Глава 1. Общие положения доктрины о праве государственной собственности субъекта федерации как разновидности публичной собственности в современной России

1.1. Понятие и признаки публичной собственности. Определение права региональной собственности как вида права государственной собственности

Прежде всего, следует определиться с понятием права государственной собственности в целом и права собственности субъектов Российской Федерации в частности. Анализ современной юридической литературы позволяет автору настоящего исследования прийти к выводу о том, что право публичной собственности определяется на основе общепринятого определения права собственности, где термин «собственность» употребляется в различных значениях, как субъективное вещное право либо объект этого права - конкретное имущество.

Как пишет К.И. Скловский, «обозначение собственности - как права и как вещей - вообще свойственно русскому (и не только) языку и отражает фундаментальное качество этого явления, состоящее в том, что собственность, являясь правом, в то же время выступает главным условием и способом существования лица, и в этом качестве переносится на все его имущество... Обозначая вещь как собственность, мы тем самым вырываем ее из косной материальности и вводим в юридическую, идеальную сферу, показываем ее способность быть присвоенной по праву»¹.

Категория собственности может быть раскрыта и в аспекте организации правовой материи, т.е. правового института собственности (права собственности) как системы нормативных предписаний, в конструировании которой принимают участие самые разные отрасли права. Причем применительно к государственной и муниципальной собственности (в сравнении с частной) публично-правовой компонент данного института кардинальным образом возрастает. В этой связи, на наш взгляд, следует признать объективный характер публичных интересов.

Весьма часто в юридической литературе собственность характеризуется и через общественные отношения - отношения собственности, которые могут пониматься двояко: в качестве отношения лица к имуществу (материальным благам) как к своему (присвоенному) либо в качестве отношения между людьми по поводу этого имущества¹. В этом аспекте прослеживается, прежде всего, экономическая суть собственности, а точнее юридическое опосредование экономических отношений собственности по поводу каких-либо благ.

Как отмечает Е.А. Суханов, анализ экономических отношений собственности, строго говоря, не составляет задачу юридической науки, хотя по сложившейся в советское время традиции цивилисты уделяли ему едва ли не больше внимания, чем экономисты².

В целом мнения ученых относительно экономического и юридического аспектов в отношениях собственности разошлись. Большинство авторов как ранее разделяли, так и продолжают разделять экономические и юридические отношения собственности; при этом отмечают, что экономические отношения собственности шире отношений, составляющих содержание права собственности, поскольку отношения собственности опосредуются не только одним институтом права собственности, но и иными институтами вещного и обязательственного права; право собственности и вещные права в целом являются лишь одной из многочисленных юридических (гражданско-правовых) форм экономических отношений собственности.

Отмеченная выше многоаспектность рассматриваемого феномена свойственна, в частности, отдельной его разновидности - публичной собственности.

На сегодняшний день категории «публичная собственность» или «публичная форма собственности» не употребляются в действующем российском законодательстве, законом предусматривается лишь единое публично-частное понятие права собственности, основанное на положениях Конституции РФ¹ и сопровождающих их нормах гражданского и других отраслей права, определяющих отдельные элементы данного понятия. Однако в доктрине они раскрываются достаточно полно.

Так, по мнению Г.Н. Андреевой понятие «публичная собственность» - это особый правовой феномен. Публичная собственность - это по большей части государственная собственность, но при этом государственная собственность может и не являться собственностью публичной: ...небольшая часть имущества, принадлежащего государству, может участвовать в гражданско-правовом обороте, большая же его часть (находящаяся в публичной собственности) из него изъята или участвует в нем в очень ограниченных законом рамках. Сам термин «публичная собственность» подчеркивает связь этой части государственного имущества с осуществлением публичной функции. Публичная собственность - это, по сути, материальная основа осуществления публичной функции, появляющаяся, исчезающая и переходящая в иной статус вместе с последней (т.е. она «привязана» в первую очередь не к публичному собственнику, а к публичной функции, а уже через нее - к собственнику)².

А.В. Брежнева считает, что публичная собственность - это такая форма собственности, которая выражает отношения по поводу присвоения, пользования и распоряжения имуществом между государством, субъектами РФ, муниципальными образованиями и отдельными членами общества в целях национальной безопасности, экономической независимости и социальной защищенности граждан РФ. В связи с этим публичная собственность обладает рядом свойств: во-первых, отвечает критерию публичной полезности, под которым понимается создание и воспроизводство публичных благ в масштабах всей страны или общества в целом; во-вторых, публичная собственность подлежит прямому государственному регулированию; в-третьих, именно публичная собственность – основа функционирования убыточных, но необходимых для существования и защиты государства отраслей экономики и т.д.

В.Д. Мазаев предлагает следующее ее определение: «Публичная собственность – это отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований). Публичная собственность также представляется как совокупность материальных благ, предназначенных для удовлетворения публичных интересов»¹.

Однако, несмотря на все многообразие определений, исследователи приходят к единому выводу о том, что понятие «публичная собственность» используется в отечественной литературе в основном как комплексный термин, объединяющий государственную и муниципальную формы собственности.

Здесь нельзя не обратить внимание на тот факт, что в цивилистической литературе последних лет использование категории «форма собственности» подвергается критике, которая в целом сводится к тезису о том, что форма собственности - это экономическая категория, а в юридической плоскости существует единое право собственности с одинаковым для всех собственников набором правомочий. Особенно часто в связи с этим цитируется следующее высказывание Л.В. Щенниковой: «с позиций гражданского права нет форм собственности, а есть различные субъекты этого права»¹.

Отрицание значимости различий форм собственности для юриспруденции, на наш взгляд, не лишено противоречий.

Так, например, Е.А. Суханов признает, что категория «форма собственности» имеет право на существование, как экономическое понятие и представляет собой форму присвоения материальных благ; в этом смысле, по мнению автора, существуют частная и публичная формы собственности, и иных форм собственности нет и быть не может².

Далее Е.А. Суханов отмечает, что право частной собственности и право публичной собственности, не имея отличий по характеру и содержанию правомочий, тем не менее, различаются по субъектам и в определенной мере - по объектам (например, имущество, изъятое из оборота).

В.П. Мозолин, последовательно отстаивающий сложноструктурную модель права собственности, не только поддерживает закрепление различных форм собственности, но и предлагает введение ее особой формы – общенародного достояния. При разграничении форм собственности автор совершенно верно с методологической точки зрения сосредотачивает внимание на дифференциации правовых режимов имущества, не приводящей, однако, к привилегированному положению одной из форм собственности. Вместе с этим в одной из последних публикаций ученый предложил концепцию единого права собственности, основанную на формировании новой разновидности правовых норм внеотраслевого характера³.

По мнению Ю.К. Толстого, общее определение права собственности как субъективного права полностью применимо к праву государственной собственности. Вместе с тем ученый поддерживает идею разделения права собственности на формы (государственная, муниципальная, частная, общественных объединений и др.), виды (собственность граждан и юридических лиц, федеральная собственность и собственность субъектов РФ и т.д.) и подвиды, руководствуясь при этом соображениями дифференциации правового режима соответствующих объектов¹.

Концептуально нам более близки позиции тех авторов, по мнению которых экономическая категория «форма собственности» находит свое юридическое опосредование в дифференциации правового регулирования.

На наш взгляд, термин «форма собственности» предполагает закрепление специфики правового регулирования, связанной с правовым положением собственников имущества, содержанием права собственности, правовым режимом имущества и др.

Вышеприведенный анализ юридической литературы показал, что большинство авторов в той или иной степени все – таки признают объективную специфику субъектов, объектов, содержания права публичной собственности, обусловленную обстоятельствами главным образом экономического порядка.

Обобщив мнения различных авторов, предлагаем выделить следующие признаки публичной собственности:

- наличие цели - реализация публичных интересов;

- территориальность осуществления - границы территории государства, субъекта Федерации, муниципального образования;

- специфика субъектов - осуществление прав публичной собственности такими субъектами, как народ, нация, народность, население региона, население муниципального образования, а также особыми субъектами, наделенными публично-властными полномочиями (государство, государственные образования, муниципальные образования);

- специфика объектов - наиболее значимые, уникальные ресурсы с точки зрения обеспечения власти народа, суверенности государства и самостоятельности власти государственных образований и муниципалитетов;

- органичная взаимосвязь с публичной властью, ее публично-властными образованиями и отдельными инструментами (референдум, выборы, опросы и т.д.).

Вместе с тем, государственная и муниципальная формы собственности имеют общие признаки: целевую направленность, однородность объектов и субъектов (публично-властные образования), правовой режим регулирования; эти формы собственности качественно не отличаются ни по источникам образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по экономическому содержанию, ни по видам и конечным целям использования; их статус практически не различается в гражданском законодательстве. При этом характер данных форм наиболее ярко проявляется в публично-властном способе присвоения и распоряжения собственностью.

Родство государственной и муниципальной форм собственности подчеркивают представители и других наук¹, что дает основания рассматривать их в рамках единой публичной формы собственности и в этом плане противопоставлять частной форме собственности.

Причем самостоятельность и независимость разных видов публичной собственности относятся в большей мере к правилам гражданского оборота. В ГК РФ² включены нормы о содержании права собственности, о возможности отчуждения его и использования другими лицами (ст. 209 и др.); вводятся нормы об основаниях приобретения и прекращения права собственности, о гражданско-правовых способах защиты права собственности; детально излагаются нормы, определяющие правовое положение субъектов права собственности по предусматриваемым законом формам собственности.

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что публичная собственность - явление весьма разноплановое и неоднородное, но, несмотря на это, ставшее особой категорией окружающей нас правовой действительности.

В российской правовой литературе публичную собственность рассматривают как понятие, объединяющее государственную и муниципальную формы собственности. Основными общими признаками этих форм собственности обычно называют: социально-экономическую природу; субъектный и объектный состав, правовой режим регулирования. При этом в качестве важнейшего признака выделяют, прежде всего, субъектный состав права публичной собственности, представленный публично-властными образованиями, считается определяющим признаком.

Попытаемся сформулировать следующую дефиницию публичной собственности: публичная собственность - это такая форма собственности, которая выражает отношения по поводу присвоения, пользования и распоряжения имуществом между государством, субъектами РФ, муниципальными образованиями и отдельными членами общества в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, представляющая собой материальную основу осуществления публичной функции.

На основе вышеуказанного определения права государственной собственности можно дать и определение праву региональной собственности. Специфичность права региональной собственности, очевидно, вытекает из положения субъектов Российской Федерации в системе органов власти, действующей в Российской Федерации. Органы власти российских регионов, очевидно, входят в систему государственной власти Российской Федерации. В то же время региональные власти в меньшей степени, чем федеральные органы, заняты вопросами регулирования деятельности юридических и физических лиц и в большей степени нацелены на предоставление публичных услуг населению.

Таким образом, право региональной собственности можно определить как вид права государственной собственности и систему правовых норм, регулирующих отношения собственности субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом в сфере осуществления ими функций по удовлетворению основных жизненных потребностей населения регионов. С субъективной точки зрения это возможность владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом в сфере осуществления ими функций по удовлетворению основных жизненных потребностей населения регионов.

Тем самым можно подчеркнуть, что право собственности субъектов Российской Федерации носит целевой характер, а самостоятельность субъектов Российской Федерации в вопросах осуществления права собственности чрезвычайно ограничена.