22. Государственное управление. Формы и методы государственного управления.

Система управления — совокупность двух и более элемен­тов (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых между собой и образующих целостное единство.

Виды систем управления: социальные (государственные и общественные), биологические и технические. Мы рассматрива­ем понятие государственной системы управления, тесно взаи­модействующей с общественными системами управления.

Государственное управление — это сознательное и целе­направленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной и муниципальной власти (в основном исполнительными) по предметам ведения и в объеме полномочий на основании и в порядке, определенном законодательством, с использованием системы мер убеждения и административного принуждения для обеспечения достойных условий жизни личности, семьи и общества в целом.

Общественное управление делами государства осуществ­ляется в основном политическими партиями, профессиональны­ми союзами, общественными объединениями и иными негосу­дарственными организациями, а также гражданами РФ (ст. 32, 33 Конституции РФ).

Эти два вида социального (государственного и обществен­ного) управления не противопоставляются, а дополняют друг друга, образуя целостную систему социального управления.

Признаки социального (государственного и общественного) управления:

- сознательный (волевой) характер воздействия субъекта уп­равления на объекты управления. Он может быть реализо­ван различными методами и формами в соответствии с со-

держанием системы управления, ее зависимости от влияния различных факторов и условий внешней среды;

- целенаправленность воздействия, так как цель государствен­ного управления имеет не только объективный характер раз­вития общества, но имеет и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных классов, социальных групп или же большинства граждан страны. В актах управле­ния требование законности сочетается с требованием целе­сообразности;

- наличие в системе управления трех элементов управле­ния: 1) субъект управления — руководитель; 2) объекты управления — подчиненные; 3) прямые связи (приказы, ко­манды, указания и др.); 4) обратные связи (информация, по­лучаемая субъектом управления (руководителем) о резуль­татах работы подчиненных, включая различные формы кон­троля);

- правовая регламентация процесса организации управления. Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности субъектов управления, способствуют повышению ответственности каждого звена системы управления в обществе, исключают дублирование и подмену одних органов управления другими, фиксируя раз­деление функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного органа управления. Административ­но-правовые нормативные акты организуют деятельность органов исполнительной власти, государственного управле­ния, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность.

Форма управления — это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Форма управления — это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия.

Форма управления может иметь юридическое содержание, т. е. может устанавливаться нормативным правовым актом. Такая форма управления называется правовой. В некоторых случаях формы управления не устанавливаются нормативно и, следовательно, их нельзя считать правовыми формами управления.

Правовая форма управления — это внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызываю щее определенные правовые последствия.

Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, т. е. конкретными связями, принципами, процессами, участниками и элементами; всякое содержание управления имеет конкретную форму своего внешнего, выражения.

Формы управления отличаются от форм деятельности других ветвей власти, т. е. от форм законотворчества (законодательства) и правосудия, обеспечивают возможность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления, во всех сферах государственной и общественной жизни.

Органы управления и должностные лица в каждом конкретном случае избирают специальную форму управления. Выбор формы управленческих действий подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа (и соответствующих должностных лиц), назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности, характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия; особенностям конкретного объекта; она может распространяться лишь на те объекты, которые находятся в пределах ведения соответствующего управляющего органа (должностного лица).

Формы управленческой деятельности должны соответствовать содержанию управленческой деятельности, т. е. для реализации той или иной функции управления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени. В процессе государственного управления должны использоваться, как правило, только те формы управления, которые установлены в нормативных правовых актах (положениях, уставах, инструкциях и т. д.).

Эффективность использования форм управления обеспечивается установлением их процессуальной формы. Иными словами, управленческая деятельность должна быть юридически (административно-правовым образом) формализована: в ней должны содержаться основания совершения управленческих действий, необходимость их совершения, важнейшие этапы разработки проектов решений, процедуры голосования и принятия, контроля за исполнением. В настоящее время управленческая деятельность в России имеет минимум правовой регламентации, что, естественно, влечет за собой такие негативные ее характеристики, как недемократичность, малоэффективность, произвольность и коррупция.

Правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, цели и способу выражения.

По содержанию правовые формы актов исполнительной власти, государственного управления можно классифицировать так:

- правотворческая деятельность, заключающаяся в разработке и принятии новых норм;

- усовершенствование существующих, их изменение и дополнение действующих актов управления;

- правоприменительная.

Правотворчество (нормотворчество) представляет собой сложный процесс определенной последовательности правовых действий. Это, прежде всего, принятие решения компетентным органом об актуальности разработки проекта нормативного акта управления, может быть предложен такой проект в результате защиты диссертации. Проект текста нормативного акта управления готовится с привлечением специалистов, обсуждается, дорабатывается, согласовывается, обсуждается и принимается в правотворческом органе, регистрируется в Минюсте России и опубликовывается в соответствующих издательствах. При принятии актов управления единоначальником в объеме полномочий и компетенции этот процесс нормотворчества более упрощен. Например, министра Министерства образования РФ об утверждении штатной численности и фонда оплаты подразделений министерства.

Такая правовая форма управленческой деятельности, как рассмотрение уполномоченным органом или должностным лицом дела об административном правонарушении и принятии решения об административном наказании правонарушителя называется правоприменительной формой. Такие акты управления также входят в категорию индивидуальных актов. Они порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного физического или юридического лица. Например, индивидуальным актом является издание приказа о назначении государственного служащего на должность, так как с этим юридическим фактом связывается возникновение у служащего правоотношений, позволяющих осуществлять определенные полномочия, имеющие государственно-властный характер.

Разработка и принятие нормативных правовых актов, и издание индивидуальных правовых актов и организационно правовых актов — это основные и наиболее значимые правовые формы осуществления деятельности исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Но существуют и другие: например, административные процедуры (порядок проведения конкурса на получение государственного заказа); представление обязательных статистических и бухгалтерских отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие какого-либо специального права (на вождение транспортных средств, на охоту). Во всех этих случаях также выражается характерное для, исполнительно-распорядительной деятельности юридическое волеизъявление органа исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ.

Особо следует выделить заключение административных договоров как особую правовую форму регулирования административно-правовых отношений, которая в отличие от обычных односторонне властных правовых актов имеет между субъектами равенство отношений.

К неправовым формам управления относятся, прежде всего, различного рода организационно-технические действия, которые часто встречаются в повседневной деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ. Это не значит, что эти формы вообще не регламентируются нормами права. Такие формы деятельности не порождают, не изменяют и не прекращают административные правоотношения. Эти действия не рассматриваются в качестве форм правового регулирования или воздействия. Например, разработка и принятие методических рекомендаций по составлению протокола об административных правонарушениях в таможенной, налоговой сфере или безопасности дорожного движения.

Исполнительная деятельность, государственное управление является подзаконной деятельностью, уполномоченной осуществлять распорядительные функции. Эта деятельность осуще-ствляетсячв рамках действующего законодательства по вопросам, входящим в компетенцию конкретного органа исполнительной власти, государственного управления или администрации органов МСУ. В целом организаторская деятельность этих органов управления опирается на правовые формы (акты управления), но многие организационные меры не требуют такого правового оформления, но без них не могут быть ус пешно реализованы правовые формы управления, так как основным механизмом реализации правовых форм зачастую являются организационные и материально-технические операции или действия.

К организационным мерам относятся: разработка программ в различной сфере управленческой деятельности, планирование, проведение оперативных совещаний, контроль, проверка исполнения, разъяснение тех или иных заданий или мероприятий, обучение, координация и обеспечение взаимодействия, изучение и обобщение передового опыта работы, подбор и расстановка кадров и т.п. Организационные мероприятия по упорядочению и согласованию действий субъектов и объектов органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ - это важнейшая повседневная деятельность призванная обеспечить их эффективную деятельность по предметам ведения, в объеме их полномочий и порядке определенном законом.

Не менее важной, чем организационные формы в деятельности органа исполнительной власти, государственного управления, являются вопросы финансирования и материально-технического обеспечения. Они носят вспомогательный или обеспечивающий характер в процессе организации управленческой деятельности. Это относится, прежде всего, к финансированию мероприятий, ведению делопроизводства, регистрации предложений, заявлений и жалоб граждан, составлению различных справок, аналитических обзоров, отчетов, работа с информацией, в том числе с компьютерной информацией и другими видами вспомогательных работ, без которых невозможно осуществление управленческой деятельности вообще.

Работа с информацией в последнее время приобрела особую актуальность и значимость, без применения количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных технологий проблематично решать вопросы повышения эффективности управленческой деятельности в государстве и обществе в целом.

В связи с этим необходимо вести постоянную исследовательскую работу по совершенствования различных форм управленческой деятельности органов государственной власти как основного гаранта обеспечения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц как субъектов административного права.

Методы ГУ - средства и способы практической реализации функций ИВ, характеризующиеся следующими особенностями:- выражают управляющее воздействие субъектовИВ, публичный интерес;

- являются средством реализации закрепленной за ними компетенции; выбор зависит от особенностей управляемого субъекта; выражаются в нормативных или индивидуальных правовых актах управления.

Виды методов

Убеждение - воздействие на сознание и волю управляемого субъекта путем разъяснительных, воспитательных, организационных мер (просвещение, пропаганда, агитация, объяснение) для формирования или изменения системы ценностей, ориентации. Этот метод используется постоянно в отношении всех управляемых субъектов, обеспечивая добровольное выполнение требований АПН.

Принуждение - применение управляющими субъектами предусмотренных законом принудительных мер в случае неправомерных действий, невозможности решить проблему методом убеждения. Как вид государственного принуждения, оно должно соответствовать общим принципам права, содержать полную регламентацию оснований, процедуры, управомоченных субъектов принуждения.