1.3. Состав (формирование) собственности субъекта Российской Федерации

Основной особенностью права собственности субъектов РФ, в отличие от права частной собственности, является особый объектный состав права собственности. Объектами права собственности субъектов РФ могут быть только строго определенные виды имущества.

По мнению КС РФ, выраженному в Определении КС РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О¹, при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель - исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ - правомочен устанавливать особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ в сфере частного права с тем, чтобы на конкретном этапе развития государства достичь поставленных целей и выполнения задач общегосударственного масштаба. Перераспределяя публичные полномочия между РФ и субъектами РФ, федеральный законодатель вправе, таким образом, определять те виды имущества, которые могут находиться в собственности субъектов РФ и необходимы для осуществления предоставленных им на этом этапе полномочий.

Причем, как подчеркивается в Постановлении КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П¹, соответствующее имущество, будучи государственной собственностью, должно использоваться органами государственной власти субъектов РФ не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.

Сейчас в соответствии со ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»² в собственности субъекта Российской Федерации может находиться:

- имущество, необходимое для осуществления полномочий, указанных в статьях 26.2, 26.3, 26.3-1 Федерального закона;

имущество, необходимое для осуществления полномочий, указанных в пунктах 7, 7.1 и 8 статьи 26.3 Федерального закона, в случаях, установленных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, предусматривающими передачу осуществления полномочий;

имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации;

имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Исчерпывающий перечень имущества субъектов Российской Федерации, необходимого для реализации основной группы полномочий региональных властей - полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закреплен в ч. 2 ст. 26.11 вышеуказанного Федерального закона и содержит в общей сложности 31 наименование.

С содержательной точки зрения ограничение перечня объектов, которые могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации, согласуется с государственной политикой на ограничение участия государства в имущественных отношениях. Однако возникает вопрос, помогает ли существующее законодательное регулирование адекватному решению данной задачи.

Автор настоящего исследования здесь соглашается с Бугаевым И.Е. проводившим исследования в данной области¹, об отрицательном ответе на поставленный вопрос.

Формулировки ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не позволяют четко определить имущество, соответствующее полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

В самом деле, как можно определить имущество, необходимое для организации предоставления образования, или каким образом можно понять, что такое имущество, необходимое для социального и медицинского обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей.

К подобным видам имущества можно отнести любые объекты. Найти какие-то критерии его идентификации практически невозможно. Один и тот же объект может служить выполнению полномочий органов власти и быть излишним для такого выполнения. Кроме того, нецелесообразно ограничивать право субъектов РФ выбирать конкретные объекты, необходимые для реализации своих полномочий. В каждой ситуации это могут быть совершенно разные виды имущества, и определить их круг в законодательном порядке практически невозможно.

Поэтому, на наш взгляд, исчерпывающий перечень имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ, следует отменить.

Закрепив в части 1 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следующее: «в собственности субъекта Российской Федерации может находиться имущество необходимое для удовлетворения основных жизненных потребностей населения регионов».

Как нами было уже отмечено ранее, право собственности субъектов Российской Федерации носит целевой характер, а самостоятельность субъектов Российской Федерации в вопросах осуществления права собственности чрезвычайно ограничена, что проявляется, прежде всего, в специфических основаниях возникновения права собственности.

Так, к публично-правовым образованиям, и в частности к субъектам РФ, неприменимо такое основание, как переход права собственности в порядке реорганизации¹.

Приобретение права собственности на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества в случае с субъектами Российской Федерации (как и другими публичными образованиями) лишь отчасти учитывает принцип свободы договора, а в значительной степени его игнорирует.

Во-первых, закупки товаров, работ, услуг публично-правовыми образованиями возможны только в рамках юридической формы государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд¹.

Во-вторых, законодательством определен исчерпывающий перечень процедур, в рамках которых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями приобретается необходимое имущество.

В-третьих, законодательством указанные процедуры исключительно подробно регламентированы. Кроме того, законодательство о государственных закупках определяет условия допуска к участию в торгах потенциальных покупателей государственного (муниципального) имущества и устанавливает в этой сфере не только гражданско-правовую, но и административную ответственность.

Объектами права государственной собственности субъектов Российской Федерации может быть только исчерпывающий перечень видов имущества. Прекращение права собственности российских регионов возможно преимущественно в рамках процедуры приватизации. Законодательством же о приватизации определен исчерпывающий перечень способов приватизации, а также порядок их осуществления².

В то же время субъекты Российской Федерации обладают и правами, которые недоступны обычным субъектам имущественного оборота.

Так, в плане приобретения права собственности они обладают правом преимущественной покупки, не связанным с участием в соответствующих имущественных отношениях (например, общей долевой собственности, участия в обществе с ограниченной ответственностью), а вытекающим из административных функций органов власти. Оно распространяется на случаи приобретения земель сельскохозяйственного назначения, драгоценных металлов и драгоценных камней, имущества, непосредственно используемого для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии, предметов музейного фонда.

Еще одним преимущественным правом является право принудительного выкупа отдельных объектов. В частности, его разновидностями являются право принудительного выкупа земельных участков, культурных ценностей, жилых помещений.

В сфере осуществления права собственности российские регионы могут использовать такие достаточно своеобразные способы, как права хозяйственного ведения и оперативного управления.

Анализ вышеуказанных возможностей региональных властей позволяет говорить о том, что в настоящее время органы государственной власти субъектов Российской Федерации чрезмерно перегружены правами административного порядка, в то же время вопросы осуществления гражданско-правовых правомочий субъектов РФ в сфере использования собственного имущества крайне ограничены действующим законодательством.

Действительно, предоставляя органам государственной власти российских регионов полномочия по преимущественной покупке земель сельскохозяйственного назначения, федеральное законодательство не решает проблем развития сельскохозяйственного производства и вместе с тем создает препятствия на пути развития земельного рынка, порождает коррупцию.

В данном случае возникает и закономерный вопрос о целесообразности использования в коммерческой, по сути, деятельности государственных органов средств, которые можно было бы использовать в решении многочисленных социальных проблем. Тем более что по данному направлению органы государственной власти субъектов РФ несут достаточно большие расходы. Нельзя не отметить и тот факт, что преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения порождает многочисленные проблемы правового плана, а именно противоречия между нормативными актами субъектов Российской Федерации и Российской Федерации.

То же самое можно сказать и в отношении права преимущественной покупки драгоценных камней и драгоценных металлов, которое нельзя считать оправданным ни с правовой, ни с экономической и финансовой точки зрения.

Согласно п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование является предметом ведения Российской Федерации. Соответственно и особые полномочия в сфере пополнения золотовалютных резервов, которые служат в основном целям именно финансового регулирования, должны принадлежать Российской Федерации. Как следует из полномочий субъектов Российской Федерации, предусмотренных п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», функции субъектов РФ связаны преимущественно с предоставлением государственных услуг населению российских регионов¹.

Поэтому необходимость формирования ими собственных золотовалютных резервов находится под большим вопросом. Тем более под большим вопросом находится наличие у органов государственной власти субъектов РФ права преимущественного приобретения драгоценных камней и драгоценных металлов. Данное преимущественное право ограничивает права собственников указанных металлов и камней, препятствует нормальному их обороту, ограничивая возможности субъектов их добычи и производства продавать данные объекты наиболее выгодным с их точки зрения покупателям. Поэтому преимущественное право покупки драгоценных камней субъектами РФ следует исключить.

В ограничении нуждаются и такие специальные права субъектов Российской Федерации, как права хозяйственного ведения и оперативного управления, которые служат имущественной основой для опосредованного осуществления права собственности субъектов Российской Федерации. Так, чрезмерно широким и нуждающимся в пересмотре является перечень случаев, при наличии которых возможно создание субъектов указанных вещных прав - унитарных предприятий. Наряду с этой мерой действенным решением явилось бы принятие федерального закона о государственных и муниципальных учреждениях, закрепляющего и перечень возможных случаев создания государственных учреждений, и в том числе учреждений субъектов Российской Федерации.

Наряду с сокращением административных прав органов государственной власти в сфере владения, пользования и распоряжения собственностью очевидной представляется необходимость расширения их гражданско-правовых возможностей.

Целесообразным является расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере приватизации. Проведенный автором настоящего исследования анализ приватизационного законодательства указывает на то, что регламентация отношений в сфере отчуждения государственного и муниципального имущества носит чрезмерно централизованный характер.

Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»¹ регулирует практически все вопросы приватизации и не позволяет региональным властям проводить государственную политику в указанной сфере с учетом местных условий, выбирать наиболее выгодные и эффективные варианты реализации объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Поэтому в законодательство о приватизации следует внести целый ряд изменений.

Следует позволить органам государственной власти субъектов Российской Федерации по своему усмотрению определять условия применения тех или иных способов приватизации, установленных федеральным законодательством, расширив перечень указанных способов¹.

Кроме того, целесообразно расширить права указанных органов по регулированию процедуры приватизации. В частности, следует позволить органам государственной власти субъектов Российской Федерации определять уровень задатка, который приобретатель вносит на счет в качестве условия участия в торгах, размер процентов, начисляемых на сумму денежных средств, подлежащих уплате за проданное государственное (муниципальное) имущество, по уплате которых предоставляется рассрочка. Кроме того, отношения по приватизации, касающиеся отчуждения государственного имущества субъектов Российской Федерации, в части, не урегулированной Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», целесообразно регулировать не федеральными подзаконными актами, а законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Есть в законодательстве о праве собственности субъектов Российской Федерации ряд положений, которые нуждаются в технической корректировке. Так, в субъектах Российской Федерации функции по управлению и распоряжению государственным имуществом разграничены между специализированными органами исполнительной власти отраслевой компетенции. Однако, согласно пп. «д» п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочия по управлению и распоряжению государственным имуществом субъекта Российской Федерации закреплены за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

С учетом изложенного целесообразно внести в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отдельные изменения, а именно указать в пп. «д» п. 2 ст. 21 Федерального закона, что осуществление указанного полномочия может полностью или частично передаваться высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации иным органам исполнительной власти субъекта РФ.

Завершая настоящую главу нашего исследования, сделаем следующие выводы обобщающего характера.

1. Право собственности субъектов Российской Федерации, как вид права государственной собственности – это  система правовых норм, регулирующих отношения собственности субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом в общественных интересах и в целях реализации ими функций по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Функционально-целевой подход к понятию права собственности субъектов РФ позволяет глубже раскрыть сущность и значение этого вида права государственной собственности.

2. Анализ научной литературы, действующего законодательства по вопросам определения права региональной собственности, ее правовой основы, состава и особенностей формирования позволил прийти к следующим выводам:

- исследование механизма правового регулирования государственной собственности субъекта РФ показало, что его специфика заключается в том, что являясь в основном институтом гражданского права, данный правовой институт испытывает определенное регулирующее воздействие норм других отраслей права, где подавляющая роль принадлежит административному воздействию;

- специфичность права собственности субъектов РФ обусловлена положением субъектов РФ в системе органов власти, действующей в  Российской Федерации;

- органы государственной власти субъекта РФ должны использовать имущество, находящиеся в собственности субъекта РФ, исключительно в целях реализации своих полномочий. В этой связи вещные правомочия субъектов РФ носят ограниченный характер, особенно в сравнении с правомочиями субъектов права частной собственности (физических и юридических лиц);

- объекты права собственности субъектов РФ значительно отличаются от объектов права частной собственности, имеющих неограниченный характер;

- основания приобретения права собственности субъектов Российской Федерации имеют также свою специфику. В плане приобретения права собственности они обладают правами недоступными обычным субъектам имущественного оборота.