1. Современная российская практика сбора и представления информации о муниципальных образованиях

Статистические данные, характеризующие ситуацию в муниципальных образованиях, формируются на основе первичной информации о жизни и деятельности граждан, предприятий и организаций, которая собирается из разных источников статистическими службами и различными ведомствами. Центральным звеном в создании этого массива информации выступает Государственный комитет Российской Федерации по статистике (Госкомстат России). Кроме того, вопросами муниципальной статистики в той или иной мере занимается ряд других организаций – как государственных, так и негосударственных, подробнее рассматриваемых ниже.

Государственный комитет Российской Федерации по статистике

Система подразделений Государственного комитета Российской Федерации по статистике (Госкомстата России) в своей деятельности опирается на широкую региональную сеть. В регионах существуют областные (республиканские, краевые) государственные комитеты по статистике, а в городах и районах - управления (отделы) областных комитетов. Таким образом, на сегодня в Российской Федерации насчитывается 89 территориальных комитетов и около 2,2 тыс. районных отделов.

Деятельность Госкомстата России регулируется Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.02.2001 г. №85 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по статистике». Согласно Положению, «Государственный комитет Российской Федерации по статистике обеспечивает официальной статистической информацией, являющейся частью государственных информационных ресурсов о социально-экономическом и демографическом положении страны, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, граждан и организации».

Однако на практике формирование массива статистической информации, характеризующей социально-экономические процессы в муниципальных образованиях, проходит сложно, а обеспечение этой информацией потребителей носит неудовлетворительный характер. Объем и качество статистической информации, относящейся к «официальной», не отвечают реальной потребности в ней.

В данном случае оборотной стороной самостоятельности местного самоуправления стало его выпадение из вертикали системы государственной статистики. Отношения между территориальными статистическими комитетами и органами местного самоуправления строятся, как правило, на жесткой формализованной основе, что приводит к целому ряду проблем. В настоящее время муниципалитеты, как «поставщики» информации, не заинтересованы в координации работы со структурами Госкомстата России, в создании информационных баз, к которым они фактически не имеют доступа. При таком положении статистическая информация, поступающая в ответ на запросы органов статистики, часто оказывается неполной и не вполне достоверной. В итоге качественная статистическая информация об отдельно взятых муниципальных образованиях чаще всего является редкостью.

С другой стороны, информация Госкомстата России по муниципальной проблематике, поступающая потребителям, остается крайне ограниченной. Особенно ограничены возможности получения такой информации у самих муниципальных образований и прочих потребителей, не входящих в государственную систему и не имеющих к ней «регламентированного» доступа¹. Впрочем, объем информации по муниципальной экономике и социальной сфере и в регламентированных фондах Госкомстата России незначителен².

Практически единственным комплексным информационным материалом по социально-экономической ситуации, поступающим в муниципальные образования из Госкомстата России безвозмездно и на регулярной основе, является так называемый «паспорт города». Паспорт содержит показатели по стандартным разделам: население, финансы, занятость и безработица, состояние основных секторов экономики, состояние общественной инфраструктуры, состояние окружающей среды - и ряду других. Он позволяет оценить социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании в целом, однако для проведения более глубокого анализа объем этой информации недостаточен. Дополнительную информацию необходимо либо извлекать из отраслевой статистики, которая находится в подразделениях местных администраций или других организациях, либо получать в органах государственной статистики на коммерческой основе. Для прочих потребителей в большинстве случаев недоступен и этот ограниченный ресурс.

Получение дополнительной информации, выходящей за рамки стандартной отчетности, регулируется Положением о Государственном комитете Российской Федерации по статистике. Согласно Положению, «работы, не входящие в федеральную программу статистических работ, выполняются территориальными органами Комитета и находящимися в его ведении организациями за счет средств заказчика». Работы же, предусмотренные Федеральной программой статистических работ (в частности, на 2001 год), в незначительной степени затрагивают проблематику муниципальных образований. По основным разделам Федеральной программы информация собирается по России в целом, по субъектам РФ, экономическим районам, федеральным округам. Только по некоторым разделам программы (прежде всего «Демографические показатели») информация представляется по столицам субъектов РФ и крупным городам с населением более 100 тыс. человек. Расценки на проведение таких работ достаточно высоки, и, за редким исключением, заказ на такие работы для многих потребителей невозможен.

Другой проблемой является методическое и организационное обеспечение составления паспортов городов. В Госкомстате России была разработана и утверждена 1 июня 1999 г. новая форма «Паспорта социально-экономического положения городов Российской Федерации», ориентированная на более адекватное отражение современных социально-экономических процессов в муниципальных образованиях. Однако в большинстве городов, паспорта которых удалось получить в ходе работы, содержание паспортов только частично соответствует принятой форме. Как результат, данные паспортов оказываются неполными и мало сопоставимыми между разными городами. Кроме того, паспорта Госкомстата России фактически содержат информацию в основном по крупным городам – столицам субъектов и городам с населением более 100 тыс. человек. По малым городам такая информация крайне ограничена, по прочим муниципальным образованиям паспорта практически не составляются.

Другие ресурсы информации о муниципальных образованиях

Возрастающие потребности в объективной информации, необходимой для обеспечения процесса социально-экономического развития муниципального образования, сложность обеспечения этих потребностей за счет государственных источников информации приводят к тому, что ряд организаций, занимающихся муниципальной проблематикой, предпринимают собственные усилия в сфере муниципальной статистики и муниципальных информационных систем.

Прежде всего, это относится к другим, помимо Госкомстата России, государственным организациям. Ведущей среди них до последнего времени было Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (Минфедерации России). Работы в области муниципальной статистики планировалось проводить в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, новая редакция которой была утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. Программа была рассчитана на 2000-2014 гг., основным ее заказчиком и разработчиком выступало Минфедерации России. В рамках комплекса мер в финансово-экономической сфере в данной Программе была предусмотрена разработка предложений по государственной поддержке развития в муниципальных образованиях муниципальных информационных систем и муниципальной статистики. По данному направлению в Минфедерации России до последнего времени работал Всероссийский Центр Муниципальной Информации (ВЦМИ).

Согласно программе, комплекс данных работ должен был быть завершен в конце 2002 года. Однако после ликвидации в 2001 г. Минфедерации России вопрос о перспективах данной работы остается неопределенным.

В рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований по договору с Минфедерации России разработкой основ муниципальной статистики выступал Институт государственного управления и кадровой политики Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова. В результате в 1998 году были созданы «Система основных показателей для анализа и прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований» и «Методика анализа и прогнозирования социально-экономического развития муниципального образования». Несмотря на имеющиеся здесь некоторые спорные подходы, данная работа представляет собой ценную методическую разработку, в частности, с точки зрения адаптации муниципальной статистики к требованиям рыночной экономики.

До недавнего времени эту систему планировалось использовать как один из элементов ресурсного центра по проблемам муниципального развития, который предполагалось создать на базе ВЦМИ. Однако здесь могла возникнуть проблема, связанная со сложностью ее практического использования. В значительной степени, дублируя структуру паспорта муниципального образования, разработанного в системе Госкомстата России, эта система является громоздкой, сложной и дорогой для поддержания вне системы государственной статистики. Возможно, именно этим объясняются продолжавшиеся несколько лет задержки с реализацией системы.

Большой опыт в формировании ресурсов муниципальной статистики накоплен в негосударственных организациях, прежде всего – в региональных ассоциациях муниципальных образований. Наиболее последовательно и продуктивно в данной области работает Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), в которой с 1992 года действует информационная сеть (ИС) АСДГ для обеспечения органов местного самоуправления оперативной информацией по каналам компьютерной модемной связи. В настоящее время ИС АСДГ – крупная межрегиональная муниципальная информационная сеть, пользователями которой являются более 300 городов, районов и субъектов Российской Федерации. ИС АСДГ осуществляет деятельность по пяти направлениям: информационное; методическое; обмен опытом работы специалистов администраций городов; учебно-консультационное; проектно-инновационное. Она располагает 12 информационно-компьютерными банками документов местного самоуправления и справочной информации о городах Сибири, Дальнего Востока и, частично, Урала.

В рамках информационной деятельности АСДГ отслеживает информацию о социально-экономической ситуации в городах - членах ассоциации и с 1996 г. ведет информационный компьютерный банк «Показатели социально-экономического развития городов Сибири, Дальнего Востока и Урала». Сбор информации осуществляется путем рассылки и сбора типовых форм для ежемесячного, ежеквартального и ежегодного заполнения, разработанных Координационным Советом АСДГ по экономике.

На основе формируемых баз данных АСДГ готовит материалы по сравнительному анализу ситуации в городах. В этих материалах содержатся, в частности, графически представленные сравнительные данные по занятости населения, основные характеристики работы промышленности и некоторых других сфер экономики городов, сведения по бюджетной обеспеченности населения и дефициту городских бюджетов, данные по обеспеченности жителей основными видами коммунальных и социальных услуг, уровне оплаты коммунальных услуг и некоторые другие показатели. Несмотря на то, что данные представляются по ограниченному количеству (порядка 15) ведущих городов, они дают возможность для интересных выводов. Однако эта возможность резко ограничивается тем, что доступ в базы данных АСДГ также регламентирован.

Еще источником информации по социально-экономическому положению муниципальных образований могут стать проблемно-аналитические исследования, учебно-методические пособия и справочники по проблемам ситуационного анализа социально-экономического развития российских городов и районов. Примером, таких изданий может служить книга (в 5 томах) ученых-регионалистов В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, в которой представлены сопоставимые за ряд последних лет данные (по 70-100) показателям о социально-экономической ситуации почти в 600 городах и в 1900 районах всех субъектов Российской Федерации.

Наконец, информация социально-экономического характера собирается непосредственно в муниципальных образованиях, прежде всего в городах. Постепенное повышение прозрачности муниципального управления, открытости местной власти перед своими избирателями, стремление городов повысить свою инвестиционную привлекательность приводит к тому, что городские власти в ряде случаев формируют массив достаточно объективной статистической и аналитической информации, которая становится доступной «внешнему» пользователю.

Наиболее динамично развивающимся ресурсом информации о городах являются городские Интернет-сайты, обычно официальные страницы городской администрации, реже – других городских организаций. В качестве удачных примеров можно привести официальные сайты Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода, Саратова, Новосибирска, Хабаровска, и целого ряда других городов (см. WEB – ресурсы). Другой ресурс информации – специализированные периодические издания, содержащие статистические и аналитические материалы, которые, впрочем, обычно отсутствуют в свободном доступе (например, «Справочник мэра», издающийся администрацией г. Томска). Информация о городах появляется также в разовых или периодически выпускаемых информационных изданиях о городах (буклеты, инвестиционные справочники и др.), в местных средствах массовой информации.

Реже в городах создаются информационные системы как результат интеграции баз данных различных подразделений администрации, которые обычно разрабатываются и ведутся достаточно независимо друг от друга. Однако, как правило, в таких системах сосредоточивается скорее нормативно-правовая информация, чем статистические и аналитические материалы социально-экономического характера.

Проблема использования данных информационных ресурсов заключается прежде всего в их ограниченной насыщенности, так как обычно в городских официальных источниках (Интернет-страницы, справочники) публикуются только самые общие сведения о городах. Относительно более подробные и систематизированные данные приводят только крупные города, в которых налажена информационно-аналитическая деятельность (например, благодаря активной позиции городской власти, наличию развитой Интернет-инфраструктуры и т.д.). Нередко информация подбирается целевым образом, чаще всего в расчете на инвесторов, и поэтому имеет специфический набор показателей. Во-вторых, формат представления данных в разных городах отличается исключительным многообразием. Публикуемая в разных городах информация отличается по набору показателей, глубине ретроспективы, степени обработки и ряду других параметров, что затрудняет ее систематизацию.