4.1. Модели организации власти на местах.

Основным критерием для типологизации служат принципы взаимоотношений и разделения компетенции между центральными (государственными) и местными органами управления. В последнее время значительная часть исследователей констатируют тот факт, что дальнейшая практика функционирования и реформирования органов самоуправления может привести к тесному сближению моделей, в первую очередь благодаря процессу европейской интеграции.

Действующие варианты организации власти на местах отражены в таблице 2.

Таблица 2. Модели муниципального (городского) управления.

№ .	Модель	Характерные признаки	Страна
1	Англо-американская	а) значительная автономия органов местного самоуправления по отношению к государству – они формально действуют автономно в рамках предоставленных им полномочий, а прямое подчинение органов различного территориального уровня отсутствует; б) отсутствие на местах полномочных представителей центральной власти, которые бы опекали органы местного самоуправления. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется преимущественно непрямым путем – через центральные министерства; в) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления территориальной громадой. Например, раздел 4 статьи VII Конституции американского штата Иллинойс 1970 г. определяет, что в каждом графстве штата сроком на 4 года «избирается шериф, клерк графства и казначей, а также могут выть избраны или назначены коронер, регистратор, налоговый инспектор и другие должностные лица, назначения или избрание которых предусмотрено законом или ордонансом графства»; г) функционирование органов местного самоуправления в границах своей компетенции, закрепленной в законе (доктрина inter vires), и запрет их выхода за границы своей компетенции (ultra vires). То есть полномочия органов муниципального управления определяются позитивным принципом правового регулирования*.	Великобритания, США
2	Континентальная	а) более высокой (в сравнении с англо-американской моделью) степенью централизации, наличием вертикальной подчиненности; б) объединением местного самоуправления и прямого государственного управления на местах. Это находит свое проявление в функционировании на одном территориальном уровне избранных территориальной громадой органов местного самоуправления и назначенных центральной властью уполномоченных, которые одновременно играют роль и представительского, и исполнительного органа местного самоуправления. Каждый из коммисионеров при этом возглавляет один или несколько функционально связанных департаментов; в) наличием представителей, которые осуществляют административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления; г) полномочия местного самоуправления определяются негативным принципом правового регулирования**	Страны континентальной Европы, франкоязычные страны Африки, большинство стран Латинской Америки
3	Иберийская	а) управление осуществляется городским советом представительскими органами муниципального управления и соответствующими главными должностными лицами; б) должностные лица одновременно являются главами советов и их исполнительных органов, утверждаются центральной властью как представители государственной власти с правом контроля за деятельностью совета.	Бразилия, Португалия, Мексика, Испания (с определенными особенностями)
4	Советская	а) базируется на обеспечении распределения властей; б) полномочия представительских органов власти определенны с верху в низ. в) характеризуется иерархической упорядоченностью всех ее элементов и отсутствием какой-либо самостоятельности местных органов.	Куба, КНР, КНДР
5	Смешанная (англо-американская + континентальная)	Признаки англо-американськой и континентальной модели	Германия, Австрия, Россия, Украина

*Органы муниципального управления могут делать только то, что прямо предусмотрено законом.

**Органам муниципального управления разрешается делать все, что не запрещено законом.

4.1.1.Англо – американская модель (Англосаксонская) ведет свое начало от местных громад и парафий, а также из городов средневековой Англии, управление которыми постепенно «в монтировалось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с ХI века, самоуправляемым англосаксонским громадам предоставлялась широкая автономия, как в исполнении предписаний королевской власти, так и в создании собственных норм права.

Правовая база англосаксонского варианта муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, в соответствии с которыми определялись полномочия муниципальных органов, обстоятельства их взаимоотношений с центральными органами власти. С 1689г. по 1832г. парламентом было принято около 200 актов, которые стали основой для принятия в 1834 г. Закона о заботе, о бедных, который считается актом, который основал современную систему муниципального управления. Этот акт предусматривал создание управленческой системы с постоянно работающим аппаратом, который получал плату и имел определенные социальные гарантии. Подобная система стала основой деятельности всех местных властей. Муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия, связанные с ликвидацией нищенства. В 1835 г. актом о муниципальных корпорациях, был, в целом, установлен правовой статус 178 городов Англии и Уэльса. Акт предусматривал избрание муниципальных советников, гласность заседаний и т.д.

Своеобразным итогом многолетней парламентской деятельности по правовому обеспечению муниципальной деятельности стали: Закон о местном самоуправлении 1972г. Англии и Уэльса и Закон о местном самоуправлении 1973 г. Шотландии, которые имеют инкорпоративный характер. В 1985 г. парламент Великобритании принял закон о местном самоуправлении, который внес изменения в муниципальное управление Лондона и Англии в целом. Эта модель имела довольно широкое распространение в современном мире, ее характерные признаки отражены в табл.2.

Использование данной модели предусматривает избрание во всех административно-территориальных единицах – округах, графствах и т.д. – рад на срок от трех до четырех лет. В мелких административно-территориальных образованиях в эти рады входит 3-5 человек, в больших графствах не больше 50. Назначаемых «сверху» представителей государства не предусматривается, поэтому выборы и подготовка к ним – перманентное состояние американского и британского обществ.

Преимуществами Англо-саксонской модели, заключается в концентрации принятия решений по местным вопросам в руках населения административно-территориальных образований и избранных ими органами.

Недостаток – использование модели приводит к максимальной децентрализации в управлении государством, что создает трудности при согласовании решений на разных уровнях системы управления, снижает эффективность ее функционирования.

В границах данной модели существуют определенные формы контроля и координации деятельности муниципального самоуправления из центра. Они реализуются в виде периодических инспекционных поездок на места представителей министерства местного самоуправления, охраны окружающей среды или других: финансового контроля, например, выделение государственных субсидий. Важную роль в англосаксонских странах играет судебный контроль, поскольку представители центральных государственных органов имеют возможность опротестовать в суде какой-либо акт местного самоуправления.

4.1.2.Континентальная модель распространена в странах Европы, франкоязычных странах Африки, в большинстве стран Латинской Америки.

Правовая форма и основные элементы этой модели сложились еще в период «эволюции Римского государства», в процессе формирования единого централизованного государства и перехода от античной республики к абсолютной монархии, где римское население вело постоянную борьбу за равные с гражданами Рима политические и гражданские права. Особенно острым был вопрос относительно политического равноправия, которое значительно расширяло возможность населения других обществ (громад) – municipes (не римских граждан) для участия как в общественно-государсвенной жизни, так и в торгово-экономическом обороте на основе римского частного права. Поскольку итальянские и другие громады и провинции обеспечивали Рим всем необходимым для его существования как центра государства, они так же требовали от него гражданских прав и свобод в полном объеме.

Современное концептуальное оформление континентальная модель получила в конце XVII – в начале XIX в.в. во Франции. Схема 1. отражает организационную структуру по континентальной модели управления Французского департамента.

Даная модель основывается на соединении, с одной стороны, выборности всех представительских и исполнительных органов муниципального самоуправления, с

Схема 1. Организационная структура французского департамента.

другой – осуществляются назначения полномочных представителей государственной власти на места с «центра»: комиссаров, префектов и т.д. При этом в первичных структурах самоуправления назначенных государством чиновников, как правило, нет, в то время как на уровне района, наоборот, действуют должностные лица, которые исполняют функции контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления более низкого уровня. В странах, где применяется данная модель, назначенные государством представители имеют свой четкий круг управленческой компетенции и полномочий. Кроме этого, ни одно постановление муниципального совета не может набрать силы без визы государственного представителя на месте – префекта, комиссара. Таким образом, административная автономия местной власти существует, но она значительно ограничена. Местные территориальные громады сохраняют статус юридического лица и наделяются бюджетной автономией, которая обеспечивается наличием муниципальной собственности и правом установления и сбора местных налогов с населения.

Континентальная модель допускает определенное ограничение муниципального самоуправления и обеспечивает значительную подконтрольность и централизацию системы управления. Но в последние годы модель испытывает трансформационное влияние в направлении децентрализации, прежде всего за счет сокращения прав назначенных сверху чиновников, что свидетельствует об определенной эволюции в сторону англосаксонской модели. Так во Франции принятие в 1892 г. закона «О права и свободах коммун, департаментов и регионов» фактически стало началом новой реформы, призванной решить проблему более органичного соединения полномочий центра и местных органов власти. Важнейшее положение закона – снятие административной опеки со стороны государства, которая лишала местные представительские учреждения возможности свободной инициативы. Правительственный контроль за муниципальным самоуправлением сохранился, однако теперь он осуществляется по уже принятым решениям. Существенным нововведением реформы стала ликвидация должности префекта. Представителем всех министерств на местах стал Комиссар Республики. Его основное задание - обеспечение соответствия решений местных коллективов государственному законодательству. Административные функции префектов департаментов в соответствии с законодательством перешли к главам генеральных рад, то есть, к избранным руководителям представительского органа власти административно-территориального образования.

Современная континентальная модель организации власти на местах характеризуется следующими чертами (табл. 2).

В разных странах континентальная модель имеет свои особенности, это связано с различными подходами к определению территориальной основы местного самоуправления, различным трактованием роли «природных» и « не природных» административно-территориальных единиц при определении системы территориальной организации власти. В связи с этим можно выделить два вида континентальной модели:

1) на всех субнациональных территориальных уровнях, за исключением низового, одновременно функционируют выборные органы территориальной громады – территориальной громады «искусственной» территориально-административной единицы, например департамента, области, и назначенные представители центральной власти – местные государственные администрации, которые осуществляют административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. При этом на низовом уровне функционируют исключительно органы первичной территориальной громады. Подобная система допускает как самоуправление громады - самоуправление территориальной громады, так и региональное самоуправление – самоуправление региональных сообществ. Примером подобного формата реализации власти на местах могут быть Италия и Франция;

2) органы местного самоуправления создаются только на низовом уровне – в «природных» административно-территориальных единицах. На региональном и субрегиональном уровнях, т.е. в « не природных» административно-территориальных единицах, функционируют назначенные центральной властью местные государственные администрации общей компетенции. При такой модели определяется только громадовское самоуправление – самоуправление территориальной громады. При этом возможен вариант, когда на региональном уровне функционируют выборные органы местного самоуправления, но они имеют принципиально другую природу –это не представительские органы региональных содружеств , поскольку существование последних не определяется, а органы представительства интересов территориальных громад на региональном уровне. Подобная система используется, в частности, в Болгарии, Польше, Турции, Финляндии.

4.1.3. Иберийская модель получила свое название благодаря географической зоне появления - Бразилия, Португалия, Мексика, с определенными особенностями Испания, и является достаточно близкой к континентальной модели. Она предполагает, что управление на местном уровне (громада, муниципия) осуществляют избранные населением представительские органы местного самоуправления (советы) и соответствующие главные должностные лица местного самоуправления (меры, регидоры, префекты, алькады и т.д.). Эти должностные лица одновременно являются главами соответствующих советов, их исполнительными органами и утверждаются центральной властью (президентом, министром внутренних дел) как представители государственной власти в соответствующих администратовно-территориальных единицах с правом контроля деятельности совета (рады).

4.1.4. Советская модель (система советов и их исполнительных комитетов) сегодня является архаичной, она базируется на запрещении распределения власти и признанные полномочия представительских органов снизу вверх. Данная модель предусматривает, что все советы, начиная с низшего уровня, являются государственной власти на своей территории, все другие органы государства прямо или опосредовано, подчинены советам. Совет избирает другой государственный орган – исполнительный комитет – коллегиальный орган государственного управления в соответственной административно-территориальной единице. Исполнительный комитет является органом двойного подчинения – высшему исполнительному комитету и соответствующей раде (совету). Система советов характеризуется иерархической подчиненностью всех ее элементов и отсутствием какой-либо самостоятельности местных органов, реальная власть принадлежит партийным организациям, а выборы в советы осуществляются на безальтернативной основе. Сегодня подобная система сохранилась только в некоторых странах с коммунистическими режимами, в частности Куба, КНР, КНДР.

4.1.5. Смешанная. В некоторых странах используется система организации власти на местах которая характеризуется признаками англосаксонской и французкой (континентальной) моделей. К числу таких стран следует отнести Австрию, Германию, Россию.

Самоуправление, согласно германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами общественного права. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, не являются исключительными субъектами государственного управления: громады и районы исполняют возложенные на них функции или как институты самоуправления, или от имени государства по распоряжению государственного органа в границах делегированных функций.

Значительную роль в развитии правового обеспечения модели муниципального самоуправления Германии сыграли реформы правительства барона фон Штейна в начале ХIX века. Правовой основой формирования муниципального самоуправления стал прусский Статут городов 1808г. Он предусматривал развитие системы громадовского самоуправления: на равнее с представительским местным органом создавался коллегиальный исполнительный орган – магистрат. Согласно со Статутом органы местного самоуправления должны были решать местные проблемы не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления. В начале ХХ ст. осуществлялся процесс огосударствления громад, которые подпадали под жесткий государственный контроль; государство начало руководить их деятельностью. Это было прямым результатом непосредственного влияния республиканского законодательства, с одной стороны, на развитие компетенции государственных органов в коммунальной сфере, а с другой – на привлечение и городских и сельских громад к процессу исполнения государственных задач.

Для эффективного функционирования системы местного самоуправления, в частности, муниципального являются общими следующие условия:

- в законодательном порядке четко определены полномочия органов управления всех уровней;

- функционирование последних должна опираться на твердую финансовую базу, за каждым уровнем власти закреплены четко обозначенные источники поступлений в бюджет;

- муниципальная система управления опирается на глубокую историческую традицию самоуправления, на систему развитых горизонтальных связей гражданского общества, стимулирует развитие таких связей и благоприятствует им.