2. Квази-бицефальная форма управления.

Квази-бицефальная модель юридически считается дуалистической, включает в себя только: Коллегиальный орган (совет представителей) и монократический орган (главу администрации). Но к двум перечисленным, по ряду причин следует причислить и третий элемент – аппарат администрации как олигократический орган. Последний обладает относительной автономией не только по отношению к представительному собранию, но и по отношению к главе администрации. Факт наличия третьего (олигократического) орана переводит квази-бицефальную модель из дуалистической в триалистическую. Триалистическая система представлена двумя основными типами, которые условно можно назвать «германским» и «французским».

Квази-бицефальная форма смешанного управления (Германия).

От уже рассмотренной магистрацкой модели она отличается отказом от принципа бикамерализма, согласно которому основной орган местного управления подразделяется на «большой совет» и «малый совет». Первичная компетенция последовательно распределяется не между двумя, а между тремя органами:

В качестве самостоятельных органов признаются лишь представительное собрание (демократический институт) и глава администрации (монократический институт), хотя повседневная, рутинная власть на муниципальном уровне распределяется не между представительным собранием и главой администрации, между олигократами из муниципалитета.

Специфика немецкого варианта триалистической системы заключается в последовательном соблюдении принципа смешанного, или синтетического управления. Данный принцип следует понимать двояко. Во-первых. согласно этому принципу община /Gemende/ или округ /Кгeis/ на соответствующей территории и в контексте т.н. собственного круга полномочий /eigener Wirkungskreis/, осуществляют все функции: коммунального и супра-коммунального характера. Отсюда, глава соответствующего территориального коллектива при решении любого вопроса совмещает функции: главного администратора местного сообщества и фактического представителя интересов государства. Таким образом, здесь на одном и том же уровне управления совмещаются локальные и государственные интересы.

Во-вторых, согласно принципу синтетического управления местное сообщество может действовать не только как самоуправляющаяся единица, но и как орган государственного управления. Это означает, что община не может действовать лишь на основе приоритета собственных задач, и обязана осуществить «как свои собственные» делегированные государственные полномочия. Отличие между собственным и делегированным кругом полномочий заключается, прежде всего, в том, что исполнение делегированных государственных функций подлежит режиму внешнего финансирования, а также режиму ограниченного административного надзора со стороны государства. В любом случае, принцип синтетического управления означает необходимость сочетать демократические принципы управления с монократическими при решении любого вопроса.

Специфика квази-бицефальной системы смешанного управления определяется тем, что монократический орган в одно и то же время и в одном и том же отношении является и агентом государственной власти, и представителем местного сообщества. Отсюда, основное достоинство этой системы, а именно: любой вопрос местного значения в ходе его решения приобретает государственно-правовой смысл. С другой стороны, всякое делегированное государственное полномочие должно быть реализовано с тщательным соблюдением местной специфики, включая, прежде всего личные, а также корпоративные интересы местного населения.

Главный недостаток смешанного управления заключается в том, что при такой системе невозможно установить некий общий критерий, позволяющий при решении любого вопроса соблюсти государственные приоритеты, не ущемляя в то же время некоторые локальные интересы. Отсюда, всегда сохраняется двойная опасность, а именно:

- опасность недопустимого упрощения сложных вопросов управления;

- опасность скрытого местничества, т.е. стремления местной власти всякий вопрос локального значения относить к разряду вопросов «высшей государственной важности». Эта опасность особенно рельефна там, где локальная политическая жизнь сводится к защите корпоративных интересов местных политиков.

Квази-бицефальная форма дуалистического управления (Франция).

От рассмотренной германской модели, французская модель отличается иным пониманием роли и значения монократического органа. Имеется в виду различия в статусе и полномочиях французского мера и немецкого бургомистра. Так концепция муниципального управления в Федеративной Республике Германия исходит из унитарной системы «сдержек и противовесов», согласно которой приоритет монократического органа (бургомистра) «ослабляется» прежде всего, по горизонтали, т.е. формально-юридически лишь со стороны представительного собрания. Напротив, концепция муниципального управления во Франции исходит из удвоенной системы «сдержек и противовесов». На уровне местного самоуправления во Франции как бы восполняется структурная слабость унитарного государства: фактическое лидерство мэра ограничивается не только по горизонтали (со стороны совета коммуны), но и по вертикали(со стороны департамента).

Дуалистической эта система является по тому, что французская коммуна не имеет такого же синтетического круга полномочий, как немецкая община. В отличие от немецкой концепции местного самоуправления («свобода в государстве»), основой французской идеологии лежат сразу две идеологемы (свобода от государства» + «свобода в государстве).

В рамках особого института т.н. «раздвоения функций» французский мэр попеременно действует в двух отграниченных друг от друга режимах:

- в качестве главы местной администрации;

- в качестве агента государственной власти.

Коммунальные компетенции мэра подразделяются на три группы:

- В первую группу входит те полномочия мэра в осуществлении которых он независим от совета коммуны. Это прежде всего – полицейские функции, т.е. полномочия в области общественной безопасности и правопорядка.

- Во вторую, группу входят полномочия, связанные с управлением системой муниципальных услуг и, прежде всего решение кадровых вопросов.

- В третью группу водят различные полномочия, связанные с исполнением конкретных решений совета коммуны.

Государственные компетенции мэра относятся к формальной стороне юридических полномочий, а именно: это любые делегированные полномочия, осуществляемые в рамках иерархического подчинения мэра префекту и правительству. Если мэр, по каким то причинам, не исполняет эти свои функции, то префект соответствующего департамента может реализовать их в режиме «административного замещения»^*.В эту группу полномочий входят публикация нормативных актов, организация коммунальных выборов, надзор за системой начального образования и т.д.

Таким образом, власть французского мэра ограничивается и по горизонтали и по вертикали, а в последнем случае даже дважды:

- со стороны супрефекта соответствующего аррон-дисмента;

- опосредованно со стороны префекта департамента.

Основное достоинство дуалистического управления заключается в том, что в отличие от рассмотренной германской системы деятельность мэра становится более прозрачной как для агентов государства, так и для местного населения, а также для всех третьих лиц. Отсюда возрастает предсказуемость развития правоотношений с участием монократического органа коммуны.

Среди недостатков данной системы можно отметить следующие:

• Опасность волюнтаризма, поскольку нет гарантии, что во всякой конкретной ситуации «среднестатистический мэр» всегда правильно выбирает оптимальный режим управления. Иными словами, мэр может действовать в качестве государственного агента там, где уместнее отстаивать интерес местного сообщества (например, в вопросах его жизнеобеспечения). С другой стороны, в пограничной ситуации мэр может отстаивать и явно местнические позиции (вплоть до корпоративных потребностей местной политической верхушки) в ущерб своим функциям в качестве защитника государственных интересов.

• Опасность ложной интерпретации действий мэра в конкретной ситуации, особенно в средствах массовой информации. Так, французский мэр объективно более уязвим, чем немецкий бургомистр, поскольку политические противники мэра на государственном уровне управления могут найти «доказательства» его некомпетентности как агента государственной власти. С другой стороны, внутрикоммунальные противники мэра всегда могут привести «аргументы» в пользу его непригодности защищать интересы местного сообщества. Таким образом, французский мэр объективно несет «двойной груз недоверия» как со стороны государственных органов, так и со стороны соответствующего территориального коллектива.

Развитие местного самоуправления в странах Европы и постсоветского пространства продолжается и характеризуется проведением важнейших структурных, функциональных и территориальных уровней управления.

Качество жизни граждан и будущее города в значительной мере будет завесить от эффективности управления городом, которому подготовлена перспектива существенного повышения его роли как центра крупного региона Украины с постоянно усложненными характеристиками как управляющей системы (национально-этническими, демографическими, социально-культурными, хозяйственно-экономическими, экологическими и т.д.).