Тема 11 стратегическое планирование оборонно-промышленного комплекса1

11.1. Методологические основы стратегического планирования оборонно-промышленного комплекса

Один из принципиальных вопросов, встающих при про­гнозировании и стратегическом планировании оборон­но-промышленного комплекса (ОПК), состоит в характери­стике самого предмета изучения, а именно: является ли во­енная промышленность самостоятельным сектором нацио­нального хозяйства, его крупным блоком с собственным циклом воспроизводства, системой внутриотраслевых свя­зей и органов управления, словом, подсистемой в общей макроэкономической системе или военная промышлен­ность состоит из отдельных компонентов других промыш­ленных отраслей — машиностроительной, электротехниче­ской, авиакосмической, судостроительной, военного строи­тельства и транспорта, а также инфраструктурных сфер (энергообеспечение, информационное обслуживание).

В первом случае можно говорить о целостном системном или гомогенном характере ОПК, придающем ему черты са­мостоятельного субъекта макроэкономических отношений.

'Автор разделов 11.1-11.2 — С Л. Толкачев, д.э.н., профессор Госу­дарственного университета управления.

Во втором случае ОПК предстает как гетерогенное поня­тие, т.е. аморфное образование, составленное из разнород­ных частей других сложных целостных структур. В первом случае ОПК имеет свои кодовые, генетические свойства ка­чественных параметров продукции, используемой техноло­гии, методов организации производства и управления, кото­рые составляют его видовое отличие от других народнохо­зяйственных комплексов. Во втором случае некоторые тех­нологические и управленческие особенности военного производства объясняются лишь специфическим процес­сом потребления оборонной продукции, в то время как соб­ственный «генетический код» развития у ОПК отсутствует.

Несмотря на то что в советский период все исследовате­ли отталкивались от марксистской парадигмы обществен­ного богатства и относили военное производство к непроиз­водительному и паразитическому виду хозяйства, одни ученые отводили ему особое место в I и II подразделениях общественного производства¹, другие выделяли в отдель­ное III подразделение общественного материального про­изводства², третьи вообще выводили за рамки материаль­ного производства в особый сектор непроизводственной сферы³. Нетрудно заметить, что первые авторы придержи­вались гетерогенной концепции военной промышленно­сти, а вторые и третьи — скорее гомогенной, хотя критерии выделения носили преимущественно политико-идеологиче­ский характер.

Признание гомогенного характера военной промышлен­ности требует на современном этапе индуктивных методов анализа, рассмотрения отдельных элементов предмета, взаимодействие которых представляет тот механизм хозяй­ствования, в котором заложен «генетический код» системы. Повреждение этого кода (например, в виде непродуманной политики конверсии или институциональных реформ) вы­зывает болезнь ОПК, а с ним и всей национальной эконо­мики, так же как болезнь одного биологического вида нару­шает равновесие во всей природной системе.

¹ Громов Л.М., Фарамазян РА. Военная экономика современного капитализма. М„ 1975. С. 216.

² Козлов ГА. Действие закона стоимости в условиях современного капитализма. М., 1964. С.

³ Шеин AM. Военно-промышленный комплекс Великобритании. М.,1985. Ñ. 64.

На наш взгляд, гомогенная концепция ОПК более про­дуктивна для научного анализа и стратегического планирования, поскольку подчеркивает системно-целостный харак­тер ОПК.

Начальный период конверсии в России (1992-1994 гг.), получивший название технократического и характеризовав­шийся финансированием конверсионных предложений от самих предприятий при игнорировании рыночного спроса и отсутствии общегосударственной программы промышлен­ной политики, неявно основывался на гетерогенной кон­цепции военной промышленности. Представлялось, что ка­ждое отдельное оборонное предприятие способно самостоя­тельно успешно провести конверсионные преобразования без общесистемной технологической модернизации про­мышленности в целом.

В противоположность гетерогенной гомогенная концеп­ция ОПК указывает на неразрывную связь конверсионных реформ с общей технологической трансформацией про­мышленности. Гомогенность ОПК означает принципиаль­ную невозможность административных технократических реформ оборонной промышленности вне комплексной пе­реоценки ее роли в общей технологической структуре эко­номики страны.

Зарубежные (в первую очередь американские) серьезные специалисты по военно-экономическим проблемам уже дав­но сошлись во мнении об уникальном характере хозяйствен­ных и технологических связей в военной промышленности.

Какие параметры ОПК определяют его устойчивое функционирование и развитие среди других индустриаль­ных и социально-политических структур? Выделим те фак­торы устойчивости, которые характеризуют ОПК именно с точки зрения гомогенности. Для этого вначале методологи­чески целесообразно представить ОПК как часть более сложной системы управления военными закупками, в кото­рую входит еще контрактная система военных закупок. Систему управления военными закупками можно назвать метасистемой, или метаорганизационной системой, т.е. сис­темой, состоящей из нескольких независимых структур, имеющих конкурентные интересы, но вовлеченных в дости­жение общих целей.

Поскольку контроль в системе управления военными за­купками распределен среди конкурирующих источников власти, ключом к пониманию системы в целом служит структурное исследование секторов всей метасистемы. Вы­деляются четыре подсистемы, или сектора, в данной мета­системе: сектор угрозы, оборонный, национальный и про­мышленный. Оборонный сектор включает военное плани­рование и размещение вооружений, т.е. деятельность Ми­нистерства обороны. Национальный сектор — это механизм выделения ассигнований на военные закупки (взаимодейст­вие парламента и правительства). Сектор угрозы — это внешнеполитическая ситуация и геополитическая страте­гия страны, т.е. факторы внешней угрозы. Наконец, про­мышленный сектор — это собственно ОПК страны.

Легко заметить, что каждый из секторов (подсистем) об­ладает относительной властью в вопросах управления воен­ными закупками. Более того, каждый из секторов сам пред­ставляет собой сложную систему, вовлеченную в многообраз­ные связи. Реальное функционирование процесса управления ОПК раскрывается в причинно-следственном (каузальном) взаимодействии секторов. В частности, промышленный сек­тор испытывает влияние со стороны оборонного сектора, ко­торый формулирует запрос относительно качественных ха­рактеристик и количества производимого оружия, а также со стороны национального сектора, налагающего на него фи­нансовые ограничения, регулирующие процесс создания воо­ружений. Таким образом, два важнейших косвенных регуля­тора ОПК — это военное планирование и бюджетный про­цесс (бюджетирование).

Устойчивое функционирование ОПК определяется ба­лансом интересов секторов в общей метасистеме. Основные потребности оборонного сектора — это высокий технологи­ческий уровень вооружений и приемлемая цена единицы оружия. Основные потребности национального сектора — уровень военных ассигнований, не создающий недопусти­мого бюджетного дефицита.

Какой параметр ОПК способен взаимоувязать эти разно­родные (и даже противоречивые) требования? Представляет­ся, что таковым выступает уровень загрузки производствен­ных мощностей. Покажем это, используя каузальный анализ.

Значимость загрузки производственных мощностей оп­ределяется для ОПК тем, что она находится в центре взаи­модействия других важнейших характеристик, таких как объем инвестиций, уровень концентрации производства, стоимость единицы продукции, объем производства, рента­бельность производства, темпы технологических иннова­ций, наукоемкость производства, государственная поддерж­ка (правительственные субсидии). Структуру функцио­нальных связей в ОПК можно изобразить в следующей це­почке каузальных связей (рис. 11.1).

Концентрация производства

Правитель­ственные субсидии

Рентабельность производства

Объем производ­ственных мощностей

Загрузка _{+ +} производ­ственных ~ мощностей

Наукоемкость + производства

Уровень военных технологий

Рис. 11.1. Структура функциональных связей в ОПК и его взаимодействие со смежными системами

Примечание: Направление логической стрелки указывает воздействие независимого параметра на зависимый. Знак «+» или «-» символизирует поло­жительное или отрицательное каузальное воздействие. Знак «+» означает, что увеличение независимого параметра влечет за собой увеличение зависимого. Знак «—» — что увеличение независимого параметра приводит к снижению зависи­мого. В центральном большом четырехугольнике представлена структура основных параметров ОПК и каузальные взаимо­связи между ними. Например, стоимость единицы продук­ции находится под прямым воздействием уровня наукоем-кости производства и объемов производства. Чем выше нау-коемкость производства, тем больше стоимость единицы продукции. Наоборот, чем выше загрузка производствен­ных мощностей, объемы производства, тем ниже стоимость единицы продукции в соответствии с эффектом масштаба благодаря большой доле постоянных издержек в структуре себестоимости.

Экономические параметры, представленные в схеме, нельзя расположить на одномерной шкале как более или менее важные, так как они отражают разнокачественные ха­рактеристики ОПК. Кроме того, разные параметры с разной интенсивностью взаимодействуют со смежными системами (государственный бюджет, Министерство обороны, граж­данская промышленность). Уровень загрузки производст­венных мощностей определен нами как ключевой параметр с точки зрения интенсивности его связей с другими пара­метрами, отвечающими за взаимодействие военно-промыш­ленной базы с «соседними» системами. Именно уровень за­грузки производственных мощностей непосредственно свя­зан с такими параметрами, как правительственные субси­дии, объем производства, реальные инвестиции и концентрация производства, а через них — с системами го­сударственного бюджета, Вооруженных сил, гражданской промышленности.

Государственный бюджет взаимодействует с ОПК через правительственные субсидии, которые оказывают прямое воздействие на загрузку производственных мощностей: чем выше субсидии, тем выше использование военно-промыш­ленных мощностей. Наоборот, сокращение субсидий ведет к недозагрузке производственных мощностей. С другой сто­роны, увеличение загрузки производственных мощностей оборонных предприятий в результате освоения новых рын­ков (например, налаживания экспортных поставок воору­жений) способствует сокращению бюджетных субсидий от государства. К примеру, американские экономисты давно установили, что нестабильность бюджетной системы, про­цедур бюджетирования оказывает влияние на стоимость и рентабельность производства военной продукции через уровень загрузки мощностей и темп производства (production rate), так что благие намерения сбережения бюджетных средств оборачиваются «растягиванием» воен­ных программ во времени с одновременным удорожанием единицы продукции и сокращением общего количества за­купаемого оружия.

С другой стороны, уровень загрузки производственных мощностей, воздействуя на объем реальных капитальных инвестиций, влияет на взаимодействие военной промыш­ленности с невоенными отраслями хозяйства. В частности, вместе с ростом загрузки производственных мощностей растут реальные инвестиции компаний ОПК, что сопровож­дается отвлечением ресурсов из гражданской промышлен­ности.

Концентрация оборонно-промышленного производства оказывает непосредственное положительное воздействие на загрузку производственных мощностей: чем выше первый, тем выше второй параметр. С другой стороны, повышение концентрации производства сопровождается сокращением реальных инвестиций в военную промышленность (при возрастании финансовых инвестиций в вертикальные и го­ризонтальные интеграционные процессы) и соответственно высвобождением реальных ресурсов для гражданских от­раслей. Наоборот, снижение уровня концентрации произ­водства и рост реальных инвестиций в военную промыш­ленность за счет неизбежного дублирования идентичных технологических процессов несколькими компаниями в случае увеличения военных заказов будут оттягивать мате­риальные и финансовые ресурсы из гражданских отраслей.

Наконец, прямо пропорциональная зависимость между уровнем загрузки производственных мощностей, объемом производства и уровнем военных технологий служит свя­зующим звеном этого ключевого параметра ОПК и с целе­выми функциями Министерства обороны (военное плани­рование, оснащение Вооруженных сил).

Следовательно, параметр «загрузка производственных мощностей» представляет собой ведущий элемент ОПК с точки зрения метасистемного равновесия военной промыш­ленности. Отсюда вытекает парадигмальная значимость указанного параметра для всего ОПК, ибо он замыкает все существенные связи этого сектора с другими секторами в общей метасистеме управления оборонно-промышленным потенциалом. Следовательно, можно предположить, что этот параметр столь же важен для общего состояния ОПК, как и такие стержневые понятия экономической теории, как «эффективный спрос» Кейнса и «денежная масса» монета­ристов, — для здорового развития всей экономики.

Гармоничному состоянию производственных мощностей военно-промышленной базы противопоказано как резкое повышение уровня их загрузки, так и значительная не­догрузка в зависимости от изменения экономико-политиче­ских целей государства.

Следовательно, стратегическое планирование ОПК должно ориентироваться на этот параметр как на структу­рообразующий в общем метасистемном равновесии эконо­мики и политики. Следует стараться предотвращать резкие колебания этого показателя во времени и для демпфирова­ния неизбежных флуктуации применять корректирующие меры. Например, резкий сброс оборонных ассигнований нужно дополнить активными структурно-институциональ­ными акциями, направленными на сохранение стабильного уровня загрузки военно-промышленных мощностей. В кон­кретном случае российской военной промышленности ук­рупнение (концентрация) военных производств необходи­мо для сохранения загрузки оборонных мощностей на эф­фективном уровне и санации высвобождаемых мощностей в различных вариантах (полная конверсия, частичное пере­профилирование, замораживание, непрофильная утилиза­ция и т.д.).

Рассмотрим, как осуществляется метаорганизационное взаимодействие в случае нарушения равновесия в одной из подсистем.

Допустим, в силу резко осложнившейся проблемы бюд­жетного дефицита национальный сектор сокращает финан­сирование оборонного заказа. Уровень загрузки производ­ственных мощностей падает, соответственно растут цены на единицу производимой военной продукции. Количество производимой и закупаемой военной техники сокращается еще больше, и нарушается гармония в оборонном секторе (Министерство обороны пересматривает военные планы). Изменение военно-стратегической концепции способно затронуть такой элемент сектора угрозы (этот сектор непо­средственно взаимодействует только с национальным и оборонным секторами), как геостратегическое равновесие, вызвав осложнения в отношениях страны с зарубежными политическими партнерами. В такой ситуации возможно неэкономическое воздействие на национальный сектор с це­лью увеличения военных расходов. Последнее означает рост инвестиций в ОПК страны. Итак, круг замкнулся, но это не означает достижения гармоничного состояния ни промышленного сектора (ОПК), ни остальных секторов. Вся метасистема не возвращается в равновесное состояние хотя бы потому, что один только рост инвестиций в воен­ную промышленность создает давление в сторону увеличе­ния закупаемых вооружений, недозагрузки производствен­ных мощностей и обострения бюджетных проблем.

Подобная модель чрезвычайно точно отражает развитие ситуации в российской практике планирования военных за­купок в 90-годы. По сути, за десятилетие страна прошла именно такой цикл развития метасистемы. В 1992 г. либе­рально-реформаторское правительство Гайдара многократ­но сократило расходы на закупку вооружений. Темпы и объемы сокращений превосходили все мыслимые, не говоря уже о научно обоснованных, пределы, что не могло не ска­заться на пересмотре основ оборонного планирования. Уже в 1993 г. Россия сформулировала новую военную доктрину, отражавшую фундаментальное сокращение военной мощи. Падение боеготовности Российской армии быстро сказа­лось на таком компоненте метасистемы, как геополитиче­ское равновесие государства. Страна столкнулась с пробле­мой внутреннего и международного терроризма (Чечня) и игнорированием ее геополитических интересов на междуна­родной арене (расширение НАТО за счет стран — бывших союзников России по ОВД). Весь комплекс социально-по­литических, геостратегических и экономических факторов подвигнул руководство страны на увеличение расходов на ОПК: в 1999 г. правительство впервые за годы реформ пол­ностью оплатило оборонный заказ, а в 2000 г. решилось на беспрецедентный 50%-ный прирост его объемов.

Проанализируем другую каузальную цепочку. Допустим, оборонный сектор метасистемы не удовлетворен качествен­ными характеристиками и количеством приобретенного вооружения. Первая претензия стимулирует рост инвести­ций в военно-промышленную базу, вторая повышает уро­вень загрузки производственных мощностей. Резкое увели­чение того и другого неизбежно вызывает обострение бюд­жетных проблем. Национальный сектор вскоре вынужден сократить военные расходы. Военное планирование выхо­дит из равновесия, заказы промышленному сектору сокра­щаются. Нарушение равновесия в промышленном секторе возрастает со снижением загрузки производственных мощ­ностей и соответственным ростом стоимости единицы ору­жия. Это в свою очередь еще более дестабилизирует равно­весие в оборонном и национальном секторах.

Проанализировав только две каузальные цепочки, мож­но заключить, что выход из равновесия только одной под­системы приводит к дестабилизации всей метасистемы управления оборонно-промышленным потенциалом стра­ны. В каждой подсистеме есть свой ключевой параметр, от­вечающий как за устойчивое функционирование самой под­системы, так и за гармоничное взаимодействие с остальны­ми подсистемами. В подсистеме военно-промышленной базы (промышленный сектор) этот параметр — уровень за­грузки производственных мощностей. В национальном сек­торе — уровень бюджетного дефицита, в оборонном — адек­ватное военное планирование (соответствие военных по­требностей и военно-стратегических целей). В секторе уг­розы — геостратегическое равновесие страны. Представим схематически общее равновесие метасистемы через взаимо­действие ее основных секторов на рис. 11.2.

Разумеется, в описанных каузальных связях процессы разворачиваются не однонаправленно, существует множе­ство опосредующих факторов влияния в каждой подсисте­ме, поскольку все они включены в другие метасистемы. Тем не менее указанные связи могут быть названы существен­ными, а указанные параметры — ключевыми в своих под­системах.

Подытоживая вышеизложенное, сделаем следующие вы­воды:

• для создания теоретической концепции стратегического планирования оборонно-промышленного комплекса сле­дует принципиально определиться с методологической оценкой феномена ОПК — является ли данная структу ра гомогенной или гетерогенной и каков структурообра­зующий, или ключевой, параметр данной системы. Мы исходим из концепции гомогенной военно-промышлен­ной базы и показателя уровня загрузки производствен­ных мощностей как ключевого параметра; главная методологическая значимость предлагаемого подхода заключается в его системности, позволяющей представить ОПК как часть метаорганизационной систе­мы управления и установить его наиболее существенные связи с другими системами.

Сектор угрозы (гео страте-гическое равновесие)

Оборонный сектор (военное планирование)

Национальный сектор (бюджетный дефицит)

Промышленный сектор(загрузка производственных мощностей)

Рис. 11.2. Функциональные взаимосвязи в метасистеме управления военными закупками