1.2 Нормативно-правовая база социальной защиты людей пожилого возраста

Нормативно-правовая база, закрепляющая права, статус и положение пожилых россиян, выглядит достаточно емко. Она представлена законодательством как общего характера, так и специального. Основы для развития законодательства, закрепляющего систему социальных прав пожилых людей, были заложены Конституцией Российской Федерации 1993 года [27].

Условно в систему социальных прав пожилых людей можно включить два вида норм:

нормы, закрепляющие права всех граждан независимо от возраста, в том числе особо значимые для пожилых людей;

нормы, непосредственно касающиеся прав пожилых людей и их особых групп (ветеранов, инвалидов и т.п.) и соответствующих этим правам обязанностей государства, негосударственных структур и семьи.

Статья 7 Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. По Конституции, пожилым гражданам гарантируются равные со всеми гражданами России социальные права и свободы. Это - общие нормы, входящие в систему социальных прав пожилых людей. Так, согласно ст. 39 Конституции РФ, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законодательством. В соответствии со ст. 41 Конституции РФ пожилые люди, наряду со всеми, имеют право на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях. Не существует запрета для граждан старшего поколения на образование: ст. 43 Конституции РФ гарантирует общедоступность и бесплатность образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии и т.д. Важное право предоставлено гражданам пожилого возраста ст. 44 Конституции РФ. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Доступна всем в соответствии со ст. 51 Конституции РФ квалифицированная юридическая помощь.

Наряду с социальными правами ст. 33 Конституции пожилым людям предоставлено право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Обращаясь в государственные органы и органы местного управления с предложениями, замечаниями, критикой недостатков, со своими собственными проблемами, пожилые люди ощущают себя активными участниками управления делами государства и, будучи настойчивыми в изложении своих мнений, стараются принести пользу при выработке и принятии управленческих решений.

Вышеперечисленные основополагающие конституционные нормы явились базисом для многих федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации и других подзаконных актов, в том числе по социальной поддержке граждан пожилого возраста [48, С. 20].

Основываясь на конституционных нормах и положениях Хартии, рекомендующей обеспечивать гражданам пожилого возраста пенсию, социальные пособия и другие доходы не ниже уровня прожиточного минимума, надежную защиту их сбережений и доходов, провозгласившей для них право на труд, представляется целесообразным прежде всего остановиться на правовых нормах, регулирующих труд и занятость граждан пожилого возраста, и пенсионном законодательстве. Именно эти законодательные акты, как содержащие материальную составляющую, играют важную роль для пожилых людей, в том числе в их социальной адаптации после выхода на пенсию.

В действующем российском законодательстве, реализующем конституционные гарантии прав пожилых людей, условно можно выделить следующие группы норм:

1) закрепляющие права всех граждан независимо от возраста и при этом особо значимые для пожилых людей;

2) непосредственно касающиеся прав пожилых людей и соответствующих этим правам обязанностей государства, негосударственных структур и семьи;

3) регулирующие положения определенных категорий лиц старшего возраста (ветераны, реабилитированные лица, различные возрастные категории пожилых людей).

К первой из выделенных групп относятся нормы, прописанные во многих законодательных актах (Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», «О государственной социальной помощи», «О погребении и похоронном деле», «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «Об общественных объединениях»).

В ряде указанных законодательных актов имеются отдельные статьи, непосредственно касающиеся прав пожилых людей.

Нормы, отнесенные ко второй из выделенных групп, закреплены в законах, направленных на реализацию конституционных гарантий прав практически всех пожилых людей («О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»).

Нормы, составляющие третью из выделенных групп, регулируют права отдельных категорий пожилых людей. Наиболее представителен в этом отношении Федеральный закон «О ветеранах». К данной группе можно отнести и Закон Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», поскольку подавляющее большинство его пользователей являются людьми пожилого возраста.

Гражданский кодекс Российской Федерации практически не содержит норм, специально ориентированных на регулирование отношений с участием лиц пожилого возраста. Исключение составляют немногочисленные нормы, касающиеся некоторых аспектов наследственных отношений [28, С. 73].

Пожилые люди выступают участниками регулируемых гражданским законодательством отношений наравне со всеми гражданами страны. Положения гражданского законодательства в равной мере распространяются на представителей старшего поколения. Вместе с тем пожилые люди в силу возрастных особенностей во многих случаях неспособны надлежащим образом самостоятельно реализовывать и защищать свои права и законные интересы.

Применительно к реализации и защите пожилыми людьми своих имущественных прав в гражданском законодательстве можно выделить целый ряд норм и положений, которые не направлены на урегулирование отношений только с участием граждан старшего возраста, но представляют для данной категории населения особый интерес в силу ее недостаточной обеспеченности (нормы, касающиеся обязательств, возникающих из договоров о постоянной и пожизненной ренте, пожизненном содержании с иждивением, доверительном управлении имуществом).

Поскольку большинство пожилых людей дееспособны и не находятся под опекой или попечительством, но в силу возрастных особенностей часто не в состоянии сами управлять принадлежащим им имуществом, может быть использован новый институт гражданского законодательства - патронаж над дееспособными гражданами (форма попечительства, позволяющая оказывать регулярную помощь лицу, нуждающемуся для осуществления своих прав в услугах постороннего).

Попечительство в форме патронажа устанавливается по просьбе дееспособного гражданина. Попечитель (помощник) исполняет свои обязанности на основании договора поручения или договора о доверительном управлении имуществом, который заключается самим подопечным. Попечитель может совершать любые предусмотренные в договоре распорядительные сделки в отношении имущества подопечного, оказывая ему помощь в реализации имущественных прав, и должен заботиться о подопечном, доставлять ему продукты и лекарства, создавать необходимые бытовые условия. Попечитель может расходовать средства подопечного только с его согласия. Орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного осуществляет надзор за деятельностью попечителя.

Защита имущественных прав пожилых людей осуществляется также нормами наследственного права. В целях материального обеспечения отдельных категорий лиц, которые нуждаются в особой защите по причине возраста или состояния здоровья, закон предусматривает определенные ограничения свободы завещания. К таким ограничениям относится правило об обязательной доле, причитающейся необходимым наследникам (супруг, родители, иждивенцы, дети наследодателя, которые на момент открытия наследства нетрудоспособны по возрасту или состоянию здоровья). Их обязательная доля в наследстве независимо от содержания завещания должна составлять не менее двух третей доли, причитающейся при наследовании по закону.

Конституция Российской Федерации закрепляет обязанность совершеннолетних детей заботиться о своих нетрудоспособных родителях.

Забота о родителях подразумевает не только предоставление средств содержания, но и моральную поддержку, внимание к интересам и заботам родителей, помощь и содействие в реализации их конституционных прав.

Защита прав и интересов не только несовершеннолетних, но и всех нетрудоспособных членов семьи - одно из основных начал семейного законодательства. Принятый в 1995 г. Семейный кодекс Российской Федерации обеспечивает защиту интересов нетрудоспособных и нуждающихся членов семьи путем возложения обязанности по их содержанию на трудоспособных родственников (в определенной последовательности). В соответствии с Семейным кодексом РФ члены семьи получили более широкие возможности в урегулировании алиментных отношений между собой по своему усмотрению.

Обязанности по содержанию нетрудоспособных, нуждающихся в помощи родителей (прародителей) и забота о них возлагаются в первую очередь на трудоспособных совершеннолетних детей. Если дети отказываются выполнять обязанности по содержанию родителей в добровольном порядке, родители имеют право на получение от них необходимых средств по суду.

Право на алименты имеет также нетрудоспособный супруг, при наличии определенных условий - бывший супруг. Обязанность предоставлять супругу содержание возлагается на другого супруга в том случае, если он обладает необходимыми средствами для уплаты алиментов (после уплаты алиментов у него должны оставаться средства на собственное содержание в размере не менее прожиточного минимума).

Совершенствование жилищного и социального законодательства должно идти по пути конкретизации понятия «жилище», правового оформления института предоставления пожилым людям жилья в пожизненное пользование, определения статуса и полномочий субъектов деятельности по обеспечению социальных прав пожилых людей в жилищной сфере, разграничения полномочий в данной сфере между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также создания правовых основ благотворительной деятельности в жилищной сфере и формирования правовых механизмов определения круга нуждающихся в жилье пожилых людей [16, С. 195].

Совершенствование законодательного обеспечения жилищных прав пожилых людей должно предусматривать реализацию таких принципов, как независимость в данной сфере, возможность иметь свободный доступ к жилью, безопасность проживания и проживание в своем доме (квартире) как можно дольше.

Для обеспечения жилищных прав пожилых граждан целесообразно предусмотреть осуществление всех сделок с их недвижимостью (дарение, купля-продажа квартир, долей в них, принадлежащих пожилым людям на правах собственности и уже прошедших нотариальное оформление) при участии органов социальной защиты населения и правовых органов. Это потребует более четкого определения как правового статуса, так и источника финансовой независимости органов социальной защиты населения и внесения изменений в гражданское и налоговое законодательство.

Большое значение для поддержания здоровья и материального благополучия пожилых людей имеет возможность проводить время на земельных (садовых) участках. Однако проблема определения финансовых условий получения пенсионером участка продуктивных сельскохозяйственных земель в действующем законодательстве остается нерешенной.

Происходящие в России экономические и социальные изменения распространяются на сферу здравоохранения, включая ее правовую базу.

В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, принятых в 1993 г., были впервые определены права в области охраны здоровья отдельных категорий населения. В качестве одной из таких категорий названы граждане пожилого возраста, за которыми закреплено право на медико-социальную помощь на дому и в учреждениях здравоохранения, на лекарственное обеспечение. При наличии медицинского заключения граждане пожилого возраста обладают правом на санаторно-курортное лечение и реабилитацию на льготных условиях или бесплатно, а также правом на бесплатный медицинский контроль (для пенсионеров, занимающихся физической культурой).

Указанный законодательный акт не детализирует порядок и условия предоставления медицинской помощи отдельным социальным группам, входящим в категорию «граждане пожилого возраста» (одинокие престарелые люди, инвалиды пожилого возраста, ветераны, малоимущие пенсионеры).

В настоящее время правовое регулирование оказания медицинской помощи отдельным группам граждан пожилого возраста осуществлено лишь в отношении ветеранов. Федеральный закон «О ветеранах» (1995) не только ввел данное понятие, но и детализировал эту группу в целях упорядочения оказания медицинской помощи и лекарственного обеспечения.

Совместная деятельность органов здравоохранения и органов социальной защиты населения по охране здоровья граждан пожилого возраста должна основываться на комплексных правовых актах, регулирующих данную сферу. Соответствующие законы, действующие в настоящее время, нуждаются в корректировке, устранении имеющихся противоречий в целях обеспечения правового регулирования охраны здоровья и организации помощи пожилому населению на единых законодательных основаниях.

Правовое регулирование социального обслуживания и реализации мер социальной поддержки пожилых людей и инвалидов. Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает права граждан на социальное обслуживание. Тем не менее в соответствии с общетеоретическими положениями социальное обслуживание является составным элементом конституционного права на социальное обеспечение. Права на социальные услуги, призванные удовлетворить особые потребности граждан (в силу ограничения жизнедеятельности, в том числе и по возрасту), признаются социально значимыми.

Правовая база социального обслуживания населения начала формироваться в России, по существу, с 1995 г., когда на федеральном уровне были приняты первые законодательные акты по данной проблематике: Федеральные законы от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».

Необходимость принятия названных документов назрела к середине 1990 гг., когда в результате проводимых в стране экономических преобразований появилось большое количество граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждавшихся в социальной защите. В ответ на массовую дезадаптацию населения, в том числе пожилых людей, инвалидов, детей-сирот и многодетных семей, возникли новые формы социального обслуживания, а затем и новые типы учреждений [31].

Изменившиеся условия жизни потребовали не только внесения соответствующих корректив в уже сложившуюся правовую нормативную базу по домам-интернатам, но и разработки документов, обеспечивающих регулирование деятельности формирующейся системы нестационарного, полустационарного и срочного социального обслуживания населения.

В указанных законах был, по сути, обобщен накопленный опыт; закреплены основные понятия, используемые в социальной работе, принципы, формы и виды социального обслуживания, а также номенклатура учреждений социального обслуживания; выделены государственный, муниципальный и негосударственный секторы социального обслуживания; изложен порядок взимания в определенных случаях платы за социальные услуги; впервые определены права социального работника.

Однако принятые законы оказались не до конца отработанными и согласованными с другими правовыми актами. Имелись определенные нестыковки с гражданским, жилищным и семейным законодательством.

Кроме того, в указанных законах оказались фактически обойденными вопросы налогообложения учреждений социального обслуживания, четкого определения статуса социального работника. Нарекания возникали и по поводу положения Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» о ежегодном пересмотре Правительством Российской Федерации федерального перечня гарантированных государством социальных услуг (ст. 4).

В статье 17 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» жестко закреплены типы учреждений социального обслуживания (причем далеко не все) по состоянию на 1995 г. Система социального обслуживания бурно развивается, возникают новые типы учреждений, не вписывающиеся в 13 пунктов утвержденной законом номенклатуры и подпадающие в «иные». В письме Минтруда России от 5 января 2003 г. № 30-ГК эта категория учреждений была детализирована, но вряд ли данное действие можно признать правомерным [31, с.128]. Было бы более разумно в законодательном порядке закрепить за Правительством Российской Федерации или соответствующим федеральным ведомством право утверждать номенклатуру учреждений, а заодно и предприятий, оказывающих населению социальные услуги.

Немаловажным фактором возникновения трудностей в реализации отдельных положений законов о социальном обслуживании явилось их принятие фактически без учета разрабатывавшегося одновременно Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (подписан Президентом Российской Федерации 24 ноября 1995 г.) и в необоснованной последовательности: сначала два частных закона («О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации») и только затем - общий, так называемый рамочный закон («Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»).

Социальная политика в отношении граждан старшего поколения направлена на защиту их прав и законных интересов, предупреждение дискриминации по возрастному признаку. При формировании законодательной базы законоположения, защищающие всех граждан, следует разумно дополнять нормами по поддержанию прав лиц пожилого возраста, нуждающихся в особой защите ввиду своего состояния. Немаловажное значение имеет правовое регулирование вопросов финансирования мер социальной поддержки пожилых людей [29, С. 350]. Закрепление на уровне закона определенной части норм, установленных различными нормативными правовыми актами, будет способствовать унификации подхода при решении проблем во всех сферах жизнедеятельности пожилых людей, позволит избежать неоправданной множественности подзаконных актов, что в целом повысит эффективность реализации прав граждан старшего возраста.