2.2. Проблемы исполнения решений Европейского Суда по правам человека судами Российской Федерации

Анализ российского законодательства в сфере исполнительного производства и правоприменительной практики по выявлению возможных причин неэффективности исполнительного производства в Российской Федерации в связи с исполнениями решений Европейского суда показывает, что проблема связана с отсутствием эффективного механизма защиты прав взыскателя. Вопросы исполнения решений Европейского суда, по которым должником выступает Российская Федерация, неоправданно выведены из сферы регулирования Федерального закона «Об исполнительном производстве». В отличие от актов Конституционного и других судов Российской Федерации, порядок исполнения и ответственность за неисполнение которых установлены федеральным законодательством, решения Европейского суда в России не обеспечены необходимой правовой охраной и гарантиями их исполнения на законодательном уровне.³²

По мнению Д.Т. Караманукяна совершенно очевидно, что механизм исполнения Россией решений Европейского суда явно нуждается в совершенствовании. Эта задача должна стать первостепенной для Российской Федерации. Отсутствие механизма правовой реализации и несоблюдения Россией собственного законодательства будет и впредь становиться предметом рассмотрения в Европейском суде с вполне, предсказуемым результатом. Решения Европейского суда в Российской Федерации исполнялись бы гораздо эффективнее, если бы четкий механизм исполнения таких решений был законодательно урегулирован.³³

Одним из основополагающих факторов эффективной реализации решений Европейского суда является всецелое их исполнение. Под исполнением решений Европейского суда следует понимать не только их фактическое исполнение в части выплаты денежной компенсации по 4 категориям (моральный ущерб, материальный ущерб, упущенная выгода, представительские расходы), но и устранение нарушений норм Конвенции, зафиксированных в решениях Европейского суда. Такая необходимость обусловлена тем, что нарушения Конвенции налагают на государства-участников не только обязательства по исполнению конкретного решения Европейского суда (п. 1 ст. 46), но и обязательства «положить конец нарушению и устранить его последствия с целью восстановления, насколько это возможно, ситуации, существовавшей до нарушения». На практике это означает, что кроме выплаты назначенной Европейским судом денежной компенсации государство-ответчик должно принять определенные меры индивидуального характера. Более того, государства - участники Конвенции обязаны также принять меры по предупреждению новых нарушений Конвенции, подобных тем, что были выявлены в результате рассмотрения Европейским судом конкретной жалобы. Данные меры принято называть мерами общего характера.³⁴

В Российской Федерации формально отсутствуют юридические препятствия для исполнения решений Европейского суда, связанные с реализацией мер индивидуального характера. Действующее законодательство Российской Федерации содержит нормы, позволяющие принимать подобные меры. Так, ч. 7 ст. 311 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации³⁵ (далее АПК РФ), ст. 413 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации³⁶ (далее УПК РФ) и ч. 4 ст. 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации³⁷ (далее ГПК РФ) предусматривают пересмотр решений, вступивших в законную силу, если Европейский суд установит наличие нарушений норм Конвенции.³⁸

Однако, большие сложности возникают при исполнении решений Европейского суда по правам человека в части мер общего характера, которые преследуют цель предотвращения в будущем нарушений, подобных тем, что были рассмотрены в конкретном деле. Устранение систематических нарушений норм Конвенции, как правило, требует анализа факторов, влияющих на реализацию тех или иных прав и свобод человека или гражданина на практике, а также последующей разработки и реализации комплексных мер по улучшению ситуации в целом.³⁹

В соответствии с положениями ст. ст. 3 и 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»⁴⁰ одним из основополагающих принципов построения судебной системы является обязательность судебных постановлений. А неисполнение постановлений суда приравнивается к проявлению неуважения к суду и влечет ответственность, предусмотренную Федеральным законом.

Основными актами, регулирующими порядок исполнения судебных решений, вынесенных против государства, являются Бюджетный кодекс Российской Федерации⁴¹ (далее БК РФ) и ФЗ «Об исполнительном производстве»⁴².

ФЗ «Об исполнительном производстве» относит решения ЕСПЧ к числу исполнительных документов (исполнительные листы, выдаваемые судами на основании решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека). Для требований по исполнительным документам к казне РФ и получателям федерального бюджета установлен специальный порядок, не обладающий признаками принудительного исполнения, следовательно, этот порядок не может быть предусмотрен ФЗ «Об исполнительном производстве».

Европейский суд по правам человека применительно к стадии исполнения судебного решения, должником по которому является государство, выработал следующую позицию. От лица, имеющего подлежащее исполнению решение суда против государства в результате успешного судебного дела, нельзя требовать прибегать к исполнительному производству для того, чтобы его исполнить. Государство обязано так организовать свою правовую систему, чтобы обеспечить координацию между различными государственными органами в целях уплаты государственного долга в разумное время. На заявителя было бы возложено чрезмерное бремя, если бы он должен был направлять исполнительный лист из одной организации в другую.

Единый порядок взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации установлен главой 24.1 БК РФ. В соответствии со ст. 242.1 БК РФ следует, что для исполнения решений ЕСПЧ необходимо: получить исполнительный лист и указать в нем размер присужденной компенсации в рублях. В соответствии с существующими правовыми нормами вынесенное ЕСПЧ решение подлежит исполнению через Министерство финансов РФ. Служба судебных приставов не обеспечивает принудительное исполнение судебного акта, не может как-либо воздействовать на процесс исполнения, поскольку в ее компетенцию не входит контроль за деятельностью Министерства финансов и исполнение такого рода судебных актов в отношении государства.

Ответственность государства за неисполнение судебных решений может быть установлена национальным законодательством и международным. На международном уровне ежегодно частным лицам присуждается справедливая компенсация, подлежащая взысканию с Российской Федерации. Помимо этого Россия подписала Протокол № 14 к Конвенции, дополняющий контрольную систему Конвенции согласно распоряжению Президента РФ. Данный Протокол позволяет Кабинету Министров применять международные правовые санкции к государствам-ответчикам, игнорирующим в полной мере исполнение решений ЕСПЧ.

На национальном уровне ответственность публичного образования установлена: гражданско-правовая (убытки по ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации⁴³ (далее ГК РФ), возмещение вреда по ст. 53 Конституции РФ, ст. ст. 1069, 1070 ГК РФ), административная (ст. 2.4 Кодекса об административной ответственности Российской Федерации⁴⁴ (далее КоАП РФ), уголовная (ст. 315 Уголовного кодекса Российской Федерации⁴⁵ (далее УК РФ), иная, установленная законодательством РФ (например, материальная, дисциплинарная - ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации⁴⁶ (НК РФ), начисление процентов за нарушение сроков возврата налога на добавленную стоимость - п. 10 ст. 176 НК РФ).

Как справедливо отмечает Е.И. Шурыгина, в целях совершенствования механизма исполнения решений ЕСПЧ в России необходимо реализовать комплексные меры: принять единый нормативный правовой акт, регламентирующий порядок реализации права граждан и юридических лиц на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействиями) государственных органов, должностных лиц; привести в соответствие с требованиями решений ЕСПЧ действующее законодательство РФ (в том числе внести поправки в ФЗ «Об исполнительном производстве»); детально регламентировать в соответствующих актах ответственность государства за неисполнение в отношении его судебного решения, в том числе и личную ответственность компетентных чиновников; сделать работу контролирующих за исполнением решений ЕСПЧ органов более прозрачной.⁴⁷

В 2015г. в российское законодательство внесены изменения и дополнения, определяющие правовую политику Российской Федерации в отношении решений, принимаемых международным судебным органом. В частности, существенно расширена компетенция Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой теперь «по запросам федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора Российской Федерации, Конституционный Суд разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека.»⁴⁸

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1998 г. № 310 «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека - заместителе Министра юстиции Российской Федерации»⁴⁹ специальным органом, наделенным полномочиями по изучению правовых последствий решений ЕСПЧ и подготовке рекомендаций по совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики, является Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде - заместитель министра юстиции РФ.⁵⁰

Как справедливо отмечает Е.И. Шурыгина несмотря на нормативное закрепление функций Уполномоченного, отсутствует возможность ознакомления с результатами его работы по анализу правовых последствий решений ЕСПЧ, поскольку в официальных печатных изданиях и правовых базах такая информация отсутствует.⁵¹

Таким образом, решения Европейского суда по правам человека не обеспечены необходимой правовой охраной и гарантиями их исполнения на законодательном уровне.

В целях устранения указанных проблем необходимо принять единый нормативный правовой акт - федеральный закон «Об исполнении решений Европейского суда по правам человека», в котором прописать процедуру исполнения решений Европейского суда, а также установить виды ответственности за неисполнение данных решений.

В целях совершенствования механизма исполнения решений Европейского суда необходимо также привести в соответствие с требованиями решений Европейского суда действующее законодательство РФ (в том числе внести поправки в ФЗ «Об исполнительном производстве»); сделать работу контролирующих за исполнением решений Европейского суда органов более прозрачной.