Раздел I. Теоретические основы налогового права

ны государственной власти субъектов РФ обладают более широкой компетенцией по правовому регулированию региональных налогов (сборов), а органы местного самоуправления — по правовому регулированию местных налогов (сборов); в-четвертых, налоги (сборы) субъектов РФ и муниципальных образований позволяют более полно учитывать разнообразные региональные и местные потребности.

Распределение налогов и сборов между федеральным, региональным или местным уровнями должно исходить из принципа целесообразности отнесения какого-либо налога или сбора к определенной территории. Налоговая система должна строиться не механически, исходить не только из потребности в доходах определенной территории, а прежде всего из соображений — какие налоги, на каком уровне будут работать более эффективно. В международной практике правового регулирования налоговых отношений применяются следующие основные критерии для отнесения налога или сбора к определенному уровню управления.

Во-первых, критерий, основанный на учете степени мобильности налогов. При прочих равных условиях чем выше степень мобильности доходности каких-либо объектов, тем выше должен быть уровень власти, получающей доходы с этих объектов, поскольку особую актуальность приобретает равномерность распределения налоговых источников в территориальном аспекте. Достаточно высокой степенью мобильности обладают труд и капитал (в первую очередь в денежной форме), а самой низкой — имущество (в виде недвижимости) и природные ресурсы.

Во-вторых, критерием закрепления того или иного налога за определенным уровнем власти является его экономическая эффективность. При налогообложении некоторых объектов на федеральном уровне может сказываться эффект масштаба, при налогообложении объектов на региональном и местном уровнях может возникать экономия за счет приближения уровня налогообложения к объекту обложения.

В-третьих, в качестве критерия отнесения налогов и сборов к федеральному уровню выступает необходимость обеспечения государственной целостности, что объективно требует закреп-

Глава 3. Правовые основы системы налогов и сборов

77

ления за федеральным центром налогов, носящих перераспределительный характер. Это касается в первую очередь всех категорий подоходных налогов (особенно личных подоходных налогов и налога на прибыль).

В-четвертых, критерий бюджетной ответственности, т. е. сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, который финансирует соответствующие услуги.

В настоящее время указанные критерии не всегда соблюдаются, что свидетельствует о несоответствии структуры налоговой системы РФ мировой практике финансово-правового регулирования налоговой сферы. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов и сборов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, поскольку их собственные налоги и сборы покрывают менее 15% расходных потребностей. Таким образом, территории в Российской Федерации не обладают налоговой самодостаточностью, в связи с чем основная часть доходов региональных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, а местных — за счет отчислений от федеральных и региональных налогов.

Для региональных и местных налоговых систем характерно наличие в их составе «расщепляющихся» налогов, т. е. налогов, поступающих в распоряжение субъектов РФ или муниципальных образований не в полном объеме, а только в определенной части. Частичное закрепление налогов осуществляется методом квотирования ставок или методом присоединения ставок. Метод квотирования заключается в том, что доход в определенной процентной доле остается в распоряжении того субъекта РФ или муниципального образования, на территории которого он собран. Метод присоединения ставок заключается в наличии у территорий права введения надбавок к федеральным налогам. Размеры надбавок ограничены законодательством.

Особенностью налоговых систем субъектов РФ и муниципальных образований является особый порядок установления и введения региональных и местных налогов и сборов.

78