4. Акты Федерального Собрания и его палат. Законодательный процесс

Правовыми формами реализации компетенции Федерального Собрания Российской Федерации являются принимаемые им акты. Основные акты Федерального Собрания − это законы.

Закон характеризуется рядом черт:

1. Он принимается только палатами Федерального Собрания и выражает волю народа Российской Федерации.

2. Закон содержит правовые нормы и потому является нормативным актом.

3. Он обязателен к исполнению всеми государственными органами, действующими на территории Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами.

4. Ему должны соответствовать акты всех других государственных органов.

5. Закон имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации.

6. Он является юридической базой деятельности всех государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан.

7. Закон обладает высшей юридической силой по сравнению с любыми актами государственных органов, кроме Конституции РФ, которой закон не может противоречить.

В соответствии с Конституцией (ст. 76) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3).

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. К их числу относятся:

• чрезвычайное положение (ст. 56);

• принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ст. 65);

• изменение статуса субъекта Российской Федерации (ст. 66);

• описание и порядок официального использования Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации (ст. 70);

• референдум (ст. 84);

• режим военного положения (ст. 87);

• введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения (ст. 88);

• порядок деятельности Правительства РФ (ст. 114);

• установление судебной системы Российской Федерации (ст. 118);

• установление полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ст. 128);

• созыв Конституционного Собрания (ст. 135).

Законы принимаются палатами Федерального Собрания в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания. В Российской Федерации законодательный процесс состоит из нескольких стадий.

Первая стадия законодательного процесса − законодательная инициатива − сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

Согласно ст. 104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит:

• Президенту РФ,

• Совету Федерации, членам Совета Федерации,

• депутатам Государственной Думы,

• Правительству РФ,

• законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также,

• Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Таким образом, Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательной инициативы:

• В первую из них входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками.

• Во вторую же группу входят субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

Статья 104 Конституции устанавливает, что законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Законопроекты, исходящие из государственных органов, общественных объединений, от граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.

Согласно Регламенту Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

• проектов законов о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

• законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации законодательства Союза ССР;

• поправок к законопроектам.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

• пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

• перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

• финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

• заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104 (ч. 3) Конституции РФ).

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства, внесение которых в соответствии со ст. 104 Конституции требует обязательного заключения Правительства РФ, могут направляться Советом Государственной Думы на заключение Правительства, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Вторая стадия законодательного процесса - предварительное рассмотрение законопроектов.

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту.

Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответственный комитет по законопроекту.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции РФ, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний (ст. 109 Регламента Государственной Думы).

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Это рассмотрение может осуществляться в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение в соответствии с действующим законодательством и Регламентом Государственной Думы.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:

• принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

• отклонить законопроект;

• принять закон.

Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней направляется субъектам права законодательной инициативы, а в случае принятия законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов − в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении. Этот срок не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все вышеназванные субъекты законодательной инициативы.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет представляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Законопроект вместе с материалами к нему, включающими:

• проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

• таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, а также таблица поправок, рекомендуемых к отклонению;

• таблица поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

• текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);

• заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект,

рассылаются:

• Президенту РФ, в

• Совет Федерации,

• в Правительство РФ,

• субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и

• депутатам Государственной Думы,

как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении и определяет докладчика по законопроекту − представителя ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения.

Затем выступают:

• полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе,

• представители инициатора законопроекта;

• полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе.

Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложения о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий в законопроекте, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Четвертая стадия законодательного процесса − принятие закона.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования, чтобы принять его в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией (ст. 106 и 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

Пятая стадия законодательного процесса − рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон в срок не более 48 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации.

Конституция (ст. 106) устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации после их принятия Государственной Думой. К их числу относятся:

• законы по вопросам федерального бюджета;

• федеральных налогов и сборов;

• финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

• ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

• статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации;

• войны и мира.

• Согласно ст. 108 Конституции обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат и все федеральные конституционные законы.

После поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя определяют комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по этому закону.

В отношении принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, в заключениях по которому комитет предлагает одобрить федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации принимает одно из следующих решений:

• согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой закон на рассмотрение Совета Федерации или

• отклонить решение комитета и включить в повестку дня Совета Федерации закон, принятый Государственной Думой.

Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня палаты рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если:

• Президент РФ,

• Правительство РФ или

• оба члена Совета Федерации, представляющие один субъект Российской Федерации,

настаивают на рассмотрении закона Советом Федерации или если не истек установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета и проекта постановления, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

В случае если комитет Совета Федерации не представил его Председателю заключения по федеральному закону, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя принимает одно из следующих решений:

• включить в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек 14-дневный срок рассмотрения;

• направить федеральный закон Президенту РФ для подписания и обнародования как считающийся одобренным, поскольку не был рассмотрен в течение 14 дней.

По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

• одобрить или

• отклонить принятый Государственной Думой закон.

Постановление Совета Федерации об одобрении:

• федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов данной палаты,

• федерального конституционного закона - большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа ее членов.

Федеральный закон считается также одобренным Советом Федерации, если в течение 14 дней он не был рассмотрен им (ч. 4 ст. 105 Конституции).

Следует иметь в виду, что рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего⁵⁵ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации.

Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрения федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации.

В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей этого закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Постановление Совета Федерации об отклонении или одобрении принятого Государственной Думой федерального закона по результатам его рассмотрения в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу. В случае принятия Советом Федерации решения об одобрении принятого Государственной Думой федерального закона его текст вместе с постановлением Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении этого закона Президенту РФ.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. Президент РФ⁵⁶, которому направлен федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует.

приложение №1

Список депутатских объединений Государственной думы России

Депутаты Государственной думы России имеют право объединяться во фракции и группы. В Госдуме каждого созыва имелись фракции, группы (в 1-4 созывах - и независимые депутаты). Межфракционные объединения — Анти-НАТО, Энергия России, Север, Столица, Диалог, Женские группы.

Государственная дума России 1 созыва

Фракция ЛДПР в ГД РФ 1 созыва

Фракция КПРФ в ГД РФ 1 созыва

Фракция «Выбор России» в ГД РФ 1 созыва

Фракция АПР в ГД РФ 1 созыва

Фракция «Женщины России» в ГД РФ 1 созыва

Фракция Яблоко в ГД РФ 1 созыва

Фракция ПРЕС в ГД РФ 1 созыва

Фракция ДПР в ГД РФ 1 созыва

Депутатская группа НРП в ГД РФ 1 созыва

Депутатская группа Россия в ГД РФ 1 созыва

Депутатская группа Стабильность в ГД РФ 1 созыва

Неформальная группа ЛДС 12 декабря в ГД РФ 1 созыва

Неформальная группа Держава в ГД РФ 1 созыва

Неформальная группа Российский путь в ГД РФ 1 созыва

Неформальная группа Дума-96 в ГД РФ 1 созыва

Государственная дума России 2 созыва

Фракция ЛДПР в ГД РФ 2 созыва

Фракция КПРФ в ГД РФ 2 созыва

Фракция Яблоко в ГД РФ 2 созыва

Фракция НДР в ГД РФ 2 созыва

Депутатская группа РР в ГД РФ 2 созыва

Депутатская группа Аграрная в ГД РФ 2 созыва

Депутатская группа Народовластие в ГД РФ 2 созыва

Неформальная группа Демократический выбор России в ГД РФ 2 созыва

Неформальная группа Межрегиональная депутатская группа в ГД РФ 2 созыва

Неформальная группа Российский промышленный союз (план)

Неформальная группа Рабочий путь (план)

Неформальные межфракционные группы: депутатское объединение АнтиНато, «За атлантический диалог», «Граница России».

Государственная дума России 3 созыва

Фракция ЛДПР в ГД РФ 3 созыва

Фракция КПРФ в ГД РФ 3 созыва

Фракция Яблоко в ГД РФ 3 созыва

Фракция Единство в ГД РФ 3 созыва

Фракция Отечество - Вся Россия в ГД РФ 3 созыва

Фракция СПС в ГД РФ 3 созыва

Депутатская группа РР в ГД РФ 3 созыва

Депутатская группа Агропромышленная в ГД РФ 3 созыва

Депутатская группа Народный депутат в ГД РФ 3 созыва

Неформальные межфракционные группы: Солидарность, Север России, Правопорядок, Европейский клуб, Граница России, Депутатский продовольственный совет, Дружба народов-единство России.

Государственная дума России 4 созыва

Фракция ЛДПР

Фракция КПРФ

Справедливая Россия (фракция)-Родина

Фракция Родина — Народная воля — СЕПР - Родина (народно-патриотический союз)-Патриоты России. — возникла в результате раскола фракции «Родина» в июле 2005 ([1]) . Бабурин 2005-2006, Семигин (2007)

Неформальная группа демократов в ГД РФ 4 созыва

Неформальная группа консерваторов в ГД РФ 4 созыва- Бабурин

Фракция «Единая Россия»- состоит

группа Морозова

группа Володина, или Рязанского

группа Пехтина

группа Катренко

Неформальные межфракционные группы Солидарность, Столица, АнтиНато, Интернационал

Планировались фракция НВ-СЕПР (Бабурин) 2007

Список фракций Государственной думы России 4 созыва Фракция   Число депутатов   Доля голосов   Фракция «Единая Россия» 304 67.56% Фракция Коммунистической партии Российской Федерации 47 10.44% Фракция «Справедливая Россия - "Родина" (народно-патриотический союз)» 33 7.33% Фракция ЛДПР 30 6.67% Социалистическая единая партия России - «Патриоты России» 8 1.78% Депутаты, не входящие в зарегистрированные депутатские объединения 23 5.11% Государственная Дума России 5 созыва

Список фракций Государственной думы России 5 созыва Фракция   Число депутатов   Доля голосов   Фракция Единой России 315 70% Фракция Коммунистической партии Российской Федерации 57 12.7% Фракция Либерально-демократической партии России 40 8.9% Фракция Справедливой России 38 8.4%

Контрольные вопросы по теме № 8