2.1. Этапы развития и основные задачи гражданской обороны

Гражданская оборона (ГО) – система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ).

"Организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства и обеспечения безопасности государства".

К опасностям, возникающим при ведении военных действий или вследствие этих действий, относятся опасности, которые могут привести к массовой гибели людей, потере ими здоровья и средств к существованию, нарушению среды обитания, значи­тельному материальному ущербу.

Оценивая современную военно-политическую обстановку (ВПО) в мире необходимо отметить позитивные сдвиги на международной арене, но, в то же время нельзя не учитывать, что пока еще не созданы доста­точно надежные гарантии необратимости этих перемен и перспектива создания таких гарантий носит, к сожалению, довольно призрач­ный характер. Подтверждением этому служит тот факт, что все еще сохраняются громадные арсеналы оружия, создаются более современные средства поражения, существуют реальные источ­ники военной опасности. Они проявляются, в частности, в про­должающемся расширении Североатлантического альянса НАТО на Восток.

Негативное влияние на безопасность страны оказывают на­циональный и религиозный экстремизм, сепаратистские тенден­ции в ряде ее регионов. Не устранена опасность внутренних воо­руженных конфликтов, которые при негативном исходе и затягивании могут быть использованы для военного вмешатель­ства со стороны других государств.

В связи с этим ряд военных экспертов прогнозирует к 2010–2015 гг. возможное резкое обострение ВПО, существенный рост военных угроз для РФ, что и обуславливает необходимость поддержания готовности страны к обеспечению защиты ее населения, материальных и куль­турных ценностей на уровне, адекватном возможным уг­розам. Главное место в решении данной задачи отводится ГО.

Зарождение ГО, как комплекса мер по защите населения возникла в России и других странах мира в связи с ростом боевых воз­можностей авиации и относится в основном к периоду гражданской войны, когда в воззвании Комитета рево­люционной обороны «К населению Петрограда и его окрестностей» (март 1918 г.) были впервые определены правила поведения на­селения в условиях воздушного нападения.

В дальнейшем, в оборонной политике государства проявлялась тенденция к объединению всех мероприятий по противовоздуш­ной и противохимической обороне в единую систему. Постанов­ление Совета Народных Комиссаров СССР от 4 октября 1932 г. «О противовоздушной обороне СССР» закрепило это объедине­ние. В результате была создана местная противовоздушная обо­рона страны. МПВО организовывала и проводила комплекс орга­низационно-технических мероприятий по защите населения в зоне досягаемости авиации вероятного противника.

В ходе Великой Отечественной войны бойцы частей и подраз­делений МПВО, личный состав невоенизированных формирова­ний, комплектуемых из гражданского населения, оказывали ме­дицинскую помощь пострадавшим, ликвидировали пожары и возгорания, восстанавливали коммуникации, линии связи, раз­бирали завалы, обезвреживали не взорвавшиеся боеприпасы, воз­водили оборонительные укрепления, бомбо и газоубежища, аэродромы, дороги и другие объекты.

В 1956 г. в связи с появлением реальной угрозы применения ядерно­го оружия были изменены состав и организационная структура МПВО, уточнены ее задачи. Она стала организовываться и проводиться на территории всей страны.

В 1961 г. МПВО преобразуется в Гражданскую оборону СССР, ко­торая становится составной частью системы общегосударственных оборонных мероприятий. Был принят территориально – производствен­ный принцип ее построения, введена должность начальника Гражданс­кой обороны СССР. За время своего существования ГО страны прошла несколько этапов своего развития.

В ходе первого этапа (1961–1972 гг.) за основу защиты насе­ления при возможном массированном ядерном нападении против­ника, когда ожидалось несколько тысяч ударов по всем крупней­шим городам и важнейшим объектам народного хозяйства, была принята идея о проведении массовой эвакуации населения в за­городную зону из городов – вероятных целей нападения. Для обес­печения защиты персонала, который оставался работать на пред­приятиях этих городов, строились убежища. Кроме того, шла активная подготовка к проведению крупномасштабных спаса­тельных и неотложных аварийно-восстановительных работ в многочисленных очагах поражения. Для этого совершенствова­лись Войска ГО, создавались массовые невоенизированные спа­сательные и аварийно-восстановительные формирования.

На втором этапе (1972–1992 гг.) появились новые аспекты в подготовке ГО. Главный упор был сделан на быстрейшее накопление средств защиты населения от оружия массового поражения (ОМП). В этот период ежегодно в стране строи­лось убежищ общей вместимостью на 1,0 млн. человек и проти­ворадиационных укрытий на 3,0−4,0 млн. человек. Активно шло приспособление под защитные сооружения метрополитенов и подземных горных выработок. Создавался запас средств инди­видуальной защиты на все население страны.

Особую актуальность приобрела в эти годы проблема обес­печения устойчивого функционирования экономики страны в военное время, решение которой было также возложено на ГО.

С 1992 г. начался третий этап развития гражданской обороны.

Этот период характеризовался следующими особенностями:

Во-первых, Чернобыльская катастрофа и землетрясение в Ар­мении, принесшие огромные человеческие жертвы и материаль­ный ущерб, заставили по новому взглянуть на реальную готов­ность государства к предупреждению и ликвидации катастроф, происходящих в мирное время, и, соответственно, на роль и мес­то при этом ГО.

Во-вторых, за эти годы существенно изменилась ВПО в мире, значительно снизилась реальная возможность возникновения новой мировой войны, что объектив­но несколько ослабило внимание к мероприятиям ГО.

В-третьих, изменились характер и средства вооруженной борь­бы. На первый план выдвинулась вероятность возникновения локальных вооруженных конфликтов с применением обычных средств поражения, в первую очередь – высокоточного оружия (ВТО) и оружия основанного на новых физических принципах.

В-четвертых, в условиях коренного политического реформи­рования общества и перехода к рыночной экономике кардиналь­но изменилась социально-экономическая обстановка в России, государство уже не могло финансировать нужды ГО в прежних объемах.

В этот тяжелый период основные усилия руководства страны направляются, прежде всего, на сохранение существующей сис­темы ГО и ее материально-технической базы в условиях возникших экономических трудностей в стране, на определенное совершенствование организации, сил и средств ГО, обеспечение возможности ее участия в решении задач мирного времени.

ГО в январе 1992 г. выводится из структу­ры Минобороны России, Вооруженных Сил СНГ и объединяется с созданным в декабре 1991 г. ГКЧС России. Органы ее управле­ния и войска ГО нацеливаются на решение задач по защите на­селения и территорий от ЧС природного и техногенного характера.

В 1994 г. ГКЧС России преобразуется в МЧС России. На вновь образованное министерство возлагается ряд дополнительных функ­ций, включая ведение АСР на аквато­риях и координацию работ в области мобилизационной подго­товки экономики.

Вступивший в силу в феврале 1998 г. Федеральный закон «О гражданской обороне» определил задачи ГО, правовые аспекты, их осуществления, полномочия, общие обязанности и права органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, начальников ГО всех уровней и их органов управления в области ГО, состав сил и средств ГО, принципы ее организации и ведения.

Основные задачи в области гражданской обороны

- обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

- предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;

- проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;

- проведение АСР в случае возникновения опасностей для населения приведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие ЧС природного и техногенного характера;

- первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;

- борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;

- обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий;

- восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие ЧС природного и техногенного характера;

- срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;

- срочное захоронение трупов в военное время;

- разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;

- обеспечение постоянной готовности сил и средств ГО.

Руководство гражданской обороной

Руководство ГО РФ осуществляет Правительство РФ.

Государственную политику в области ГО осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом РФ на решение задач в области ГО – министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России).

Руководство ГО в федеральных органах исполнительной власти и организациях осуществляют их руко­водители.

Руководство ГО на территориях субъек­тов РФ и муниципальных образований осу­ществляют соответственно главы органов исполнительной вла­сти субъектов РФ и руководители органов местного самоуправления.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по ГО и защите населения.

Органами, осуществляющими управление ГО, являются:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области ГО – МЧС России;

- территориальные органы – региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – региональные центры) и органы уполномоченные решать задачи по ГО и задачи по предупреждению и ликвидации ЧС по субъектам РФ (далее – главные управления МЧС РФ по субъектам РФ);

- структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на решение задач в области ГО;

- структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные на решение задач в области ГО.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по ГО и защите населения.

Решением соответствующих органов местного самоуправления ана­логичные управленческие структуры ГО образова­ны на территориях городов, сельских поселений и других населенных пунктах, не отне­сенных к группам по ГО. Они возглавляются и комплектуются гражданским персоналом, содержащимся за счет средств соответствую­щих бюджетов.

В федеральных органах исполнительной власти для планиро­вания и организации выполнения мероприятий ГО, контроля за их выполнением, по решению их руководите­лей, создаются за счет численности и фонда заработной платы, установленных для данных органов, штатные структурные подразделения (управления, отделы, секторы, группы), уполномоченные на решение задач в области ГО. В организациях органами, осуществляющими управление ГО, являются структурные подразделения (работники), уполномоченные на решение задач в области ГО. Они создаются (назначаются) в порядке, установленном правительством РФ.

Количество работников в структурном подразделении по ГО или отдельных работников по ГО в составе других подразделений организации определяется исходя из следующих норм: в органи­зациях, отнесенных к категориям по ГО,, с количеством работников до 500 человек – один ос­вобожденный работник; от 500 до 2,0 тыс. человек – 2–3 осво­божденных работника; от 2,0 тыс. до 5,0 тыс. человек – 3–4 осво­божденных работника; свыше 5,0 тыс. человек – 5–6 освобожденных работников.

В организациях, не отнесенных к категориям по ГО, с количеством работников свыше 200 человек, назна­чается один освобожденный работник по ГО, а в организациях с количеством работников менее 200 человек работа по ГО выполняется одним из работни­ков по совместительству.

Силы гражданской обороны – воинские формирования, специально предназ­наченные для решения задач в области ГО, организационно объединенные в Войска ГО, а также АСФ и спасательные службы.

Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования выполняют задачи в области ГО в соответствии с законодательством РФ.

Аварийно-спасательные службы (АСС) и АСФ привлекаются для решения задач в области ГО в соответствии с законодательством РФ.

Нештатные АСФ ГО создаются организациями, эксплуатирующими объекты, имеющие важное оборонное и экономическое значение, потенциально опасные про­изводственные объекты, объекты, обеспечивающие жизнедеятель­ность населения, а также специализированные организации, име­ющие по своему профилю деятельности силы и средства, способные обеспечить выполнение задач по защите населения от опасностей, воз­никающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

Организациями могут также создаваться: спасательные, медицинские, про­тивопожарные, инженерные, аварийно-технические, автомобильные формирования, а также формирования разведки, радиационного и хи­мического наблюдения, радиационной и химической защиты, связи, механизации работ, охраны общественного порядка, питания, торговли и другие виды формирований.

В их состав входят: сводные отряды, команды и группы; спасатель­ные отряды, команды и группы; сводные отряды, команды механиза­ции работ; команды, группы, звенья разведки, связи; медицинские от­ряды, бригады, дружины, группы, звенья, подвижные госпитали, санитарные посты; аварийно-технические команды и группы; автомо­бильные и автосанитарные колонны; команды и группы охраны обще­ственного порядка и др.

Постановлением Правительства Российской Федерации "О Федеральных службах гражданской обороны" от 08.08.2003 № 475 определены следующие федеральные службы ГО:

- медицинская служба гражданской обороны;

- противопожарная служба гражданской обороны;

- гражданской обороны охраны общественного порядка;

- гражданской обороны защиты животных и растений;

- гражданской обороны защиты культурных ценностей

Кроме них в субъектах РФ, городах и районах созданы также и другие спасательные службы: инженерные, убежищ и укрытий, коммунально-технические, энергоснабжения и светомаскировки, горюче-смазочных материалов и другие. В среднем количество спасательных служб на соответствующих территориях колеблется от 13 до 20. Без проведения возложен­ных на них специфических, мероприятий зачастую невозможна деятель­ность формирований ГО и даже войск ГО по защите населения и проведению АСДНР.

Решение о создании федеральных служб принимаются Прави­тельством РФ, о создании территориальных, местных и объектовых спасательных служб – органами исполнительной влас­ти субъектов РФ, органами местного само­управления и руководителями организаций.

Для создания спасательных служб на соответствующей тер­ритории или на объекте экономики допускается объединение органов управления, сил и средств ГО предприятий, учреж­дений, организаций и их структурных подразделений сходного профиля деятельности, способных – независимо от форм собственности и ве­домственной принадлежности (подчиненности) – к своевременному про­ведению конкретных видов мероприятий ГО. Структура, задачи и деятельность спасательных служб оп­ределяются положениями о спасательных службах, утвержда­емыми соответствующим руководством ГО.

В целях обеспечения организованного проведения эвакуации (отсе­ления) населения создаются эвакуационные органы. К ним относятся: эвакуационные комиссии, сборные эвакуационные пункты (СЭП), эвакоприемные комиссии, приемные эвакуационные пункты (ПЭП), администрации пунк­тов посадки (высадки) населения на транспорт, оперативные группы, группы управления на маршрутах эвакуации и др.

В целях организованной подготовки экономики к выпуску необходи­мой оборонной и важнейшей народнохозяйственной продукции в задан­ных объемах и номенклатуре в условиях воздействия противника по­всеместно, на всех уровнях административно-территориального деления страны образованы также комиссии по устойчивости функционирования экономики в военное время.

В дополнение к перечисленным выше видам органов управления и сил ГО в интересах решения возложенных на нее задач в мирное время задействованы усилия разнообразных подразде­лений органов исполнительной власти и органов местного самоуправ­ления (плановых, экономических, финансовых, градостроительных, ком­мунальных, социальной защиты и др.), а также тысяч промышленных, транспортных предприятий и предприятий связи, проектных, научно-исследовательских, медицинских, ветеринарных учреждений, строительных и сельскохозяйственных организаций и многих других.

В целях обеспечения подготовки и ведения ГО в экономике и социальной сфере осуществляется целый комплекс организационных, инженерно-технических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических, мобилизационных и дру­гих мероприятий.

Все мероприятия ГО проводятся дифференциро­ванно. Объемы, сроки, виды и места их проведения учитывают воз­можность избирательности и неодинаковой интенсивности ожидаемо­го воздействия по городам и объектам тыла страны.

В целях реализации указанного дифференцированного подхода сре­ди тысяч городов и объектов экономики условно выделены такие (по­лучившие название категорированных по ГО), по ко­торым прогнозируется непосредственное ракетно-ядерное воздействие в военное время. Среди них, в свою очередь, также проведено ранжи­рование. В зависимости от оборонной, экономической и администра­тивно-политической значимости для страны территориям городов и организациям присвоены соответствующие группы и категории по ГО. Кроме того, осуществлено зонирование территории страны по видам и степеням возможной опасности возникновения пер­вичных и вторичных факторов поражения.

Для территории и организаций, отнесенных к конкретным группам и категориям по ГО, для каждой из зон потенциальной опасности и для всей остальной территории страны установлены свои комплексы ме­роприятий и нормативно-технических требований по ГО, которые дол­жны неукоснительно выполняться в мирное и военное время.

Чем выше значимость для страны (и для противника) конк­ретной территории (или организации), тем больший объем защит­ных мероприятий по ГО должен на ней выполняться в целях га­рантированного сохранения основной части людских и материальных ресурсов.

При этом планирование и проведение мероприятий ГО должно осуществляться всеми федеральными орга­нами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуп­равления и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Финансирование мероприятий ГО − осуществляется в соответ­ствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами РФ:

- в федеральных органах исполнительной власти и подчиненных им бюджетных организациях – за счет средств федерального бюджета;

- в субъектах РФ, органах местного самоуправ­ления и подведомственных им бюджетных организациях – за счет бюд­жетов субъектов РФ и местных бюджетов;

- во внебюджетных организациях – за счет собственных средств этих организаций.

Расходы на подготовку и проведение мероприятий по ГО, понесенные органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуп­равления и организациями (независимо от формы собственнос­ти), возмещаются при включении этих мероприятий в состав государственного оборонного заказа – за счет средств, пре­дусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Расходы, понесенные органами исполнительной власти субъек­тов РФ, органами местного самоуправления и организациями на подготовку и проведение мероприятий по ГО, осуществляемых по заказу федеральных органов исполнительной власти, возмещаются этими органами в соответствии с условиями заключенных договоров (контрак­тов) за счет предусмотренных ими на эти цели средств федерального бюджета и внебюджетных средств.

Расходы на подготовку и проведение мероприятий по ГО, возмещение которых не предусмотрено в двух приведенных выше случаях, финансируются:

- бюджетными учреждениями – в соответствии с утвержденными в установленном порядке сметами доходов и расходов этих учреждений:

- организациями (за исключением бюджетных учреждений) – в разме­рах, согласованных с соответствующими органами, осуществляющи­ми управление ГО, путем отнесения указанных расходов на себестоимость продукции (работ, услуг).