1.2. Эволюция межбюджетных отношений в России

В функционировании межбюджетных отношений прослеживаются определенные этапы их совершенствования, оказавшие влияние на нормативное регулирование отношений. Обратимся к отдельным моментам истории бюджетно-правового регулирования, позволяющим судить о тенденциях в развитии межбюджетных отношений. Практика ведения «государственных дел» указывает на необходимость распределения функций и задач государства между различными территориальными уровнями в целях более эффективного государственного управления, ведения эффективной экономической политики. Данные территориальные уровни — публично-правовые образования — соответствуют государственному устройству.

В федеративных государствах следует говорить о трех уровнях публично-правовых образований (федерация в целом, ее субъекты, муниципальные образования), в унитарных — о двух уровнях (государство в целом, местные территории). Соответственно своим полномочиям публично-правовые образования должны быть наделены финансовой основой — бюджетом, сосредотачивающим основные ресурсы для реализации возложенных на них задач и функций [22.С.145].

Как в свое время отметил известный русский финансовед В. А. Лебедев, существует целый круг связанных с государственными целями потребностей, «удовлетворяемых местными средствами — земствами и общинами. Удовлетворение этих потребностей лежало бы на государстве, если бы они не удовлетворялись иначе». Такое распределение функций государства между различными уровнями территориальных образований требует адекватного распределения финансовых ресурсов. Финансовые ресурсы должны распределяться в различных формах (нормативы отчислений от налогов, дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты и т.д.).

В Древней Руси финансовое обеспечение функций государства не было централизовано. В тот период финансовое управление было организовано «в духе домашнего»: главным субъектом, разрешающим вопросы общественной жизни, был государь, в провинциях вопросами общественных и государственных «дел» занимались воеводы. Применительно к ранним этапам развития государства России для финансирования территориальных органов государства применялся метод кормления, заменяющий жалование чиновникам. Суды различных уровней функционировали за счет сбора судебных пошлин.

С периода царствования Петра I российское государство постепенно стало приобретать черты стройной финансовой организации централизованного типа. В рамках единого бюджета выделялись следующие группы расходов: общегосударственные, губернские, окружные и волостные затраты. Все «территориальные» расходы финансировались за счет средств единого государственного бюджета, которые доводились до потребителей 66 казенными палатами, 66 губернскими казначействами, 580 уездными и местными казначействами. Исключением были Финляндия, Польша, а также Закавказский и Туркестанский края, которые имели относительную бюджетную самостоятельность. В условиях царской России, когда, по сути, был единый бюджет, проблем, связанных с распределением денежных средств между бюджетами различных территориальных уровней, в основном не возникало [22.С.148].

В период распада СССР начались процессы дезинтеграции государства, повлиявшие на распределение бюджетных ресурсов. Вначале отдельные союзные республики объявили о своей финансовой независимости от Союза, затем о выходе из его состава.

Ретроспективный анализ эволюции системы межбюджетных отношений в нашей стране позволяет выделить следующие этапы.

На первом этапе (1991–1993 гг.) была создана основа налоговой системы России. В части межбюджетных отношений она базировалась на концепции «регулирующих налогов». Этот период характерен некоторым расширением налоговых полномочий региональных и местных властей, наличием в межбюджетных отношениях субъективизма. На этом этапе произошла существенная дифференциация бюджетной обеспеченности населения различных регионов России, которую не удается сгладить до сих пор.

На втором этапе (1994–1998 гг.) сделана попытка проведения первой системной реформы межбюджетных отношений. Была разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений, предлагающая формирование новой, более прозрачной системы финансовой поддержки субъектов Федерации, исходящей из оценки бюджетной обеспеченности регионов на основе налоговых ресурсов и расходных потребностей, определенных по единой методике. Созданная система не имела достаточной законодательной базы, в основном ориентировалась на разделение бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете. Новым в развитии межбюджетных отношений России стало создание в 1994 г. целевого фонда финансовой поддержки регионов, средства которого должны были расходоваться в соответствии с едиными правилами.

Третьим этапом (1999–2001 гг.) в развитии межбюджетных отношений в России стала одобренная в 1998 году Правительством Российской Федерации Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., одним из наиболее важных разделов которой является ее часть, посвященная методике формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Существовавшая до 1999 г. методика распределения этого фонда имела множество недостатков: использование в качестве базы для расчета трансферта фактических данных за 1991 г., направленность на компенсацию прогнозируемых либо фактических разрывов между доходами и расходами региональных бюджетов. Внедрение, начиная с 1999 г., методики распределения трансфертов предусматривало выделение основной части трансферта пропорционально отклонению душевого налогового потенциала субъектов Федерации от среднего по стране уровня с учетом показателя межрегиональной дифференциации объема и стоимости расходов на предоставление региональных общественных благ по Российской Федерации, который получил название индекса бюджетных расходов.

На четвертом этапе (2002–2005 гг.) реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации осуществлялось на основании Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., в которой важной целью реформирования межбюджетных отношений называлось стимулирование регионального развития. Для этого Программой предусмотрено повышение бюджетного статуса и расширение налогово-бюджетных полномочий муниципальных образований, повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и переход в долгосрочной перспективе к формированию их в основном за счет собственных налогов, а также расширение полномочий регионов и местных органов власти в планировании бюджетных расходов.

На пятом этапе (2006–2008 гг.) межбюджетные отношения строятся на Концепциях и методиках формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на соответствующий год и на среднесрочную перспективу. В соответствии с этими концепциями в 2006–2008 гг. предполагается предоставление межбюджетных трансфертов в соответствии с созданными во исполнение Бюджетного кодекса Российской Федерации формами финансовой поддержки [18.С.39].

Таким образом, можно сделать вывод, что изменения, происходившие в межбюджетных отношениях, носили эволюционный характер. При этом современные тенденции развития отношений между федеральным и региональными бюджетами ведут к тому, что межбюджетные трансферты должны остаться одним из основных инструментов обеспечения финансовой стабильности публичных образований.

8 августа 2009 г. распоряжением Правительства Российской Федерации №1123-р была одобрена Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года.

В Концепции подведены итоги совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации за последние годы, а также определены направления развития межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом на ближайшие годы:

- установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

- создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

- корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

- дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В рамках каждого направления предусматриваются конкретные меры, реализация которых обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации. Например, одной и мер является создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты в современных условиях должны остаться одним из основных инструментов обеспечения финансовой стабильности публичных образований Российской Федерации и реализации государственной политики.

Таким образом, история становления и развития межбюджетных отношений, идущая эволюционным путем, логично приводит к тому, что именно межбюджетные отношения становятся основным финансовым механизмом. При этом дальнейшее развитие указанных отношений целесообразно осуществлять на основе повышения эффективности реформирования и управления региональными и муниципальными финансами в виде особого комплекса мероприятий.