимость и самостоятельность региональных властей подкрепляется здесь использованием "непересекающихся" налогов по принципу "один налог – один бюджет", предоставлением права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз, отсутствием текущего контроля со стороны федерального центра за бюджетной деятельностью региональных органов власти, дистанцированием от проблемы горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, и, как следствие, отсутствием ответственности федерального центра по долгам региональных бюджетов. В странах с децентрализованной системой власти устранение острых горизонтальных диспропорций регионов осуществляется путем предоставления адресного финансирования нуждающимся категориям населения. Достоинством децентрализованных моделей является относительная независимость регионов от центра и минимизация перераспределительных процессов в бюджетно-налоговой системе. К главным их недостаткам относят избыточную самостоятельность, которая может привести к нарушению единства государства вследствие укрепления позиций ряда региональных лидеров; стремление наиболее доходных регионов к экономической самостоятельности и изоляции, высокую вероятность потери контроля центральной власти над бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти.

Смешанные (кооперативные) модели представляют собой определенный симбиоз элементов централизованных и децентрализованных моделей. Они предполагают тесное сотрудничество региональных и центральных государственных органов власти в процессе активизации механизма бюджетного выравнивания территорий, повышенную ответственность федерального центра за состояние региональных государственных финансов, за создание условий для социально-экономического развития регионов, что приводит к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению

самостоятельности региональных властей. Для этих моделей межбюджетных отношений характерна значительная роль межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для бюджетного выравнивания регионов.

В системе межбюджетных отношений особую группу составляют межбюджетные отношения федеративных государств.

Децентрализованная конкурентная модель бюджетного федерализма США.

Современная высоко децентрализованная бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов, более 80 тыс. местных бюджетов (графств, муниципалитетов, тауншипов (поселков в сельской местности), школьных и специальных дистриктов (округов)), доверительные фонды. При этом сферы компетенции федеральных властей и штатов разграничены. Каждый уровень публичных финансов (федерация, штаты, местные органы) самостоятельно составляет и утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом. Бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты – в бюджеты штатов. Местное самоуправление не включается в систему государственной власти.

Основным источником доходной части бюджета являются налоговые поступления. При этом виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы удовлетворять потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени.[1] В частности установлено следующее: 1) любые федеральные налоги, сборы, пошлины должны быть единообразными по всей стране; 2) прямые налоги должны устанавливаться только с переписью населения; 3) товары, вывозимые из любого штата, не должны облагаться какими-либо налогами и пошлинами и ряд других позиций. Комментируя эти установки, следует подчеркнуть, что благодаря им, с момента принятия Конституции сохраняется единое налоговое пространство на всей территории США. При этом в Конституции не оговорена роль законодательных органов штатов в вопросах налогообложения, она вытекает наряду с другими их правами законодательного порядка, то есть они вправе устанавливать самостоятельную систему налогообложения на территории штата, которая «накладывается» на федеральную систему налогообложения. В США три уровня финансовой структуры: 1) федеральный бюджет; 2) бюджет штатов; 3) бюджеты местных органов власти.[3] Одна из особенностей налоговой системы и системы государственного регулирования в США состоит в том, что некоторые виды налогов взимаются на всех трех уровнях, другие – лишь на одном (или двух) уровнях. В современном виде налоговая система США, служащая инструментом развития рыночных отношений, достаточно сложна и разнообразна. Согласно законодательству, правом устанавливать собственные налоги обладает не только федеральное правительство, но и правительства штатов и территорий, а также местные органы власти в городах, графствах, округах и так далее. За федеральными органами закреплены расходы общенационального значения (на военные цели и международные дела; на финансовую поддержку каких-либо отраслей и секторов национального хозяйства; на содержание федерального государственного аппарата; на управление федеральным государственным долгом и т.д.). На долю властей штатов и местных органов приходится значительная часть государственных расходов, связанных с финансированием социальных нужд местного хозяйства, административного аппарата. При этом федеральные налоги едины и обязательны для всех жителей страны, в то время как местные налоги территориально различаются.

Кооперативная модель бюджетного федерализма ФРГ.

Централизованная бюджетная система, в отличии от США.

Особенностью германской модели бюджетного федерализма принято считать ее ориентацию на создание одинаковых условий жизни для всей нации и обеспечение на федеральном уровне наиболее важных приоритетов: законодательной функции, распределения финансовых ресурсов и формирования основных направлений политики в той или иной области. По мнению экспертов, коренное отличие германского кооперативного федерализма от американского конкурентного федерализма заключается в обеспечении единства стандартов жизни, в процедуре расщепления доходов и в природе самофинансирования межземельного выравнивания. Трехуровневая бюджетная система Германии включает бюджет федерации, специальные правительственные фонды, бюджеты 16 земель (в том числе, трех городов), бюджеты более 10 тыс. общин. В Конституции страны закреплено существование двух уровней государственной власти – федерации и земель (членов федерации). Общины являются частью земель, в связи с чем самоуправление общин носит ограниченный характер. Доминирующим принципом германской системы межбюджетных отношений является обеспечение единого уровня жизни для населения всей страны. Первоосновой федеративного устройства Германии следует рассматривать принцип субсидиарности* в распределении компетенции между федераций и землями. В Конституции подчеркивается, что осуществление государственных полномочий является делом земель.

В формировании доходов бюджетов особую роль выполняет налоговая политика, налоги должны быть по возможности минимальными; величина налогов должна находиться в соответствии с объемом оказываемых государством услуг; налоги не должны препятствовать конкуренции; налоги должны соответствовать структурной политике; налоги должны обеспечивать справедливое распределение доходов в обществе; налоговая система должна исключать двойное налогообложение; при налогообложении должна учитываться целесообразность взимания налога. Налоги Германии делятся на общие, федеральные, земельные, местные и пошлины. К общим налогам относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, НДС. К собственным налогам относятся: транспортный налог, налог на наследство; к собственным местным налогам – налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и др.

Спецификой бюджетной системы Германии является наличие сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания, закрепленного в Конституции страны: главный инструмент вертикального выравнивания – распределение поступлений от НДС между федеральным и совокупным бюджетом земель; для горизонтального выравнивания используются, прежде всего, общие налоги, направляемые в бюджеты земель. Особое значение в Германии придается выравниванию налогового потенциала земель с помощью системы горизонтальных трансфертов. Современная германская модель бюджетного федерализма ориентирована на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию территориальных образований, у которых бюджетная обеспеченность меньше среднего уровня. Финансовые взаимоотношения федерации и общин незначительны – необходимую помощь общины получают в основном из бюджетов земель. Если собственных доходов после финансового выравнивания оказывается недостаточно, общины имеют право на получение общих дотаций и целевых субсидий. Общие дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений. Целевые субсидии имеют строго определенное назначение: значительная их часть идет на финансирование капиталовложений.