2. Финансовая система государственного пенсионного страхования России

Многообразные финансовые отношения можно сгруппировать по участвующим в них субъектам. Финансовые отношения складываются между государством с одной стороны, юридическими и физическими лицами с другой; между двумя юридическими лицами; между юридическими лицами, с одной стороны, и физическими лицами, с другой.

Сгруппированные по определенному признаку финансовые отношения образуют финансовую систему.

Система финансов в целом – это совокупность различных сфер и звеньев финансовых отношений (и связанных с ними органов управления финансами), в процессе которых образуются и используются денежные фонды.

Финансовая система РФ состоит из 3-х элементов⁴:

1) совокупность сфер и звеньев финансовых отношений (собственно финансовая система в узком понимании);

2) совокупность создаваемых в каждом звене денежных фондов;

3) система финансовых органов – финансовый аппарат (или финансовая система с точки зрения управления финансами).

В управлении финансами можно выделить объекты и субъекты управления. Объектами управления являются разнообразные виды финансовых отношений. Субъекты управления – организационные структуры, которые осуществляют управление – это органы управления финансами. Их называют финансовыми органами. Совокупность финансовых органов образуют финансовую систему с точки зрения управления финансами или финансовый аппарат. Иными словами, каждой сферой финансовой системы управляют соответствующие финансовые органы или структуры – финансовые службы.

В управлении финансами выделяют несколько функциональных элементов и соответствующих им стадий управления. В экономической литературе отдельные авторы выделяют от трех до пяти функциональных элементов. Общепризнанными являются 3 элемента: планирование, оперативное управление, контроль.

Оперативное управление – это комплекс мер, разрабатываемых на основе оперативного анализа фактически складывающейся финансовой ситуации. Его цель – получение максимального эффекта при минимуме затрат. На этой стадии с помощью перераспределения финансовых ресурсов различными методами обеспечивается пропорциональное развитие экономики страны, отдельных отраслей, территорий, субъектов хозяйствования, решаются социальные задачи, предотвращаются чрезвычайные ситуации и ликвидируются их последствия. Основное содержание оперативного управления составляет маневрирование финансовыми ресурсами. Цель такого маневрирования - обеспечение финансовыми средствами мероприятий, которые не предусматривались в планах, исправление наметившихся диспропорций, финансирование решений вновь появившихся задач. В ходе оперативного управления часто задействуются финансовые резервы. Оперативное управление – главная функция аппарата финансовой системы.

Различают также стратегическое управление финансами (его можно выделять и как отдельный элемент и самостоятельную стадию). Стратегическое управление выражается в определении потребностей в финансовых ресурсах, мобилизации последних, создании резервов в процессе прогнозирования на перспективу, установление объема финансовых ресурсов для реализации целевых программ. Стратегическое управление осуществляется органами государственной власти: Правительством РФ, аппаратом Президента РФ, Минфином РФ и др.

Научный подход к управлению финансами и при стратегическом и при оперативном управлении определяет многоплановый характер и системный подход к управлению в каждой сфере и звене финансовых отношений. В процесс разработки управленческих решений финансового характера учитываются требования объективных экономических и юридических законов, результаты экономического анализа итогов развития за несколько предшествующих плановых периодов. Применяются экономико-математические методы и автоматизированные системы управления финансами, обеспечивается рациональное сочетание экономических и административных методов управления. Выработанные решения и методы их реализации оформляются в юридических актах, финансовых прогнозах, планах, постановлениях и других документах.

Финансовый контроль - последний функциональный элемент системы управления. Его трудно выделить в отдельную стадию, т.к. он осуществляется и в процессе планирования и в процессе оперативного управления. В ходе контроля сопоставляются фактические результаты от использования финансовых ресурсов с плановыми и выявляются резервы роста финансовых ресурсов, намечаются пути рационального ведения хозяйства. Результаты финансового контроля необходимы для исправления допущенных финансовых ошибок и нарушений. Они также являются основанием для наказания за совершенные финансовые преступления.

В соответствии со ст. 13 БК РФ государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Главное их назначение – финансирование отдельных целевых мероприятий за счет специальных целевых отчислений и других источников. Такое обособление источников целевых мероприятий от бюджетных средств позволяет, во-первых, расширить состав средств, направляемых на их обеспечение, и, во-вторых, гарантирует целевое использование ресурсов в полном объеме их поступлений.

Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном настоящим Кодексом.

В ст. 143 БК даны общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов:

Вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на:

социальное обеспечение по возрасту;

социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении;

социальное обеспечение в случае безработицы⁵;

охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:

- Пенсионный фонд Российской Федерации;

- Фонд социального страхования Российской Федерации;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

В настоящее время внебюджетные фонды создаются двумя путями. Один путь – это выделение из бюджета особо важных расходов, а другой – формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей.

Пенсионный фонд Российской Федерации является од­ним из важнейших элементов бюджетной системы России.

Финансовая система обязательного пенсионного страхо­вания состоит из бюджета Пенсионного фонда, расходования средств бюджета Пенсионного фонда, резерва бюджета, по­рядка формирования и индексации расчетного пенсионного ка­питала и контроля за использованием средств бюджета для выплаты пенсий.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ под бюджетной системой Российской Федерации понимается "основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов го­сударственных внебюджетных фондов"⁶.

Пенсионный фонд РФ является государственным внебюд­жетным фондом, т.е. представляет собой "форму образова­ния и расходования денежных средств, образуемых вне фе­дерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Фе­дерации"⁷.

Свод доходов и расходов, обеспечивающих финансирова­ние пенсионной системы РФ — бюджет ПФР, является пол­ностью автономной финансовой системой от государствен­ного бюджета на всех уровнях федеративного устройства РФ (федеральном, субъектов федерации и местном).

Статьей 145 Бюджетного кодекса РФ установлено, что про­екты бюджетов государственных внебюджетных фондов состав­ляются органами управления указанных фондов и представ­ляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных (представительных) органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на рассмотрение законодательных (представитель­ных} органов субъектов Российской Федерации одновремен­но с представлением проектов законов субъектов Российс­кий Федерации о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием этих законов.

Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации - это форма образования и расходования денежных средств на цели обязательного пенсионного страхования. Средства бюджета Пенсионного фонда являются федеральной собственностью и не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подле­жат.

На Пенсионный фонд возлагается организация и исполнение бюджетов, управление средствами бюджета фонда и бюджетными средствами.

Бюджет пенсионного страхования формируется и исполняется ПФР в соответствии с условиями, законодательно определенными Бюджетным кодексом Российской Федерации, Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации, рядом правительственных документов, и в пределах компетенции - самим Фондом. Бюджет Пенсионного фонда России формируется, утверждается и исполняется в непосредственной взаимосвязи с федеральным бюджетом на соответствующий финансовый период. В соответствии с действующим законодательством бюджет Пенсионного фонда, а также отчет о его исполнении согласовывается и одобряется Правительством Российской Федерации, которое, в свою очередь, представляет его на утверждение в Федеральное собрание Российской Федерации.

Одним из направлений мобилизации средств, предназна­ченных для финансирования мероприятий по социальному обеспечению, является совершенствование работы по учету и контролю за поступлением страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. В соответствии с частью второй Налогового кодекса Российской Федерации с 1 января 2001 года введен единый социальный налог. Идея его введения возникла еще в 1998 году, когда Министерством Российской Федерации по налогам и сборам предлагалось при сохранении существующего механизма сбора страxовых взносов ввести для всех фондов единую налогооблага­емую базу и передать функции учета и контроля одному ведомству. Однако эти предложения в то время остались невостребованными.

Финансовое обеспечение пенсионной системы базируется на едином социальном налоге и его части – страховом взносе на обязательное пенсионное страхование, который является индивидуально обязательным возмездным платежом, имеющим персональное целевое назначение – обеспечение права гражданина на получение пенсии, эквивалентной сумме страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете. Не поступление в Пенсионный Фонд РФ взносов за застрахованное лицо влечет за собой отсутствие обязательств пенсионной системы по выплате соответствующих сумм пенсии по обязательному пенсионному страхованию данному гражданину.

Контроль за поступлением единого социального налога (ЕСН) в части, зачисляемый в федеральный бюджет, и за поступлением страховых взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляется органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, а с апреля 2004 года Налоговой службой РФ.

При этом правильность начисления и перечисления страховых взносов проверяется налоговыми органами; а стороной по спорам, связанным с пенсионными обязательствами, являются органы Пенсионного фонда РФ, обладающие всей полнотой информации на основе сведений индивидуального (персонифицированного) учета.

Начиная с 1 января 2002 г. трудовая пенсия российского гражданина состоит из трех частей - базовой, страховой и накопительной. Эти части существенно различаются между собой по порядку назначения, источникам и способам формирования источников для их финансирова­ния. Рассмотрим эти три составляющие части пенсии.

Базовая пенсия, по сути, представляет государственное пособие по старости и утрате дохода в форме заработной платы, назначаемое всем застрахованным в системе государственного пенсионного обеспечения по достижении ими пенсионного возраста. Размер базовой пенсии утверждается Законом о Федеральном бюджете вместе с указанием того объема финансовых ресурсов, которым должны быть обеспечены необходимые выплаты.

Источником финансирования базовой части пенсии является единый соци­альный налог, собираемый в федеральный бюджет. Собранные таким образом средства Казначейством РФ перечисляются в бюджет ПФР и стано­вятся источником финансирования выплат базовой части трудовых пенсий, а также базовой части пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца.

Страховая часть пенсии формируется и финансируется в рамках систе­мы государственного пенсионного страхования, ядром которой является Пенсионный фонд РФ. Источником финансирования страховой части пенсии является стра­ховой платеж, перечисляемый Казначейством в бюджет Пенсионного фонда. За счет сумм страховых взносов в Пенсионный фонд РФ осуществляется финансирование выплаты страховой части трудовых пенсий, а также страховой части пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца.

Страховые платежи персонифицированы и осуществляются в интересах конкретных застрахованных, фиксируясь в качестве пенсионных обязательств государства перед ними на их личных счетах. Сами же поступившие средства идут после этого на выплату пенсий нынешним пенсионерам. Таким образом, на личных страховых счетах будет происходить накопление не непосредственно средств, а обязательств государства перед гражданином. В отличие от базовой части пенсии, которая ни в коей мере не связана с тем, сколько зарабатывал пенсионер до выхода на пенсию, страховая часть непосредственно зависит от размера заработной платы застрахованного и уплаченных страховых взносов. Чем выше размер заработной платы и больше размер уплаченных страховых платежей с нее, следовательно, тем выше размер будущей пенсии.

Накопительная часть пенсии по сути является разновидностью страховой. Причем право на последнюю приобретают только более молодые возрастные группы - мужчины и женщины 1967 года рождения и моложе. Накопительная часть трудовой пенсии будет финансироваться за счет части 14-процентных страховых взносов и инвестиционного дохода, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета.

Но в отличие от страховой части, средства, направляемые на накопление, будут не расходоваться на выплату текущих пенсий, а инвестироваться в ценные бумаги и другие финансовые активы для получения инвестиционного дохода, зачисляемого на личные счета граждан и позволяющего в итоге увеличить размер их пенсий. Накопительные отчисления будут поступать на специальную часть лицевого счета застрахованного.

Начиная с 2003 г., граждане, имеющие в составе лицевого пенсионного счета накопительную специальную часть, могут принимать решение об инвестировании своих пенсионных накоплений (которые, впрочем, будут по правовому статусу оставаться в федеральной собственности) в те или иные виды активов, предлагаемые государственными агентами и управляющими компаниями. А с 2004 г. они могут направлять накопительные средства и в проекты, осуществляемые негосударственными пенсионными фондами. Однако на первом этапе пенсионной реформы у россиян, выходящих на пен­ию, в ее составе будут только две части - базовая и страховая. Первые пенсионеры, у которых в составе пенсии будет и накопительная часть, появятся только в 2012 году.

Порядок финансирования пенсий, которые выплачиваются за счет средств федерального бюджета, не изменился и в основном остался прежним.

Новой является система зачисляемых в пенсионный фонд РФ фиксированных платежей для лиц, относящихся к самозанятому населению в целях обеспечения их прав на пенсии по обязательному пенсионному страхованию. Сумма фиксированных платежей, перечисленных в Пенсионный фонд РФ, будет составлять расчетный пенсионный капитал самозанятого лица.

Для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования за счет платежей в ПФР создается накопительный (не персонифицированный) резерв, который призван обеспечить безусловное выполнение обязательств государства перед застрахованными лицами при изменениях демографических и макроэкономических условий функционирования социально-экономической системы. Данный резерв формируется при возникновении профицита бюджета ПФР.

Средства накопительного резерва могут также формироваться за счет части доходов от размещения временно свободных средств. Взносы, зачисленные в специальную часть индивидуальных лицевых счетов, дополнительные обязательные взносы на профессиональное пенсионное страхование, отраженные в специальной части индивидуального лицевого счета, при ведении его на накопительной основе, а также начис­ленный доход от их инвестирования формируют пенсионные резервы.

Инвестирование пенсионных резервов в соответствии с законодательс­твом осуществляется управляющими компаниями, определяемыми на кон­курсной основе. Управляющие компании осуществляют операции с пенси­онными резервами в соответствии с ограничениями по составу и структуре активов, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.

Специализированный депозитарий на основе договора осуществляет кон­троль за соблюдением управляющей компанией ограничений по инвести­рованию пенсионных резервов, правил размещения пенсионных резервов, состава и структуры пенсионных резервов, установленных нормативными правовыми актами. Выбор специализированного депозитария осуществляется на конкурсной основе в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Управляющая компания и специализированный депозитарий, осущест­вляющие деятельность по инвестированию пенсионных резервов, должны иметь соответствующие лицензии.

Hа федеральном уровне управление системой пенсионного обеспечения осуществляется федеральны­ми органами государственной власти и Пенсионным фондом Российской Федерации — органом, созданным в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

Управление пенсионным обеспечением (страхованием) включает в себя управление несколькими видами потоков:

1) информационными потоками между пенсионной системой и работниками, работодателями и пенсионерами;

2) потоками финансовых ресурсов между работниками и работодателями, пенсионной системой, инвестициями и пенсионерами.

Бесперебойная работа пенсионной системы требует как эф­фективного управления каждым процессом в отдельности, так и эффективной взаимосвязи и взаимодействия этих про­цессов.

Новая пенсионная система Российской Федерации предпо­лагает взаимодействие самых различных государственных струк­тур и социальных партнеров — работодатели (страхователи) и работники, застрахованные лица, а также пенсионеры.