Тема 5. Юридическая деятельность и регламентирование

_____________________________________________________________

1. Категория продукта деятельности. 2. Понятие юридического процесса. 3. Понятие процедуры и операции. 4. Процессуальная и административная процедуры. 5. Категория правового акта. 6. Виды юридических процессов.

_____________________________________________________________

Правовая и юридическая деятельность как любая деятельность представляет собой продуцирование продуктов, где под продуктом как категорией будем понимать триединое сочетание следующих основных категорий: 1) вещественный отчуждаемый результат, например, продукция, 2) материальный процесс деятельности, 3) элементы окружающей среды, в которой протекает данный процесс. Категория продукта представлена на рис. 11. Продуцирование и продукты продуцирования можно рассматривать как юридические объекты. Начнем с процесса юридической деятельности.

В правовой доктрине существуют два взгляда на понятие юридического процесса, в том числе судебного процесса, (в широком и узком смысле), базирующихся на двух подходах к юридическому процессу. При узкой (традиционной) трактовке процесса, его рассматривают как процесс, осуществляемый в процессуальном праве (процесс расследования преступлений, рассмотрения и разрешения уголовных, гражданских, арбитражных дел, а также дел об административных правонарушениях, и дел, рассматриваемых в порядке конституционного судопроизводства). Таким образом, юридический процесс сводится только к юрисдикционному процессу, выполняемому уполномоченными органами по разрешению споров и осуществлению правоохранительных функций. В данном подходе исходят из того, что юридический процесс представляет собой процессуальную процедуру, а регулятивные правоотношения должны осуществляться в форме материальной процедуры. В частности, В. Н. Протасов [1] считает, что «процедура есть система, которая: а) ориентирована на достижение конкретного социального результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения; в) урегулирована социальными нормами; г) иерархически построена; д) находится в развитии; е) выступает средством реализации основного общественного отношения (имеет служебный характер). Правовая процедура действует в правовой среде».

При широкой трактовке юридического процесса исходят из понятия процесса как такового и включают в него кроме вышеуказанных судебных процессов другие различные виды юридических процессов. Ширина подхода определяется видением автора подхода, например, в данные виды процессов может войти и законотворческий процесс. Действительно административный процесс можно рассматривать не только как юрисдикционный при разрешении дел об административных правонарушениях. Так называемая процессуальная процедура широко применяется при государственном контроле или надзоре. Например, она используется при осуществлении таможенного контроля. Хотя при этом никаких дел не возбуждается.

Противоречия, возникающие между данными подходами можно разрешить, если подняться на более высокий уровень рассмотрения данных процессов. Самым высоким уровнем является философский уровень. Попытаемся рассмотреть юридический и судебный (юрисдикционный) процессы как категории.

С системной точки зрения нельзя смешивать понятия процесса и процедуры, т. к. процесс – это последовательность реальных явлений, событий, действий, а процедура есть описание данных действий и т. д. При этом процесс есть свойство объекта, характеризующее динамику, например, процесс взаимодействия. Система же всегда должна обладать свойством, отсутствующим у каждого элемента, входящего в систему, в отдельности. В противном случае это просто совокупность элементов. В этой связи, процесс не может состоять из процессуальных процедур. Процесс может состоять из действий (бездействия), в том числе и мыследействий, решений субъектов и событий, независимых от субъектов. Организованный процесс деятельности уже состоит из планируемых и выполняемых по определенным правилам операций. Описание процесса может содержать, например, описание метода, способа. Вместе они могут составить процедуру. Однако процедура это только правила или порядки, в которых представлены требования к операциям деятельности, но при выполнении (реализации) процесса деятельности, существуют и другие виды требований, предъявляемые к результату деятельности и среде, в которой осуществляется деятельность. Данные требования, в том числе и к операциям, формулируются в регламентах. Иногда требования, предъявляемые к результатам, оформляются в документах, именуемых нормами, а требования к среде - условиями.

Далее необходимо определить понятие операции. Когда мы говорим, что человек выполняет операции для продвижения к цели, то подразумеваем, что он планирует действия и в плановом порядке их реализует. Таким образом, на действие в рамках операции требуется инструкция. Однако на использование инструкции тоже может потребоваться инструкция и т. д. К счастью человек обладает врожденным свойством, позволяющим совершать действия без инструкций, так же как и события во внешней среде проистекают без инструкций. В отличие от действия, которое может быть неосознанным, деятельность субъекта всегда осознана, хотя иногда может выполняться автоматически. Кроме того, действия могут быть спонтанными и иррациональными, а деятельность всегда рациональна и планируема. Среди действий человека выделяют прием (осмысленное действие, совершаемое автоматически), навыковое действие (неосознанное автоматическое действие), интуитивное действие.

К операциям будем относить элемент действия, который контролируется сознанием субъекта. Единичный элемент действия не может быть одномоментен, т. к. он имеет начало, длительность и конец, поэтому время фиксации (регистрации), хотя и имеет единичное значение, но оно может отличаться от момента времени истинного события, и обычно регистрируется временем конца регистрации. Под операцией будем понимать целенаправленное изменение как минимум одного свойства как минимум одного элемента взаимодействия, производимое в течение конечного отрезка времени при участии как минимум одного инструмента и одного ресурса в соответствие с инструкцией (правилом). Процесс изменения есть свойство изменения, характеризующее стадии перехода от одного состояния элемента (элементов) к другому, при этом время перехода не может быть как угодно малым. Схематичное изображение категорий операции и действий представлены на рис. 12 – 13.

Таким образом, с системной точки зрения наивысшей категорией, используемой для описания взаимодействия, в том числе процесса взаимодействия, является регламент, в котором представлена система требований к результату взаимодействия, самому процессу взаимодействия и среде, в которой осуществляется взаимодействие. Процедура же является только его частью, в которой определены требования к операциям процесса. Смешение требований к результату, операциям и среде в одной процедуре приводит к нарушению принципа системности. Категория регламента схематично представлена на рис. 14.

Если рассматривать данные категории с юридической точки зрения, то юридический процесс это законодательно урегулированный (процессуальный) процесс, т. е. регламентированный процесс или для которого имеется процессуальный регламент (процессуальная процедура). В данной ситуации юрисдикционный процесс будет обладать процессуальной процедурой, а юридический процесс – процессуальным регламентом. Однако, учитывая, что регламент включает в себя не только требования к процессу, то лучше просто использовать термин «регламент» в юридическом смысле.

С правовой точки зрения, правовой акт является правовым фактом, источником права и правовым регулятором, а так же регламентом. С системной точки зрения, нормативный правовой акт представляет собой определенной формы правовой акт, гарантируемый государством, по которому субъекты права приобретают взаимные уравновешенные правомочия, и обязаны соблюдать установленное поведение (действовать в рамках определенных правоотношений). На рис.15 представлена схема категории правового акта.

В регламент с системной точки зрения должны входить принципы, цели и содержание операций (принятых решений), в котором определены сроки, их последовательность, правила отображения хода и результатов в документации. Регламент как система представлен на рис. 16.

В нем также отражены требования к субъектам, находящимся в административных отношениях и юридических взаимодействиях. Регламент должен регламентировать требования к процессу информирования и консультирования, к контролю административного процесса и требования к процессу апелляции и обжалования, а также требования к процессу возмещения причиненного ущерба от незаконных действий должностных лиц. В связи с тем, что регламент является только регламентирующим правовым актом, то необходимо отметить, что он принимается органом власти (организацией) или его должностным лицом на основании и в соответствие с правовым актом, определяющим правовой статус данного органа или организации. Регламент не устанавливает компетенцию, а только регламентирует деятельность в ее рамках. К сожалению, в некоторых случаях, правовые пробелы в правовых актах, устанавливающих компетенцию, пытаются устранить с помощью регламентов, что недопустимо. В самом общем виде юридический процесс можно рассматривать как юридический объект, который в свою очередь также представляет процесс, стадии которого отражают процесс законотворчества (законодательный процесс), процесс возникновения фактов правоотношений и процесс реализации субъективных юридических прав и обязанностей, т. е. взаимодействий. При этом на стадии реализации субъективных прав и обязанностей возникают три вида юридических процессов: правоприменительный, правоохранительный и правообеспечивающий. Если первые два процесса достаточно известны и законодательно урегулированы, то третий процесс только недавно был определен и еще недостаточно изучен. Его смысл заключается в том, что органы власти обязаны правообеспечивать реализацию конституционных прав и законных интересов граждан и организаций и оказывать правообеспечивающую помощь при выполнении гражданами и организациями своих конституционных обязанностей. В этой связи субъектами юридических взаимодействий в рамках юридического процесса должны быть не только граждане (их объединения) и органы власти (их организации), но и другие взаимодействующие в данном процессе органы власти (их должностные лица). Практический юридический процесс возникает тогда, когда уполномоченные органы и лица вступают в юридически значимые взаимодействия с целью реализовать задачи правоприменительных, правоохранительных и правообеспечивающих функций органов власти.

Заметим, что необходимо различать термины «юридический процесс» и «юридически значимый процесс», которые, иногда воспринимаются как тождественные. Под юридически значимым процессом будем понимать процесс взаимодействия как минимум двух частных субъектов, который может иметь или имеет юридически значимые последствия. В юридическом процессе в качестве одного из субъектов всегда выступает уполномоченный орган, в том числе и орган власти. Здесь под уполномоченным органом понимается субъект права, которому законодательно делегированы права по выполнению отдельных функций органа власти. Например, в таком статусе может выступать частный нотариус.

Существует еще одно противоречие между взглядами на понятия «процесс» и «производство». Одни авторы утверждают, что процесс входит в производство, другие ссылаются на некоторые виды законодательства, в которых производство входит в процесс. Хотелось бы отметить, что в юриспруденции исторически применяются некоторые термины в некорректном значении, например, вместо термина «сформулировать вопрос» – «поставить вопрос». В этой связи, что же производится в производстве? Обычно в процессе производства производится материально-вещественная продукция. Если исходить из аналогии, то тогда у юридического производства может быть процесс. С категорийной точки зрения вполне возможен процесс процесса, а стало быть, в юридическом процессе может происходить производство, в котором проводится процесс.

Коротко остановимся на соотношении понятий «процесс» и «взаимодействие». Результат, как нечто отчуждаемое, может быть только у взаимодействия (действия), но не у процесса как такового. В этой связи, так называемый результат процесса в виде документа, выдаваемого на руки одному из субъектов процесса, представляет собой только официальное отображение результата взаимодействия, ход и результат которого зафиксирован в официальной документации (материалах дела, реестрах и т. п.). Поэтому при утрате данного отчуждаемого документа он может быть восстановлен на основе официальной документации. Современное состояние дел по данному вопросу показывает, что появились бездокументарные ценные бумаги, носителем которых стал некоторый электронный процесс, недоступный владельцу ценной бумаги.

В связи с тем, что в юридической терминологии стали использоваться и другие производственные термины, в частности, «технология», отметим, что с системной точки зрения технология позволяет согласовать элементы процесса массового или/и сложного продуцирования и статистически стабильно продуцировать продукты, соответствующие обязательным требованиям. На наш взгляд, технология как система – есть организованная совокупность: 1) средств (технических, программных); 2) технологической документации, в том числе документированных регламентов, соответствующих определенным стандартам, состоящая из следующих элементов: 2.1) документированных процедур (методик) для реализации превращения входов (элементов входного потока) и ресурсов в выходы (элементы выходного потока), предназначенных для субъектов-исполнителей; 2.2) документированных руководств для реализации менеджмента (руководства и управления) технологией, предназначенных для субъектов-менеджеров; 2.3) документированных правил доступа субъектов и участников к технологии; 3) ресурсов (материально-вещественных и информационных). В состав системы, содержащей технологию, можно отнести: 1) субъектов, 2) технологию и 3) технологические знания (ноу-хау).

Теперь рассмотрим содержание понятия «процессуальная процедура» как часть регламента. Но сначала вспомним, что процессуальная процедура это часть нормы процессуального права, реализующая процессуальную форму, необходимую для осуществления и защиты материального права, в которой регламентируются отношения, возникающие в процессе достижения задач юрисдикционного характера. В этой связи процессуальные действия – есть действия юрисдикционного процесса, осуществляемые в рамках процессуальной формы уполномоченными субъектами данного процесса с целью выполнения обязанностей, и реализации конституционных прав и законных интересов. Исходя из сформулированного понятия регламента, данные действия возможны и в рамках регламентных действий.

Далее рассмотрим сущность административной процедуры с системной точки зрения. Если административный процесс трактовать как юридический процесс, осуществляемый в органах исполнительной власти, то тогда административная процедура есть часть административного регламента исполнительного органа власти, в которой законодательно регламентированы административные операции по реализации правоприменительных, правоохранительных и правообеспечивающих функций, законодательно установленных в компетенции данных органов. Любая административная процедура содержит требования к временным рамкам и месту административного процесса, а также требования к его документированию. Кроме того, в нее входят требования к результату административного процесса, в качестве которых выступают властное решение или издание (изменение, отмена) индивидуального правового акта. Некоторые требования к административному регламенту представлены в приложении 6.

Принято считать, что органы исполнительной власти исполняют административный процесс в соответствии с принципом законности. Однако практика показывает, что существуют многочисленные случаи, когда данный процесс отклоняется от требований административной процедуры или регламента, при чем не в пользу конкретного гражданина, организации или государства. В этом случае заинтересованные лица могут пытаться доказать, что произошла процессуальная ошибка или были нарушены их права, законные интересы либо им чинили незаконные препятствия.

Интерес представляет классификация административных процессов. Считается, что законодатель выделяет три типа административных процессов: законодательный (законотворческий), правонаделительный и юрисдикционный. Законодательный (правотворческий, нормотворческий) процесс подразумевает стадии разработки, обсуждения, принятия, опубликования, введения в действие нормативных правовых актов уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления и их должностными лицами. Правонаделительный процесс подразумевает распределительное, разрешительное, удостоверительное, лицензионное производство и т. п. Юрисдикционный административный процесс включает в себя следующие виды производства: производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам и заявлениям граждан, производство по применению мер административного пресечения, дисциплинарное производство. К сожалению, здесь трудно найти системные свойства.

С категорийной точки зрения можно выделить три основные категории процессов: 1) юридически значимый, 2) юридический и 3) юрисдикционный. Пересечение данных категорий порождает еще три вида процессов. Пересечение первой и третьей категорий определяет категорию процесса, в котором возможны сделки с правосудием. Пересечение первой и второй категорий определяет категорию процесса, в котором возможны апелляции частных лиц по пересмотру решений органов власти. Пересечение второй и третьей категорий определяет категорию процесса, в котором возможна юрисдикционная деятельность исполнительных органов власти. Данная классификация позволяет устранить многие противоречия при исследовании процессуальных проблем разрешения споров. Схема категорий юридического процесса приведена на рис. 17.

В общем случае любые правоотношения можно рассматривать как отношения, складывающиеся в правовой среде в связи с разрешением индивидуально-конкретных юридических взаимодействий между субъектами, и регламентируемые процессуально правовыми нормами. Данные юридические взаимодействия могут возникать (изменяться и прекращаться) либо по инициативе самих субъектов, либо по инициативе третьих лиц без их согласия или даже против их воли. Основанием возникновения данных правоотношений являются юридические факты, к которым относятся действия (активные волеизъявления) и события. Субъектами процессуального права могут признаваться обладатели компетенций (прав, обязанностей и ответственности), которыми они наделены с целью реализации полномочий, возложенных на них процессуальным правом. Данные субъекты при соблюдении определенных условий, могут быть субъектами процессуально правовых взаимодействий. Для этого они должны обладать правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью. В этой связи выделяют процессуально правовой статус субъекта, который представляет собой совокупность компетенции, полномочий субъекта и гарантий того, что субъект может их реализовать, в том числе компетентности. Объектом процессуально правовых взаимодействий является поведение субъектов в процессе взаимодействия.

В заключение отметим, что все виды рассматриваемых процессов, хотя и существенно различаются, имеют много общего, которое заключается в том, что все они должны рассматриваться как система и для них можно и нужно разрабатывать системно организованные и унифицированные процедуры или на современном этапе – регламенты. Все это позволит 1) обеспечить гарантии по защите прав и законных интересов частных лиц и государства в целом при выполнении ФОИВ своих функций; 2) повысить эффективность деятельности ФОИВ; 3) увеличить ответственность должностных лиц за нарушения законодательства и процессуальные ошибки.

Слайды по теме

1. Категория продукта (рис. 11).

7. Категории процессуальных операций (рис. 12).

8. Категории действий (рис. 13).

9. Категория регламента (рис. 14).

10. Категория правового акта (рис. 15).

11. Категория регламента как системы (16).

12. Категория юридического процесса (рис. 17).

Дополнительные материалы по теме

1. Фрагмент Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. (Приложение 6).

Вопросы и задания для самопроверки

1. Что такое категория продукта?

2. Понятие юридического процесса.

3. Что такое процедура и операция?

4. Что такое процессуальная административная процедура?

5. Категория правового акта.

6. Виды юридических процессов.

Литература по теме

2. Протасов В. Н. Модель надлежащей правовой процедуры: теоретические основы и главные параметры // Советское государство и право. – 1990. - №7. – С. 15 - 16.

3. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг // Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679.

4. Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг // hse.ru