Заключение

Важнейшие социальные предпосылки абсолютизма в России выразились в росте феодального землевладения, в привлечении посадских торговых людей в качестве дьяков в вещевую казну, в различных привилегиях российских купцов на внутренних рынках страны. Главной классовой опорой в становлении абсолютизма в России, несмотря на заинтересованность в нем высших слоев посадского населения, являлись дворяне-крепостники. В конце 17 века значительно увеличились земельные владения дворянства, которое стало к этому времени владеть большей частью закрепощенного крестьянства.

В 17 веке происходило укрепление позиций дворянства, падало значение феодальной аристократии, разрушались внутренние границы в правящем классе, господствующий класс в целом постепенно бюрократизировался.

Преобразования, проводимые Петром I в 17 - 18 веках, не были последовательны и не имели единого плана, их порядок и особенности были продиктованы ходом войны, политическими и финансовыми возможностями в тот или иной период. Историки выделяют три этапа в реформах Петра I.

Первый (1699-1709\10гг.) - изменения в системе государственных учреждений и создание новых, перемены в системе местного самоуправления, установление рекрутской системы.

Второй (1710\11-1718\19гг.) - создание Сената и ликвидация прежних высших учреждений, первая областная реформа, проведение новой военной политики, широкое строительство флота, учреждение законодательства, перевод государственных учреждений из Москвы в Санкт-Петербург.

Третий (1719\20-1725\26) - начало работы новых, уже созданных учреждений, ликвидация старых; вторая областная реформа; расширение и реорганизация армии, реформа церковного управления; финансовая реформа; введение новой системы налогообложения и нового порядка государственной службы.

1. Понятие бюрократизации аппарата управления

Существует несколько взглядов на бюрократию. Прежде всего, бюрократия понимается как рациональная структура управления, и ее положительная оценка, которая преобладает, например, у М. Вебера, связана с протестантским духом, а также с ее способностью противостоять сословным привилегиям и поддерживать дисциплину планирования. Отрицательное отношение к бюрократии более распространено и связано с понятием дисфункции (появлением иррациональных составляющих в ее функционировании), с политизацией (до 20 века бюрократия была относительно нейтральна к политике), и с экспансией на все сферы человеческой жизнедеятельности с целью мониторинга и контроля (что чаще всего приводит к катастрофическим последствиям для населения страны, а зачастую просто маскирует личные потребности чиновников). Исследования антропологического аспекта бюрократии, подчеркивают связь типа управления с типом личности.М. Вебер определяет различие национальных типов управления исходя из того, каков слой, из которого делегируются кадры для бюрократии[1].Э. Тоффлер разводит разные формы управления по типам людей: прошлого, настоящего и будущего, ограничивая бюрократию только первым типом людей. Другой антропологический аспект бюрократии связан с этническими и культурными особенностями ее структуры и функционирования.  В России нелюбовь к чиновникам исторически очень сильна, и зачастую именно бюрократию общественное мнение винит во всех неурядицах. Согласно опросам, люди очень низко оценивают эффективность работы чиновников и не считают нужным повышать их заработную плату. Такая позиция сопровождается убежденностью в том, что все чиновники обладают иными, кроме зарплаты, денежными доходами, а чиновничество в целом сильно коррумпировано.  Впрочем, качество бюрократии является отражением уровня развития общества, в котором она функционирует. Переиначивая известное выражение, можно сказать, что каждое общество имеет ту бюрократию, которую оно заслуживает. Качество бюрократии, по-видимому, не в последнюю очередь зависит от того, из кого она состоит, и как ее представители отбираются. Однако эмпирические исследования ее состава, механизмов ее формирования и процессов функционирования в современной России начались недавно.  Специфические трудности таких исследований связаны с корпоративностью и фактической закрытостью органов государственной власти от сторонних наблюдателей, а также с тем, что процессы формирования новой российской бюрократии еще далеко не завершены.  Эффективная бюрократия почти синоним эффективного государства. Если чиновники неэффективны, некомпетентны и плохо мотивированы, масштабные "провалы" государства становятся практически неизбежными. Как справедливо напоминает польский исследователь Яцек Коханович, "подобно флагу, национальному гимну, военной униформе или Президентской резиденции, она (бюрократия) является символом, через который государство - и вся нация - воспринимаются. Граждане, вынужденные общаться с неэффективными или коррумпированными чиновниками, не будут уважать государство, и тогда связи, соединяющие общество воедино, ослабнут"[2].  Однако высокое качество бюрократического аппарата априори отнюдь не гарантировано и не возникает само собой. Невозможно объяснить его лишь культурно-историческим наследием.  По-видимому, чиновники становятся эффективными, компетентными и мотивированными только при выполнении определенных институциональных условий. Каких? Этой проблеме посвящена огромная литература в различных областях социальной науки. Для социологов наибольшее значение имеет веберовская традиция исследования бюрократии.  Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, высокопрофессиональна и аполитична. Бюрократ не должен быть прислужником вышестоящих и обязан работать, руководствуясь интересами дела, независимо от смены власти. Все это должно обеспечиваться целым рядом факторов и специальных процедур. Среди них: рекрутирование на основе открытых конкурсов, продвижение по иерархической лестнице внутри организации на основании меритократических критериев, деполитизация карьеры и функциональных обязанностей, профессионализация деятельности, конкурентоспособное вознаграждение и определенные социальные гарантии. Оплата труда чиновников четко фиксирована, привязана к статусу или должности, а также к величине стажа на государственной службе, и не зависит от конкретного объема работы. Их бюрократическая карьера если не гарантирована, то, по крайней мере, предсказуема.  Все перечисленные выше правила и особенности имеют одну главную цель: они направлены на то, чтобы государственные служащие были в высшей степени профессиональными экспертами и идентифицировали себя с государством, а не с конкретными идеологиями, политиками или лоббистскими группами. Макс Вебер неоднократно подчеркивал, что для бюрократии необходимы calculable rules ("внятные правила") и она действует "не взирая на лица" ("without regard for persons").  "Чем более совершенной становится бюрократия, тем она более "дегуманизирована", тем полнее устраняет из официальных дел любовь, ненависть и все чисто личностные, иррациональные и эмоциональные элементы, которые исключают расчет". Рациональный капитализм нуждается в рациональной бюрократии, функционирующей как хорошо отлаженная машина, и наоборот.  Конечно, Вебер писал об идеальном типе государственного чиновника. Реальные бюрократы даже в самой совершенной и "омашиненной" бюрократической организации остаются живыми людьми, которые вряд ли способны полностью отстраниться от эмоций, чувств, личных интересов и т.п.  А это означает, что в реальности всегда остается место для человеческих слабостей, неформальных отношений и скрытых побуждений, которые невозможно подавить никакой рациональной системой формальных правил[3].  Американские исследователи П. Эванс и Дж. Роч попытались операционализировать веберовские идеи и связать их с итоговыми показателями функционирования государства в сфере макроэкономики. С помощью специальных экспертных процедур они выявили и предложили набор индика_торов "веберианства" для бюрократии, т.е. показателей того, в какой мере функционирование системы государственной службы в разных странах приближается к сконструированному Вебером идеальному типу.  Основная гипотеза Эванса и Роча состояла в том, что степень приближения качества бюрократии к "веберовскому идеалу" будет положительно влиять на результаты деятельности государства и, в частности, на темпы экономического роста. Используя статистические данные по развивающимся странам, они подтвердили эту гипотезу: чем лучше в стране организована государственная служба, тем выше оказались показатели ее экономического роста и тем выше международная репутация ее бюрократии.  В качестве ключевых институциональных характеристик "веберовской" бюрократии П. Эванс и Дж. Роч рассматривали специальные процедуры "входа" на госслужбу. Среди них: меритократическое и конкурентное рекрутирование, в отличие от политически или личностно мотивированных решений о найме; обеспечение чиновникам долговременной и предсказуемой карьеры в администрации (ведущее к заполнению средних и высших должностей в организационной иерархии преимущественно через внутреннее продвижение).  Систему правил, направленных на организацию долговременной карьеры работников в организации, и связанное с ними правило заполнения вакансий со среднего уровня и выше за счет внутреннего продвижения называют "внутренним рынком труда".  Бюрократизация аппарата управления означает формирование системы управления, иерархию должностей, разделение функций и власти, нисходящую лестницу подчинения. Наибольшее развитие бюрократия получила в условиях существования административно – командной системы управления, существовавшего в то время принципа демократического централизма в системе руководства и управления.