1.1. История развития государственного кадастра недвижимости

Кадастр как общественное явление известен с давнего времени, когда человек начал обрабатывать землю. История развития земельного кадастра в России определяется, прежде всего, уровнем экономического развития и характером отношений к собственности. А начинается эта история с образованием государства и развитием налогообложения. Объединение в 882 году двух крупнейших политических центров древних славян, Киевского и Новгородского, под властью Киева, положило начало существованию могущественного древнерусского государства – Киевской Руси. Отсюда берет истоки отечественный земельный кадастр. Существовавший в XI в. качественный учет земель имел упрощенный характер. «Русская Правда» сохранила сведения о подразделении земель только по видам угодий - дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи угодья (без указания почвенных различий). Первые переписи земель с характеристикой их качества и количества относятся к ХII в. Очень подробное описание многочисленных и разнообразных доходов с земли сделано в уставных грамотах новгородского князя Святослава и смоленского князя Ростислава.

Исторически сложилось, что земельный кадастр в России включал такие составные части, как учет и регистрацию земель, естественно историческое и экономическое описание земель, оценку земель. На развитие древнего земельного кадастра определенное влияние оказало монгольское владычество. Первая татарская перепись киевских земель проведена в ХIII веке. Наряду с татарскими переписями в период монгольских завоеваний описания земель вели русские князья. Чтобы определить размеры дохода и взимания татарской дани, во владениях каждого князя составлялись специальные писцовые книги. Наиболее яркое и полное описание земельных владений в России относится к периоду ликвидации феодальной раздробленности и возникновения централизованного государства. В описаниях приводились сведения о количестве земель во владениях, давалась оценка этих земель путем приведения их к определенным условным единицам. Основной единицей податного обложения считалась соха. В связи с этим система переписи земель получила название сошного письма.

Кроме налоговых целей описание земель по сошному письму имело большое значение для определения количества ратников, лошадей и продовольствия, необходимых для обороны. Раздача земель за службу и необходимость приведения вотчинных и поместных земель в соответствие с отправляемой службой стали одной из основных причин частых переписей земель в ХV-ХVI вв.

При царе Иване IV (Грозном) были описаны почти все земли России, а некоторые из них - даже по нескольку раз. В Московском государстве ХV-XVII вв. земли и леса по традиции находились в ведении государей, предоставлявших их в поместья и вотчины. Государство не проводило масштабной хозяйственной деятельности, стабильность системы государственного хозяйства и управления тесно связывалась с благополучием податных сословий. Бояре - наследственная аристократия - владели вотчинами. Вотчинные земли могли быть наследственными или пожалованные государем. Боярин платил поземельный налог, во время войны ополчения из вотчинных крестьян формировались на собственные средства боярина. Поместное землевладение было условной формой земельной собственности и было сопряжено с обязательной военной или административной службой пожаловавшему поместье государю. Поместья не передавались по наследству, однако за доблесть или важные заслуги дворянину могла быть пожалована вотчина. Помещик также платил поземельный налог в зависимости от размеров поместья, причем этот налог был выше, чем для вотчинных земель.

Одним из наиболее крупных землевладельцев было монастырское духовенство. Монастырские земли пополнялись пожертвованиями, вкладами и завещаниями государей и частных лиц. Земельный налог на монастырские земли был ниже, чем на вотчинные, а обязательства по формированию вооруженного ополчения - легче. Собственником и пользователем земель выступал и сам государь. Следует отличать от земель, принадлежавших великому князю на правах его личной собственности, так называемые «черные» земли - земельные угодья, находившиеся в государственной собственности, которые составляли значительную часть государственных земель. Наконец, существовали так называемые «порозжие» земли или земли, лежащие «впусте» - не принадлежащие никому земельные угодья. Это были имения, принадлежавшие умершим бездетными владельцам, заброшенные по разным причинам земли, малоплодородные имения, содержание которых невыгодно, владения, так или иначе выпавшие из поля зрения властей. Эти земли во время проведения описания инвентаризировались, описывались и составляли резервы для раздачи в поместья и вотчины.

Для описания земель в XVI в. было создано специальное учреждением - Поместный приказ, которое стало общегосударственным руководящим центром, объединяющим все межевые, кадастровые и крепостные работы. В ходе этих работ были неоднократно описаны земли государства в целом и его отдельных уездов. В Поместном приказе имелся штат квалифицированных профессионалов-дьяков и «старых» и «молодых» писцов. Дьяки и песцы имели опыт организации работ по описанию и проверке прав на землевладения и владели техническими приемами измерения и оценки земель. Писцовый наказ 1622 г. возлагал на писцов измерение пашни, перелогов, сенокосов, лесов и других угодий. Количество земли исчислялось приблизительно. Сама перепись производилась, как правило, в течение одного полевого сезона, с весны по осень. Приехав в волость или уезд, они требовали явки землевладельцев волости (или их представителей) с реестром принадлежащих им земель и документами на право владения землей. Писцы обладали широкими полномочиями в своей области, в частности, имели право на месте решать земельные споры, проверять документы на право владения, решать дело в неясных случаях и даже конфисковать имения, если проверка показывала недобросовестное владение землей. Помимо штата профессионалов, в Поместном приказе существовало хранилище описаний земель, в него стекались материалы описаний - «писцовые книги». Составление писцовых книг велось по населенным пунктам: город, уезд, стан, волость. Эти книги признавались государством в качестве важнейшего доказательства прав на землю, а сама запись в них получила характер земельной регистрации. Запись этих книг содержит показатели своеобразной русской статистики населения, землевладения, культуры, финансов и т.д. В книгах, наряду с учетом и регистрацией земель, дается их классификация по качеству с выделением четырех групп – добрые, средние, худые и очень худые.

Для классификации земель использовались данные об урожайности, видах угодий и физических свойствах почв. Оценочной формой были различные окладные еденицы - соха, обта, выть, лук, сошка. Постепенно они заменяются большой московской сохой - единицей податного счета, соответствующей определенному размеру чистого дохода.

Кроме писцовых книг, в которые заносились все земли, составлялись окладные, приправочные полевые, строенные, засечные, отказные, дозорные и вотчинные книги. В окладных книгах отражались земли, приносящие доход, с указанием размера. В приправочных книгах - земли с указанием кому какие принадлежат и по каким документам. Полевые книги составляли при межевании, на их основе появились межевые книги, в которых отражались границы землевладений. В строенных книгах регистрировалось количество земли, отведенной под строительство городов, с указанием их местонахождения. Отказные книги содержали описание раздач, засечные - описание земель по границам государства, в дозорные книги заносили земли, находящиеся в засорении и подлежащие конфискации. Вотчинные книги давали сведения для распределения тягла между населением вотчины с учетом имущественного положения крестьян. Поместный приказ преследовал при проведении описания ряд задач. Описания позволяли государственной администрации:

1. эффективно собирать земельный налог;

2. добиваться того, чтобы землевладельцы выполняли свои обязательства, вытекающие из владения пожалованными землями, и не уклонялись от государственной службы;

3. вести военное планирование;

4. периодически проводить ревизию земельных владений для политического контроля государства над территорией.

ХVII век в истории российского государства, особенно его вторая половина, характерен постепенным расшатыванием основ писцовых кадастровых работ, в основном из-за введения новых и разнообразных видов податей и повинностей. Объектами податей были как люди, так и некоторые виды имущества. В частности, в России подать бралась с земли («посошный налог»), с каждого двора («подворный налог»), с каждого лица мужского пола, или с обеих полов, или с главы семьи («подушная подать»). Подушная подать, как новая система прямого обложения налогами, была введена в Российском государстве Указом Петра I в 1722 году вместо существовавшего до этого подворного обложения. Подушная подать взималась в денежной форме и ею облагалось все мужское население России, кроме дворян, духовенства и лиц, находящихся на государственной службе. Как система налогообложения, подушная подать просуществовала до 1887 года (в Сибири до 1899 года.) В результате качественный учет земель и их оценка утратили свое значение. Вместе с тем значительно повысилась точность полевых измерений, впервые основанная на геометрии и применении геодезических инструментов. Однако замыслы Петра I о производстве сплошного межевания выполнить не удалось. И первое генеральное межевание было начато в 1754г. Оно было основано на писцовом наказе 1684г. и помимо учета земель имела целью лишение прав владения и изъятия не соответствующих документам земель. В зависимости от того, являлось ли имение вотчинным, или поместным с обнаруженными неправомерно прирезанными ко владению территории землями («примерные земли») поступали по разному - примерные земли в вотчинных имениях оставляли у тех, у кого межи уже описывались в прежних писцовых книгах; в поместных имениях они описывались в пользу казны у всех, кто не пожелал приобрести их за определенную сумму денег.

Такой формальный подход привел к возбуждению споров соседствующих владельцев даже в случаях отсутствия взаимных претензий до начала межевания. Это вызвало отрицательное отношение землевладельцев к самой идее генерального межевания и предопределило его неудачный исход. В 1688г. генеральное межевание совершенно остановилось. Точных результатов оно и не могло бы дать еще и потому, что орудиями измерения служили простая веревка и сажень. Границы описывались только общими выражениями, планов не составлялось. Таким образом, все попытки создать систему межевания оставались безуспешными до издания в 1765 году инструкции генерального межевания. Генеральное межевание в правление императрицы Екатерины II (1762-1796 гг.) может считаться логическим завершением писцовых межеваний.

В XVIII веке в России начинает применяться так называемый геометрический метод межевания, при котором довольно точно определялись как общая площадь владений так и площадь всех угодий. В марте 1768 года была организована особая комиссия о генеральном межевании, а в сентябре 1765 года был издан «Манифест о генеральном размежевании границ всей империи», к которому прилагались «Генеральные правила». Генеральное межевание имело целью разграничить земельные владения (дачи), как географические единицы, оно не пересматривало права владельцев земель, а только размежёвывало населённые и ненаселённые земли. Земля приписывалась не к владельцу, а к городам и сёлам. «Генеральные правила» стали основой для разработки «Инструкции землемерам» (13 февраля 1766 года) и «Инструкции Межевым Губернским Канцеляриям и Провинциальным Межевым Конторам» (25 мая 1766 года). Межевые канцелярии создавались в губерниях, где в данный момент проводилось межевание, а провинциальные межевые конторы - по одной на каждые две-три губернские провинции с подчинением губернской канцелярии. После завершения межевания территории губернии, межевая канцелярия и межевые конторы переводились в другую губернию, где начиналось межевание. «Инструкция землемерам», как и «Генеральные правила», признавала результаты ранее выполненных писцовых межеваний, но отменяла все ранее изданные инструкции и писцовые наказы. «Инструкция канцеляриям и конторам» подробно определяла порядок наделения землей поселенцев на городских выгонных землях, размежевание земель церквям, различным категориям государственных крестьян, горным заводам и т.п. а также устанавливала правила отвода земель под дороги. Все споры по вопросам землевладения подлежали общему государственному суду - Вотчинной коллеги.

В развитие результатов генерального межевания в 1836 году в губерниях, где генеральное межевание было завершено, были созданы особые комитеты для собрания сведений о землях общего и чрезполосного владения, выработки правил их размежевания. Общее владение землей означало право собственности, принадлежащее на один и тот же участок многим лицам, чрезполосое владение подразумевало, что на долю каждого двора в селении приходится определенное число полос земли, равных по качеству, вследствие чего образуется так называемая чрезполосица. В том же году в Санкт- Петербурге был учрежден Особый комитет «для совокупного рассмотрения предложений губернских комитетов». Одновременно с этим соучастникам общих владений было предложено в течение 3-х лет согласиться о наилучшем размежевании их земель и, составив соответствующий проект, просить уездные суды о формальном его засвидетельствовании и установлении границ в натуре.

Эти распоряжения, известные под названием «приготовительные меры к специальному размежеванию земель по государстве», успеха не имели, несмотря на ряд стимулов, предусмотренных для землевладельцев. Дело размежевания двинулось лишь со времени учреждения в 1839 году особых посреднических комиссий и выборных посредников, имевших главной своей задачей склонить владельцев к межеванию, срок которых был определен на 2 года, в 1841 году продлен еще на 5 лет и 1846 году - еще на 5 лет.

Дальнейшее развитие и совершенствование системы учета и оценки земельных ресурсов стимулировались такими этапными реформами, как отмена крепостного права в 1861 году, предусматривавшая выкуп земли у помещиков крестьянами, отмену взимания выкупных платежей в 1905г.

Новый импульс к упорядочению поземельной собственности дали «столыпинские» реформы, направленные на массовый передел земель крестьянских общин в единоличные наделы. Таким образом, в начале XX века эволюция земельных отношений проходила в направлении утверждения частной мелкой земельной собственности в форме крестьянских хозяйств. С такой системой земельных отношений входила Россия в революцию 1917.

В результате революции 1917 года в России произошла смена социально-экономической формации, что повлекло за собой изменение всех законодательных актов. Новая власть исходила из необходимости проведения земельной реформы на базе национализации всех земель, отмены частной собственности на землю и объекты недвижимости и передачи земли в руки тех, кто ее обрабатывает. Одним из первых практических шагов по реализации этой программы и законодательных актов о земле стал Декрет ВЦИК «О земле» от 26 октября 1917г., который провозгласил отмену частной собственности на землю. 20 августа 1918 г. ВЦИК утвердил Декрет «Об отмене частной собственности на землю в городах». Если декрет «О земле» имел в основном сельскохозяйственную направленность, то Декретом «Об отмене частной собственности на землю в городах» отменялось право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и не застроенные. Все городские земли и строения, изъятые из частной собственности, подлежали передаче в распоряжение местных органов власти.

После 1917г. складывается ситуация когда земля перестает быть объектом налогообложения со всеми вытекающими отсюда последствиями. В связи с этим отпала и необходимость в Межевой и Поземельных книгах. Такая система управления государственной собственностью на средства производства и землю не способствовала развитию кадастровых работ в России и коренным образом изменила путь развития кадастра. В то же время советская власть не отказывается от учета земель, называя такой учет социалистическим землеустройством. Необходимо было выявить и учесть все земли, подлежащие конфискации и передаче трудящемуся крестьянству, а также участки, на которых могли быть организованы совхозы и коллективные хозяйства. В это время Наркомземом РСФСР были утверждены Инструкция по учету земель и Инструкция о формах и порядке производства государственной записи землепользовании.

В 1922г. принимается Земельный кодекс РСФСР который однозначно установил, что вся земля в России находится в собственности рабоче-крестьянского государства. Национализация земли получила окончательное правовое закрепление. Важное значение в улучшении регистрации землепользовании и учета земель имели работы по выдаче колхозам государственных актов на вечное пользование землей и по внутреннему землеустройству, проводившиеся в 1935-1938гг.

Под землеустройством понималось - система мероприятий по отводу, размежеванию и внутрихозяйственному устройству земель, установление точных границ земельных массивов. Была введена специальная земельно-учетная документация: в колхозах — Земельная шнуровая книга, в административных районах — Государственная земельная книга регистрации земель.

Начиная с 1955 года был введен государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственная регистрация всех землепользований по единой общесоюзной системе. Впервые термин «государственный земельный кадастр» в современном понимании появился в 1968г. в связи с принятием 13 декабря Закона СССР «Об утверждении основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик». Кадастр представлял собой сведенные в единую книгу таблицы дифференцированных по пользователям сведений о качественных характеристиках земель России. Основой ведения кадастра являлась развернутая система регулярно проводившихся за счет государственных средств обследований земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, а также осуществлявшаяся с 1955 года регистрация землепользований. Сведения о землях промышленности и территориях городов и других населенных пунктов приводились в кадастре укрупнено и недостаточно объективно.

Одним из нормативных актов, определявших правила ведения земельного кадастра являлось Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 10.06.1977 № 501. За годы советской власти в нашей стране были созданы три основные вида кадастров: сельскохозяйственных территорий, водный и лесной. Основными документами кадастра являлись земельно-кадастровая книга юридического лица – пользователя земли, государственная земельно-кадастровая книга района (города), государственный земельный кадастр области, края и т.д., государственный земельный кадастр СССР. Любой переход права конкретных лиц на землю осуществлялся путем изъятия земельных участков целиком или их отдельных частей у одних лиц и предоставления их другим на основании решений органов власти. Такие решения закреплялись, как правило, государственными актами на право владения или пользования землей.

С либерализацией земельных отношений в конце 1980-х - начале 1990-х гг. начало оформляться понимание государственного земельного кадастра, близкое к современному. В начале 90-х гг. принимается Земельный кодекс РСФСР, ряд программных актов, и актов регулирующих общие вопросы ведения государственного земельного кадастра.

С 11 октября 1991г. принят Закон «О плате за землю», который установил, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за землю является земельный налог, арендная плата, плата за временное пользование землей, плата за приобретение земельных участков в собственность, плата за пользование земельным участком при установлении сервитута.

Постановлением Совета Министров Российской Федерации от 19 сентября 1991г. были утверждены формы актов, удостоверяющих право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного пользования), которые были разными для граждан и для предприятий, учреждений, организаций и крестьянских и фермерских хозяйств. В этот период активно велось совершенствование государственного земельного кадастра (ГЗК), расширялись его функции в условиях в условиях реформирования земельных отношений, что нашло отражение в законодательных и директивных документах, в мероприятиях по их реализации. Так, 25 августа 1992г. Постановлением Правительства РФ № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра» был установлен перечень обязательных сведений о правовом положении земельных участков, определены принципы учета количества и качества земель, введен порядок регистрации и текущего учета земель, предложены методы оценки земель различного назначения и виды земельно-кадастровой документации.

Указом Президента РФ от 27 октября 1993 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» утверждено право граждан и юридических лиц распоряжаться земельными участками, находящимся у них в собственности, что создавало правовую основу для развития земельного оборота в России. Указом вводилась в действие система регистрации прав на земельные участки, в соответствии с которой каждому собственнику должно выдаваться свидетельство о праве собственности на землю установленного образца, подлежащее регистрации в регистрационной книге.

В соответствии с Указом Президента РФ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» от 11 декабря 1993г. организация ведения государственного земельного кадастра, регистрация и оформление документов о правах на земельные участки, ведение Поземельной книги была возложена на Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы.

Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года разрешило главный спорный вопрос в сфере земельных отношений. Конституция закрепила право частной собственности на землю в Российской Федерации и свободу распоряжения землей как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемых законом.

Гражданским Кодексом РФ от 21 октября 1994г. земельные отношения отнесены к сфере отношений, регулируемых гражданским законодательством. С этого времени земля является основной частью объекта недвижимости, поэтому описание любого объекта недвижимости должно включать в себя связь с землей.

Законодательное оформление деления вещей на недвижимое и движимое имущество означает не только переход к так называемой рыночной экономике, но и создание совершенно иной системы общественных ценностей, поскольку «собственность на недвижимость - первичная основа свободы, независимости и достойного существования людей». Однако действующие в этот период акты закрепляли лишь самые общие требования к содержанию и назначению государственного земельного кадастра. Земля вновь становилась объектом гражданского оборота и объектом налогообложения. Резко активизировался оборот очень большого числа мелких земельных участков, переданных в собственность гражданам для ведения садоводства и индивидуального жилищного строительства. Стали возникать межевые споры, которые невозможно разрешить цивилизованным путем из-за отсутствия в Земельном кадастре сведений о местоположении на местности границ, разделяющих смежные земельные участки. Все это создало предпосылки для возникновения необходимости фиксировать границы земельных участков в Земельном кадастре.

Перечисленные изменения нашли свое отражение при реализации Федерального закона от 2 января 2000г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Все соблюдения прав и обязанностей собственников земель и интересов государства, принятый Закон закрепил систему норм, которые в логической последовательности раскрыли основные понятия государственного земельного кадастра и самого закона: содержание, цели, задачи и принципы его ведения; установили права и обязанности участников кадастровых отношений. В законе нашли отражение такие важнейшие принципы, как единство подхода к построению кадастра на всей территории РФ, необходимость актуализации данных, совместимость кадастра с другими информационными системами, защита прав собственников земельных участков. Несмотря на некоторые недочеты этот закон в целом представлял собой вполне проработанный документ, позволяющий создать в РФ современную систему кадастрового учета земель.

В настоящее время данный закон утратил силу со вступлением в силу с 1 марта 2008г. Федерального закона от 24 июля 2007г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Задачами ведения государственного кадастра недвижимости является сбор, систематизация, хранение, обобщение, обновление и предоставление пользователям информации о недвижимом имуществе. Среди главных новшеств, реализованных в положениях Закона является: - преобразование государственного земельного кадастра в государственный кадастр недвижимости; - появление нового субъекта кадастровой деятельности — кадастрового инженера; - закрепление на уровне Федерального закона принципа платности проведения государственного кадастрового учета, порядка согласования местоположения земельных участков с заинтересованными лицами и требований к договору подряда на выполнение кадастровых работ.

С 1 марта 2009 года произошло объединение организаций: Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (далее Роснедвижимость), Федерального агентства геодезии и картографии (далее Роскартография) в единую службу - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее Росреестр) - это федеральный орган исполнительной власти осуществляющий функции по организации единой системы государственного кадастрового учёта недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.