9. Функции и полномочия Палаты представителей

В ст. 97 записано, что Палата представителей:

1) рассматривает по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладаю­щих избирательным правом, проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции;

2) рассматривает проекты законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Рес­публики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах, осуществления отношений собственности', об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образо­вании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального уст­ройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении госу­дарственных наград; о толковании законов;

3) назначает выборы Президента;

4) дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра;

5) заслушивает доклад Премьер-министра о программе дея­тельности Правительства и одобряет или отклоняет программу; повторное отклонение палатой программы означает выражение во­тума недоверия Правительству;

6) рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству;

7) по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей выражает вотум недоверия правительству. При этом необходимо иметь в виду, что вопрос об ответственности правительства не может быть постав­ лен в течение года после одобрения программы его деятельности;

8) принимает отставку Президента;

9) выдвигает большинством голосов от полного состава Па­ латы представителей обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления: на основа­нии соответствующего решения Совета Республики принимает большинством не менее двух третей голосов от полного состава ре­шение о смещении Президента с должности;

10) отменяет распоряжения Председателя Палаты предста­вителей.

Палата представителей может принимать решения по дру­гим вопросам Реализация парламентом одной из своих функций – осущест­вление законодательной деятельности – не должна приводить к пре­вращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов про­екта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формули­ровке у Верховного Совета была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать также лишь те вопросы, которые перечис­лены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и др. подтверждают эту мысль.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объ­ема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции в 1990–1991 гг. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направ­ления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли нахо­диться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституци­ей или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судеб­ных органов. В последующем было признано целесообразным отка­заться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Поэтому мы считаем невер­ным подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия.

Конституция Беларуси, принятая 15 марта 1994 г., закрепляла за высшим представительным органом право принимать законы, при­нимать и изменять Конституцию. Однако в ней не определялся предмет законодательного ведения. В литературе высказывалось мнение о том, что закрепление в Конституции вопросов, решаемых только народным представительством, будет способствовать усилению исполнительной власти, ее нормотворческой активности. И это справедливо, так как при республиканской форме правления в разделении властей нуждается прежде всего исполнительная власть – для защиты себя от диктата власти законодательной, у которой в свою очередь есть также мощные средства воздействия на исполнительную власть.

Определение предмета законодательного ведения позволяет исключить возможные споры об объеме компетенции органов законо­дательной и исполнительной власти,

В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых парламент может законодательствовать. Председатель Конституционного суда Г.А. Василевич ошибочно утверждает, что Палаты парламента не могут заседать совместно (с. 23) и принимать совместные решения. См. Регламент Палаты представителей (ст. 76–79).

Основная функция любого парламента – законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов – это дело обеих палат, однако законо­творческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Со­гласно белорусскому законодательству любой законопроект вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномо­чия являются, как правило, для каждой из палат исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.

Рассмотрим подробнее полномочия Палаты представителей

Рассмотрение проектов законов о внесении изменений и до­полнений в Конституцию, о толковании Конституции. В п. 1 ст. 97 Конституции специально выделено правомочие Палаты представителей рассматривать проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции. При этом следует иметь в виду, что указанные проекты Палата представителей мо­жет рассматривать лишь по предложению Президента либо по инициа­тиве не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Таким образом, в данном случае требуется инициатива от специально уполномоченного на то субъекта. Органы и лица, указанные в ст. 99 Конституции, которые обладают правом зако­нодательной инициативы, не могут в порядке реализации этой инициа­тивы ставить вопрос перед Палатой представителей о корректировке Конституции либо ее толковании.

Процедура внесения Президентом в Палату представителей проектов законов о внесении изменений и дополнений Конституции, о толковании Конституции в принципе аналогична внесению проектов законов. Что же касается народной инициативы, т.е. когда соответст­вующее предложение исходит от 150 тыс. граждан Республики Бела­русь, то в законе следовало бы предусмотреть порядок и сроки сбора подписей в поддержку проекта. Сейчас, видимо, по аналогии можно использовать процедуру для сбора подписей, предусмотренную для подготовки проведения референдума. Согласно ст. 167 Регламента Палаты представителей, если предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вносится в Палату представителей гражда­нами Республики Беларусь, оно рассматривается в соответствии с Рег­ламентом, за исключением визирования, согласования с субъектом права законодательной инициативы и приложения к законопроекту необходимых материалов. Согласно ст. 139 Конституции закон об изменении и дополне­нии Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобре­ний Парламентом с промежутком не менее 3 месяцев.

Положение о том, что изменение или дополнение Конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в Конституцию получил название "двойной вотум". Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необ­ходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно проду­манными.

Интервал между окончанием первого и началом второго чте­ния проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в Кон­ституцию, должен быть не менее 3 месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект как при первом, так и при втором обсужде­нии будет идентичным. В противном случае будет нарушение указан­ного конституционного требования.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты предста­вителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от пол­ного состава каждой из палат Парламента. Это правило должно дейст­вовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобрений (го­лосований).

В Регламенте Палаты представителей предусмотрено, что проект закона о внесении измене­ний и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представи­телей Президентом либо его представителем. Если же проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его докладывает Председатель Палаты представителей либо его заместитель (ст. 172 Регламента). Василевич Г.А полагает, что в последнем случае не вполне правомерно лишение пред­ставителя граждан, инициирующих корректировки Конституции, док­ладывать проект на сессии Палаты представителей.

В каких случаях не допускается внесение изменений в Конституцию? В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Кон­ституции:

1) в период чрезвычайного положения. Особые условия (военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять на конститу­ционную стабильность.

2) Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвы­борной ситуации в стране).

Практически аналогичной является процедура толкования Кон­ституции Палатой представителей, которая имеет цель обеспечить правильное и единообразное толкование конституционных норм. Рег­ламентом предусмотрено направление такого проекта депутатам не позднее чем за семь дней до рассмотрения на заседании Палаты пред­ставителей.

2. Рассмотрение проектов законов. В п. 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты представите­лей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об утвер­ждении основных направлений внутренней и внешней политики Рес­публики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации меж­дународных договоров; об основном содержании и принципах осуще­ствления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных мень­шинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о прин­ципах осуществления отношений собственности; об основах социаль­ной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рацио­нальном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроиз­водстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме воен­ного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов.

Таким образом, в Конституции в определенной мере реализо­вана идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Кон­ституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты пред­ставителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие норма­тивных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений.

Во-вторых, факт формулирования данного перечня означа­ет, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегули­рованы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым здесь следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рас­сматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государст­венной власти.

3. Назначение выборов Президента. В новой редакции Конституции распределены роли по назна­чению выборов Президента и палат Парламента. Палата представите­лей назначает выборы Главы государства. Порядок и сроки назначения выборов Президента предусмотрены Конституцией (ст. 81) и Избира­тельным кодексом (ранее законом о выборах Президента Республики Беларусь).

Решение о назначении выборов Президента Республики Бела­русь и об обеспечении связанных с этим организационных мероприя­тий по их подготовке и проведению является исключительным правом Палаты представителей: оно принимается без участия второй палаты — Совета Республики. Данное решение принимается в форме постановле­ния Палаты представителей.

4. Дача согласия Президента на назначение Премьер министра. Представление Президента относительно кандидатуры Премьер-министра вначале рассматривается в постоянных комиссиях Па­латы представителей, чьи заключения должны быть доложены голов­ной комиссией перед голосованием на заседании палаты.

Решение относительно дачи согласия на назначение Президен­том Премьер-министра должно быть принято Палатой представителей не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре.

Конституцией предусмотрены последствия двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра.

Решение о даче согласия на назначение на должность Пре­мьер-министра принимается путем тайного голосования с использова­нием бюллетеней. Согласно статье 222 Регламента Палаты представи­телей решение о даче согласия на назначение Премьер-министра оформляется постановлением Палаты представителей. На наш взгляд, соответствующее постановление должно оформляться и в случае отказа в даче согласия.

5. Заслушивание доклада Премьер-министра о программе Пра­вительства. Одним из проявлений контрольных полномочий Палаты пред­ставителей является заслушивание доклада Премьер-министра о про­грамме деятельности Правительства. Право Парламента — одобрить или отклонить программу. Однако повторное ее отклонение означает выражение недоверия Правительству. В этом случае возможен роспуск Палаты либо отставка Правительства. Соответствующее решение при­нимается Президентом с учетом тех гарантий, которые установлены для Палаты представителей Конституцией (см. ст. 94 и др.).

6. Рассмотрение вопроса о доверии Правительству. Инициировать его рассмотрение вправе Премьер-министр. На практике этот вопрос может быть увязан с принятием решения по ка­кому-либо важному вопросу, например, по представленному законо­проекту.

7. Выражение вотума недоверия Правительству. Вотум (от лат. votum — желание, воля) – это мнение, выра­женное голосованием. Инициировать выражение вотума недоверия Правительству могут не менее трети от полного состава депутатов Палаты представителей, то есть не менее 37 депутатов. Согласно Рег­ламенту предложение депутатов по данному вопросу вносится в пись­менной форме. Председатель Палаты представителей или его замести­тель направляют это предложение в постоянные комиссии, которые передают свои замечания головной комиссии. Последняя готовит заключение и вместе с необходимыми материалами передает в Совет Палаты представителей для предложения о включении этого вопроса в повестку дня ближайшего заседания Палаты представителей (ст. 223 Регламента). Несмотря на отрицательное мнение Совета Палаты пред­ставителей предложение о включении этого вопроса в повестку дня, на наш взгляд, на заседании палаты должно быть обязательно рассмотре­но.

Гарантией нормальной деятельности Правительства на первом ее этапе является недопущение постановки вопроса о его ответственно­сти в течение года после одобрения программы деятельности. Это по­зволяет Правительству сосредоточиться исключительно на выполнении программы и только после истечения года можно давать какие-либо оценки его работе, в том числе выражать недоверие.

8. Рассмотрение вопросов об отставке. Срок полномочий президента Республики Беларусь — пять лет, однако он в любое время может подать в отставку, которая прини­мается Палатой представителей, что должно быть зафиксировано соот­ветствующим постановлением.

Президент не обязан указывать мотивы своей отставки.

9. Рассмотрение вопроса о досрочном освобождении от долж­ности, смещении с должности президента Республики Беларусь. Согласно Конституции (ст. 88) Президент Республики Бела­русь может быть досрочно освобожден от должности при стойкой не­способности по состоянию здоровья осуществлять свои обязанности. Решение о досрочном освобождении от должности Президента прини­мается большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Палаты представителей и большинством не менее двух третей голосов от пол­ного состава Совета Республики на основании заключения специально создаваемой палатами комиссии.

Президент может быть смещен с должности в связи с совер­шением государственной измены или иного тяжкого преступления. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании в этом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от пол­ного состава Палаты представителей по предложению не менее 1/3 ее депутатов. Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее 2/3 от полного состава Совета Рес­публики, а также не менее 2/3 от полного состава Палаты представите­лей.

Непринятие Советом Республики и Палатой представителей решения о смещении Президента с должности в течение месяца со дня выдвижения обвинения означает отклонение обвинения. Установление срока для принятия решения призвано исключить возможные злоупот­ребления со стороны депутатов, не допустить ситуации, когда над Пре­зидентом длительное время висела угроза смещения с должности. Предложение о смещении Президента с должности не может иниции­роваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией вопро­са о досрочном прекращении полномочий Парламента.