Лекция 11. Ответственность за нарушение законодательства о государственной службе

Государственные служащие несут ответственность в случае нарушения ими Конституции, законов Украины и подзаконных нормативных актов.

Юридическая ответственность – закрепленная в законодательстве и обеспечиваемая государством юридическая обязанность правонарушителя понести принудительное избавление определенных ценностей, которые ему принадлежали.

Необходимым условием наступления реальной юридической ответственности является наличие трех обстоятельств:

• фактический состав правонарушения;

• правовая норма ответственности;

• акт, свидетельствующий о нарушении.

Фактическим основанием юридической ответственности является совершение государственным служащим конкретного правонарушения.

Правонарушение – общественно опасное или вредное деяние (или бездеятельность), которое нарушает норму права.

Составляющими элементами правонарушения являются: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Объект – это общественные отношения, на которые посягает правонарушитель.

Объективная сторона – состоит из противоправного поведения (активного или пассивного), негативных последствий, которые наступают вследствие правонарушения и причиной связи между поведением и негативными последствиями.

Субъект – это физическое или юридическое лицо, допустившее правонарушение.

Субъективная сторона – психологическое отношение правонарушителя к своему противоправному поведению и негативным последствиям. Такое отношение может проявляться в двух формах – умысла или неосторожности.

Установление всех составных элементов правонарушения является необходимым предисловием привлечения лица к ответственности, для правильной квалификации совершенного деяния и определения лицу наказания.

Нормативным основанием юридической ответственности государственного служащего является невыполнение установленного государством обязательства, которое закреплено юридической нормой, следствием чего и есть применение к лицу соответствующих санкций.

Процессуальным основанием является акт применения правовой нормы, то есть способ внешнего проявления формального обязательного правила поведения индивидуального характера, которое подтверждает, устанавливает, изменяет или отменяет юридические права и обязанности, персонифицированных субъектов в конкретной жизненной ситуации. Такой акт принимается органом, к компетенции которого принадлежит право привлечения правонарушителя к ответственности и наложения на него взысканий за допущенное им правонарушение (например – приговор суда в уголовном деле).

Виды юридической ответственности

В зависимости от вида правонарушения выделяют такие виды юридической ответственности:

• административная;

• дисциплинарная;

• конституционно-правовая;

• уголовная;

• материальная;

• гражданская.

По уровню общественной опасности все правонарушения можно поделить на два вида: преступление и проступок.

Преступление – это предусмотренное Уголовным кодексом Украины (УКУ) общественно опасное деяние (действие или бездействие), допущенное субъектом преступления. Преступлением не считается действие или бездействие, которое хотя формально и содержит признаки каких-либо деяний, предусмотренных УКУ, но из-за его незначительности не является общественно опасным, то есть не нанесло и не могло нанести существенного вреда физическому или юридическому лицу, обществу, государству.

Проступок – это вредное деяние (действие или бездействие), содеянное лицом. За совершенное государственным служащим преступление следует уголовная ответственность, за совершение проступка государственного служащего можно будет привлечь к административной, конституциональной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности в зависимости от вида проступка.

Уголовная ответственность – это вид юридической ответственности, суть которого состоит в применении судом от имени государства к лицу, которое совершило преступление, государственного принуждения в форме наказания.

Уголовная ответственность за преступления, совершенные специальными субъектами-государственными служащими предусмотрена Разделом XVII Уголовного кодекса Украины – "преступления в сфере служебной деятельности", к которым принадлежат:

• злоупотребление властью или служебным положением (ст. 364 УКУ);

• превышение власти или служебных полномочий (ст. 365 УКУ);

• служебный подлог (ст. 366 УКУ);

• служебная халатность (ст. 367 УКУ);

• получение взятки (ст. 368 УКУ);

• вымогательство взятки (ст. 369 УКУ).

Административная ответственность – это вид юридической ответственности, содержание которой состоит в принудительном, с соблюдением установленной процедуры, применении правомочным субъектом предусмотренных законодательством, за совершение административного проступка, методов влияния на правонарушителя.

Признаки административного правонарушения.

Во-первых, это исключительно деяния, т.е. действие или бездействие, а не мысли, стремления или другие проявления психической деятельности.

Во-вторых, к признакам административного правонарушения принадлежит его противоправность, т.е. запрет административно-правовыми нормами соответствующего деяния как такового, которое наносит вред или угрожает опасностью.

В третьих, важным признаком административного правонарушения является виновность, которая предусматривает наличие у лица соответствующего собственного психического отношения к своему деянию и его последствиям. Это – умыслы, небрежность. Умысел может быть прямым и непрямым. Небрежность проявляется в форме самоуверенности или небрежности.

В четвертых, обязательным признаком административного правонарушения является административная наказуемость.

В пятых, юридическим признаком административного правонарушения является объект посягательства. Это деяние, которые посягают на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления.

Должностные лица несут административную ответственность за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.

Несоблюдение должностным лицом установленных правил является, одновременно, административным и дисциплинарным проступком, что и предопределяет применение во многих случаях как административной, так и дисциплинарной ответственности.

Конституционно-правовая ответственность – это разновидность юридической ответственности, имеющей сложный политико-правовой характер. Субъектами такой ответственности могут быть органы государственной власти (прежде всего, высшие органы государства и их должностные лица), а также физические лица.

Большинство конституционно-правовых норм не содержит санкций и при условии их нарушения наступает юридическая ответственность, предусмотренная другими отраслями права (уголовным, административным, трудовым и т.д.).

Конституционно-правовая ответственность государственных служащих наступает не только за нарушение норм Конституции Украины, но и других законов. Так, в соответствии с частью 1 статьи 7 Закона Украины "О борьбе с коррупцией", совершение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, какого-либо коррупционного деяния, если оно не содержит состава преступления влечет за собой административную ответственность в виде штрафа от 25 до 50 необлагаемых минимумов доходов граждан и освобождение с должности или другое устранение от выполнения функций государства. Таким лицам запрещается занимать должности в госорганах в течение трех лет со дня их увольнения.

Дисциплинарная ответственность – это вид юридической ответственности, которая состоит в обязанности работника отвечать перед работодателем за дисциплинарный проступок и подвергаться дисциплинарным санкциям, предусмотренным законодательством о труде.

По трудовому праву содержание дисциплинарной ответственности состоит в обязанности работника ответить за совершение им нарушения трудовой дисциплины перед работодателем и понести дисциплинарные наказания, предусмотренные нормами трудового права.

В соответствии со статьей 3 Закона Украины "О государственной службе" одним из основных принципов государственной службы является принцип персональной ответственности за выполнение служебных обязанностей и дисциплины. Статьей 14 этого же Закона предусмотрено, что дисциплинарные взыскания к государственным служащим применяются за невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей, превышение своих полномочий, нарушение ограничений, связанных с прохождением государственной службы, также за поступок, который дискредитирует его как госслужащего или дискредитирует государственный орган, в котором он работает.

Трудовое правонарушение (дисциплинарный проступок) как повод дисциплинарной ответственности – это виновное, противоправное невыполнение или ненадлежащее выполнение работником трудовых обязанностей, предусмотренных законодательством о труде, коллективным и трудовым договорами, что порождает нарушение внутреннего трудового распорядка в государственном органе. В соответствии с действующим законодательством конкретные права и обязанности государственного служащего определяются на основе Справочника типовых профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих, который утвержден Приказом Главного управления государственной службы Украины от 1.09.1999 г. №65 и отражены в должностных положениях, которые утверждаются руководителями соответствующих государственных органов.

Содержание трудовой функции государственных служащих охватывает также соблюдение требований морального характера. Несоблюдение ими таких норм, их аморальное поведение не только во время работы, но и в быту, является основанием для привлечения таких работников к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения с должности.

Материальная ответственность – это вид юридической ответственности, которая определяется как обязанность каждой из сторон трудовых правоотношений (работника и работодателя) компенсировать вред, нанесенный другой стороне, вследствие невыполнения или ненадлежащего выполнения трудовых обязанностей в установленном законом размере и порядке.

Материальная ответственность выполняет правовосстанавливающую функцию и наступает за дисциплинарный проступок, которым нанесен материальный ущерб государственному органу.

Материальная ответственность госслужащего и материальная ответственность работодателя отличаются размером компенсации ущерба, порядком удержания и характером правовых норм, которые их регулируют.

В соответствии со ст. 132 КЗоТ за ущерб, нанесенный государственному органу во время выполнения трудовых обязанностей, государственные служащие, по вине которых нанесен ущерб, несут материальную ответственность в размере прямого ущерба, но не более своего среднемесячного заработка.

Ст. 134 КЗоТ устанавливает исчерпывающий перечень оснований полной материальной ответственности работника (в случае несения полной материальной ответственности в размере свыше среднемесячной заработной платы).

Государственные служащий привлекаются также к материальной ответственности за совершение коррупционных деяний, которые не содержат состава преступления и не тянут за собой уголовной ответственности (например: ущерб, нанесенный государству, предприятию, учреждению, организации незаконным использованием помещений, транспорта, связи, другого государственного имущества или денежных средств, подлежит возмещению виновными лицами, уполномоченными выполнять функции государства, на общих основаниях и условиях материальной ответственности работников и военнослужащих).

Руководители государственного органа, в соответствии с действующим законодательством, несут полную материальную ответственность в случаях:

1) незаконного увольнения или перевода работника на другую работу;

2) если руководитель виновен в несвоевременной выплате заработной платы свыше 1 месяца;

3) если нарушение законных прав работника привело к моральным страданиям, потере нормальных жизненных связей и требует от него дополнительных усилий для организации своей жизни;

4) задержки выполнения решения органа, который рассматривал трудовой спор о восстановлении на работу незаконно уволенного или переведенного на другую работу.

Гражданская ответственность – это вид юридической ответственности, содержание которой состоит в наступлении предусмотренных гражданско-правовой нормой негативных имущественных последствий, которые всегда для правонарушителя являются дополнительными имущественными тяготами (дополнительными имущественными потерями или имущественными обязательствами).

В соответствии со ст. 56 Конституции Украины, статьями 1173 и 1174 Гражданского кодекса Украины, ущерб, нанесенный физическому или юридическому лицу незаконными решениями, действиями и бездействием органа государственной власти, должностным или служебным лицом органу государственной власти в течение осуществления ими своих полномочий, возмещаются государством независимо от вины этих органов. Государство также несет ответственность в случае принятия органов государственной власти нормативно-правового акта, который был признан незаконным и ликвидирован.

Основанием возникновения права на возмещение причиненного ущерба является как неправомерно принятые решения и действия органа государственной власти и ее должностных лиц, так и их бездеятельность.

В соответствии с частью 2 ст. 19 Конституции Украины, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только лишь на основе, в пределах полномочий и способами, предусмотренными Конституцией и законами Украины. Незаконными являются действия и решения, если они нарушают законы, другие нормативные акты или решены вопросы, которые не отнесены к компетенции соответствующего органа или его должностных лиц. Это могут быть коллегиальные решения или единоличные действия должностных лиц, вследствие которых физические или юридические лица были лишены возможности полностью или частично осуществлять право, предоставленное им законом или другими нормативными актами.

Бездеятельность органов или должностных лиц имеет место, когда они не осуществляют действий, которые должны были выполнять в соответствии с законом или нормативными актами.

Компенсация ущерба производится за счет средств Государственного бюджета. Имущество возвращается в натуре, а в случае невозможности возвращения в натуре его стоимость компенсируется за счет тех предприятий, учреждений, организаций, которым оно передано безоплатно. Стоимость жилых домов, квартир, других сооружений компенсируется только лишь в случаях несохранения в натуре этого имущества и граждане отказались от предоставления им равноценного жилого помещения с безоплатной передачей в их собственность. Стоимость утраченного жилья компенсируется, исходя из рыночных цен, действующих на момент обращения гражданина о компенсации ущерба.

В случае ликвидации предприятий, учреждений, организаций, которым имущество было передано безоплатно или, при недостатке у них средств для компенсации вреда, стоимость имущества компенсируется за счет Государственного бюджета.

Компенсация морального ущерба производится тогда, когда незаконные действия органов дознания, досудебного следствия, прокуратуры и суда привели к моральным потерям гражданина, привели к нарушениям его нормальных жизненных связей, требуют от него дополнительных усилий для организации своей жизни.

Моральным ущербом считаются страдания, нанесенные гражданину вследствие физического или психического влияния, что привело к ухудшению или лишению возможности реализации ими своих привычек и желаний, ухудшению отношений с окружающими людьми, другим негативным последствиям морального характера.

Для обеспечения надлежащего уровня ответственности целесообразно создать, начиная с 2007 года, единую систему планирования, оценивания и поощрения государственных служащих, которая предусматривает:

• установление ответственности госслужащих за результаты их деятельности;

• определение количественных и качественных показателей для определения уровня достижения результатов деятельности каждого государственного органа и установления соответствия между ними и результатами работы госслужащего;

• усовершенствование порядка проведения ежегодной оценки деятельности госслужащих на основе внедрения методики учета результатов их работы для оценки результатов работы органа в целом;

• установление прозрачного механизма поощрения госслужащих за достижения установленных плановых показателей деятельности и их превышение;

• разработку методов организационно-методического обеспечения внедрения указанной системы в государственных органах.

Усилению ответственности государственных служащих будет способствовать:

• направление деятельности каждого государственного органа на улучшение благосостояния населения, развитие общества, сохранение окружающей природной среды;

• отчет государственных органов и их руководителей о результатах деятельности;

• сравнительный анализ результатов деятельности государственных органов;

• информированность общества об ответственности государственных органов и других предоставляемых услугах;

• установление дисциплинарной ответственности за нарушение правил поведения государственных служащих;

• законодательное урегулирование процедуры дисциплинарного расследования относительно государственных служащих, в частности путем создания апелляционных комиссий при государственных органах.

СПИСОК РЕКОМЕНДОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Основная литература

1. Варламов К.І., Карпічєв В.С. Личная тектология (самоменеджмент). -М.: Луч, 1993.

2. Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. За заг. ред. проф. В.Б. Авер'янова. - К.: Вид. дім "Ін-Юре", 1999. -272 с.

3. Дубенко С.Д. Державна служба в Україні: Навч. посібник. – К.: УАДУ, 1998. – 168 с.

4. Лазор О.Д., Лазор О.Я. Державна служба в Україні: Навчальний посібник. (Публічна служба). – К. Дакор, КНТ, 2005. – 472 с.

5. Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика. Навч. по-сіб. - К.: Атіка, 2003. - 160 с.

6. Нижник Н.Р. Україна – державне управління, шляхи реформування. – К., 1997. – 71 с.

7. Оболенський О. Державна служба: Навч. посібник. - К.: КНЕУ, 2003.-344 с