Istota działalności pozabankowych pośredników finansowych

Pozabankowi pośrednicy finansowi dokonują prostej transformacji oszczędno- ści w kapitał w tym znaczeniu, że nie mają prawa tworzenia pieniądza na podstawie pozyskanych oszczędności. Innymi słowy, dokonują oni zmian w strukturze zaso- bów pieniądza znajdującego się w obiegu, czyli pieniądza banku centralnego oraz [ pieniądza banków komercyjnych. Fakt ten ma znaczenie przede wszystkim dla władz monetarnych kraju, ekonomistów, polityków gospodarczych, a nie dla pod- miotów oszczędzających (lokujących). Na tym tle rysuje się zasadnicze pytanie: ja- ka jest różnica między lokowaniem w bankach komercyjnych a lokowaniem u pozabankowych pośredników finansowych? Udzielając odpowiedzi na to pytanie, trzeba wskazać przynajmniej pięć czynników różniących banki komercyjne od po- zabankowych pośredników finansowych:

1. stopień ryzyka;

2. stopień dochodowości lokat;

3. rodzaje zabezpieczeń;

4. zróżnicowanie instrumentów, za pomocą których oszczędzający podmiot lokuje swoje oszczędności;

5. stopień płynności instrumentów, za pomocą których są lokowane oszczęd- ności.

Jeżeli chodzi o ryzyko ponoszone przez podmioty oszczędzające, to ogólnie rzecz biorąc, w przypadku pozabankowych pośredników finansowych jest ono większe niż w przypadku oszczędzania w bankach. Ryzyko to jest zresztą zróżni- cowane, gdyż kategoria „pozabankowi pośrednicy finansowi" stanowi złożony agregat ze względu na różne funkcje ekonomiczne oraz rodzaje instrumentów ofe- rowanych podmiotom oszczędzającym. Większemu ryzyku towarzyszą większe oczekiwane zyski z lokat. Dlatego w teorii inwestowania przyjmuje się założenie, że inwestycje finansowe dokonują się nie poprzez bank i oferowane przez niego produkty, w które są lokowane oszczędności, ale wówczas, gdy oczekiwana stopa rentowności z inwestycji przekracza stopę oferowaną przez banki komercyjne.

Rysunek 10.3 ilustruje uproszczony schemat stosunków finansowych przy transformacji oszczędności w kapitał za pośrednictwem pozabankowych pośredni- ków finansowych.

298 Transformacja oszczędności w kapitał

Transformacja oszczędności w kapitał za pośrednictwem pozbankowego pośrednika finansowego

Cechą charakterystyczną pozabankowych pośredników finansowych jest to, że podmiotom skłonnym oszczędzać oferują instrumenty o różnym ryzyku i różnej rentowności. Fakt ten jest istotny, gdyż przez poszerzenie — w stosunku do pro- duktów oferowanych przez banki komercyjne — oferty lokowania w inne instru- menty finansowe, rynkowi oszczędności nadaje się cech większej elastyczności, co niewątpliwie ułatwia i usprawnia proces transformacji oszczędności w kapitał w skali całej gospodarki. Pozabankowi pośrednicy finansowi tworzą warunki loko- wania oszczędności dla podmiotów, które preferują wyższy dochód i są skłonne po- nieść większe ryzyko. Ryzyko takie praktycznie nie istnieje przy lokowaniu oszczędności w bankach komercyjnych. Nie oznacza to, że pozabankowi pośredni- cy finansowi nie mają oferty dla osób wykazujących mniejszą lub większą awersję do ryzyka. Wszystko zależy od rodzaju pośrednika finansowego oraz od instrumen- tów, w które są lokowane oszczędności¹.

Towarzystwa ubezpieczeniowe

Wśród pozabankowych pośredników finansowych główną rolę pośrednika między podmiotami oszczędzającymi i podmiotami zgłaszającymi popyt na oszczędności odgrywają towarzystwa ubezpieczeniowe. Są one par excellence in- stytucjami finansowymi, ich domeną jest gromadzenie i rozdysponowywanie pie- niądza. Wprawdzie motywy, którymi kierują się podmioty oddające oszczędności do całkowitej lub czasowej dyspozycji — co zależy od rodzaju ubezpieczeń — mo- gą być inne niż motywy, którymi kierują się podmioty przy oddawaniu depozytów

¹ Zob. H. Rose, Kluczowa rola finansowych „pośredników", w: Tajniki finansów, praca zbiorowa. Wydawnictwo K.E. Liber, Warszawa 2000, s. 493-501.

do banków komercyjnych, ale nie ulega wątpliwości, że towarzystwa ubezpiecze- niowe nie tylko ułatwiają transformację oszczędności w kapitał, lecz także przyczy- niają się do mobilizacji oszczędności. Wynika to z ich misji, która jest zróżnicowa- na w zależności od rodzaju ubezpieczeń. W tym miejscu istotny jest podział towa- rzystw ubezpieczeniowych na:

• towarzystwa ubezpieczeń majątkowych, • towarzystwa ubezpieczeń osobowych.

W mobilizowaniu oszczędności, a więc wzroście kapitału, szczególną rolę od- grywają towarzystwa ubezpieczeń na życie. Rola ta wynika stąd, że realizując misję ubezpieczeniową, która polega na sprzedawaniu polis na życie, do pewnego stopnia wymuszają one tworzenie oszczędności pieniężnych ludności. Człowiek, zdając so- bie sprawę z wielu niebezpieczeństw, których następstwem może być utrata życia, zdolności do zarobkowania, konieczność większych wydatków na opiekę lekarską itd., decyduje się na powstrzymywanie od konsumpcji i przeznaczanie części swo- ich bieżących dochodów (oszczędności) na rzecz przyszłych potrzeb. Niezależnie od niebezpieczeństw, na jakie jest narażona jednostka, pojawia się konieczność zgromadzenia środków do życia na okres, w którym człowiek traci zdolność osią- gania dochodów z pracy. Duża część ludzi decyduje się na odkładanie większych oszczędności przez wykupywanie polis ubezpieczeniowych. Dodatkowym argu- mentem za lokowaniem oszczędności w towarzystwach ubezpieczeniowych są ko- rzyści wynikające z samej idei ubezpieczeń. Idea ta jest oparta — w większym lub mniejszym stopniu, co zależy od rodzaju ubezpieczeń — na pewnej solidarności ubezpieczających się podmiotów. Skutkuje to w ten sposób, że nie można wyklu- czyć sytuacji, w której ubezpieczający się podmiot (rodzina) osiągnie dodatkowe korzyści, które nie wystąpiłyby przy lokowaniu pieniędzy w bankach komercyjnych czy u innych pozabankowych pośredników finansowych.

Z punktu widzenia naszych rozważań istotne są zwłaszcza gospodarcze i fi- nansowe aspekty oraz skutki działania towarzystw ubezpieczeniowych. Gospodar- czy aspekt działalności towarzystw ubezpieczeniowych sprowadza się do tego, że przyczyniają się one do niezakłóconego przebiegu procesów ekonomicznych, kompensując materialne skutki zdarzeń losowych. Przedsiębiorstwa ubezpieczenio- we ułatwiają więc alokację zasobów wówczas, gdy procesy gospodarowania są za- grożone, np. klęskami żywiołowymi, katastrofami.

Działalność towarzystw ubezpieczeniowych jest zorganizowana na zasadach komercyjnych. Przedmiotem ich działalności są przede wszystkim ubezpieczenia na życie oraz ubezpieczenia wypadkowo-odszkodowawcze.

Konsekwencją istnienia rynku ubezpieczeniowego jest konkurencja działają- cych na nim towarzystw, co pozwala w sposób zobiektywizowany kształtować cenę ochrony ubezpieczeniowej. Cena ta przyjmuje formę składki, jaką płacą ubezpie- czające się w towarzystwach ubezpieczeniowych podmioty. Rezultatem istniejącej

300 Transformacja oszczędności w kapitał

konkurencji jest nie tylko kształtowanie się ceny ochrony ubezpieczeniowej, lecz także oferowanie przez towarzystwa ubezpieczeniowe różnych szczegółowych wa- runków ubezpieczenia, jak np. wysokości odszkodowania, premii w postaci obni- żonej składki.

Współczesny rynek ubezpieczeniowy jest poddawany pewnej kontroli ze stro- ny państwa, które poprzez różne instrumenty, np. w drodze nałożenia obowiązku utrzymywania określonych rezerw, chroni ubezpieczonych przed zbyt ryzykowną polityką przedsiębiorstw ubezpieczeniowych. Ta interwencja państwa nie narusza jednak podstaw konkurencyjności rynku ubezpieczeniowego.

Rozważając finansowy aspekt działalności towarzystw ubezpieczeniowych, należy podkreślić, iż poprzez gromadzenie składek centralizują one dochody ubez- pieczających się podmiotów, tworząc niekiedy w ten sposób potężne fundusze, któ- re są następnie inwestowane w różne instrumenty rynku kapitałowego.

Moment przyjęcia składki jest różny od momentu wypłaty odszkodowań, co oznacza, że towarzystwa ubezpieczeniowe mogą lokować wolne środki na rynku kapitałowym. Trafne lokaty pozwalają obniżać składki ubezpieczeniowe lub osią- gać większe zyski.

Wśród ubezpieczeń gospodarczych znaczenie mają zwłaszcza długoterminowe ubezpieczenia życiowe. Szczególna pozycja tego rodzaju ubezpieczeń wynika stąd, że fundusze gromadzone z tego tytułu stanowią ważne źródło funduszy dla rynku kapitałowego.

Z przedstawionej charakterystyki działalności przedsiębiorstw ubezpieczenio- wych wynika, że są podmiotami gospodarującymi szczególnym dobrem — pienią- dzem. Stanowią one ważny i trwały element sektora pieniężnego w gospodarstwie narodowym. Z jednej strony, przyczyniają się do rozbudowy instytucji finansowych rynku pieniężnego i kapitałowego, z drugiej zaś, ograniczając negatywne skutki zdarzeń losowych dla podmiotów gospodarujących, przyczyniają się bezpośrednio do ograniczania zakłóceń w przebiegu działalności gospodarczej.

Towarzystwa powiernicze

Podstawowym rodzajem działalności towarzystw powierniczych (towarzystw zarządzających funduszami inwestycyjnymi) jest pośrednictwo finansowe. Towa- rzystwa powiernicze zarządzają²:

1. otwartymi funduszami inwestycyjnymi,

2. zamkniętymi funduszami inwestycyjnymi.

² Więcej na ten temat w: D. Dziawgo, L. Dziawgo, Fundusze powiernicze, Dom Organizatora, TNOiK, Toruń 1994.

Szczególnym rodzajem funduszy inwestycyjnych są otwarte fundusze emery- stwa, które scharakteryzujemy w dalszej części książki na przykładzie Polski.

Wśród pośredników finansowych ważną rolę odgrywają zwłaszcza towarzy- a zarządzające otwartymi funduszami inwestycyjnymi. Fundusze te są także określane mianem funduszy wspólnych.

Otwarte fundusze inwestycyjne, w dowolnym czasie — na żądanie uczestnika — wykupują jednostki udziałowe. Z kolei zamknięte fundusze inwestycyjne mają prawo emisji akcji, ale nie mogą ich wykupywać. Emitowane akcje mogą natomiast ryć przedmiotem obrotu na rynkach wtórnych.

Uczestnicy funduszy otwartych odnoszą korzyści przejawiające się wzrostem wartości jednostek uczestnictwa. W funduszach zamkniętych natomiast wypraco- wywana jest dywidenda.

Fundusze otwarte stanowią formę łączenia oszczędności wielu drobnych inwe- storów w większe pakiety, co wzmacnia ich siłę i pozycję na rynku kapitałowym. Uczestnicy funduszy otwartych ponoszą solidarnie ryzyko związane z inwestowa- niem ich zasobów w różnego rodzaju przedsięwzięcia, a także uczestniczą w po- dziale wypracowanych zysków.

Zasady funkcjonowania funduszy otwartych są stosunkowo proste. Admini- stracja (zarząd) funduszu otwartego przyjmuje pieniądze od udziałowców (akcjona- riuszy) i inwestuje je w akcje, obligacje i inne papiery wartościowe. Instytucja fun- duszy otwartych ma wiele zalet zwłaszcza dla drobnych inwestorów. Zalety wyni- kają głównie z tego, że zarząd funduszu angażuje ekspertów mających dobre rozeznanie rynku kapitałowego, którzy dają wysoki stopień gwarancji, że środki udziałowców będą lokowane w sposób efektywny. Dysponując tymi funduszami samodzielnie, inwestorzy nie byliby w stanie lokować ich zgodnie z wymogami współczesnych reguł racjonalnego inwestowania.

Działalność funduszy otwartych opiera się na pewnych zasadach, do których można zaliczyć:

1. wysoki profesjonalizm organów zarządzających, co daje gwarancje pro- wadzenia właściwej polityki w zakresie kształtowania struktury pakietu lokat posia- danych przez fundusz;

2. dywersyfikację portfela aktywów, co pozwala w znacznym stopniu ogra- niczyć ryzyko związane z lokowaniem funduszy w papiery wartościowe;

3. przywilej zamiany, dający inwestorowi możliwość różnego wykorzysty- wania posiadanych środków w ramach grup funduszy (family funds); w ten sposób udziałowiec funduszu otwartego ma okazję zmieniać (przenosić) całość lub część posiadanych środków na inne fundusze tej samej grupy bez obciążania udziałowca prowizjami; liczba dokonywanych zmian jest jednak, z reguły, ograniczona;

4. płynność polegającą na tym, że fundusz otwarty wykupuje jednostki uczestnictwa w dowolnym czasie po cenie rynkowej; umożliwia to udziałowcom natychmiastową zamianę jednostek uczestnictwa funduszu na gotówkę;

302 Transformacja oszczędności w kapitał

5) prawo wyboru sposobu wykorzystania dywidendy w funduszach zamkniętych, polegające na tym, że inwestor może otrzymywać dywidendę w for- mie gotówkowej lub też zainwestować dywidendę w dodatkowe akcje funduszu.

Informacje o funduszach są publikowane dwa razy do roku (np. w Polsce), a ceny akcji funduszy są podawane w gazetach codziennych, co umożliwia udzia- łowcom poszczególnych funduszy orientowanie się na bieżąco w ich wynikach oraz pozycji na rynku kapitałowym.

Pośrednicy finansowi wykazują dużą aktywność na rynkach finansowych. Wy- raża się ona nie tylko w rosnącym ich udziale w obrotach rynku finansowego (zwłaszcza kapitałowego), lecz także w różnorodności form organizacyjnych i za- kresie wykonywanych operacji. Przykładem tego są towarzystwa usług finanso- wych (Financial Services Companies), które oferują swoje usługi w zakresie fun- duszy otwartych, papierów wartościowych, ubezpieczeń, doradztwa podatkowego, pośrednictwa itp. Towarzystwa te pojawiły się w Stanach Zjednoczonych w 1981 ro- ku i od tego czasu wykazują ciągły i dynamiczny rozwój³.

Otwarte fundusze emerytalne

Specyficzną cechą otwartych funduszy emerytalnych jest cel gromadzonych środków — emerytury. Fundusze emerytalne mogą gromadzić środki pieniężne pracowników i lokować je w różne instrumenty finansowe, ale pomnożone w wy- niku tej działalności środki mogą być przeznaczane wyłącznie na wypłatę emery- tur⁴. W zależności od przyjętych zasad, fundusze te mogą działać w różny sposób.

W polskim systemie emerytalnym, funkcjonującym od 1999 roku, obowiązują następujące zasady⁵:

1) uczestnictwo w funduszach emerytalnych jest obowiązkowe dla określo- nych ustawą osób;

2) pracownik ma prawo wyboru funduszu emerytalnego;

3) pracownik może być członkiem tylko jednego funduszu emerytalnego, jed- nakże ma on prawo przenieść środki zgromadzone w jednym funduszu do innego funduszu emerytalnego;

4) kształtowanie portfela jest ograniczone ustawowo;

³ Zob. The Money Encyclopedia, H. Rachlin (ed.), Harper and Row Publishers, New York 1982

⁴ Zob. B. Hadyniak, J. Monkiewicz, Fundusze emerytalne IIfilar, Poltext, Warszawa 1999, s. 59.

⁵ Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z dnia 28 października 1997 re- ku, Dz. U. nr 139, poz. 930, z późniejszymi zmianami (Dz. U. 1998 nr 98, poz. 610, nr 106, poz. 66>. nr 162, poz. 1118).

R O 2 O I jAfcŁ 11

_{SYSTEM FINANSOWY}

^{Istota systemu finansowego}

Przedstawiona dotychczas charakterystyka finansów, kategorii finansowych, zjawisk i procesów finansowych miała na celu wyeksponowanie ich treści i ekono- micznego znaczenia. Finanse są jednak także dziedziną praktyczną w tym sensie, że podmioty systemu ekonomicznego posługują się pieniądzem w różnych sytuacjach i z różnych powodów. Aby działalność ta mogła się odbywać w sposób bezpieczny dla poszczególnych podmiotów oraz społeczeństwa i gospodarki jako całości, ko- nieczne jest stworzenie pewnych ram organizacyjnych, instytucjonalnych, praw- nych, określonych zasad itd., które umożliwią skuteczne i bezpieczne posługiwanie się pieniądzem, zawieranie transakcji za pomocą pieniądza. Warunki funkcjonowa- nia podmiotów w sferze pieniężnej tworzy system finansowy gospodarki. Jego zna- czenie wynika właśnie z natury współczesnego pieniądza — tworzonego „z nicze- go", opartego na zaufaniu, wrażliwego na oddziaływanie różnych trudno uchwyt- nych czynników psychologicznych i politycznych, ulegającego w coraz większym stopniu dematerializacji, coraz bardziej międzynarodowego itd. Posługiwanie się pieniądzem jest ryzykowne.

System finansowy można zdefiniować jako zespół logicznie ze sobą powiąza- nych form organizacyjnych, aktów prawnych, instytucji finansowych i innych ele- mentów umożliwiających podmiotom nawiązywanie stosunków finansowych za- równo w sektorze realnym, jak i w sektorze finansowym. System finansowy tworzy więc podstawy działalności dla wszystkich podmiotów posługujących się pienią- dzem. Umożliwia zawieranie różnych transakcji gospodarczych, w których pie- niądz pełni różne funkcje. Elementem systemu finansowego są działające wyłącz- nie w sferze pieniężnej instytucje finansowe, takie jak bank centralny, banki komer- cyjne, kasy oszczędnościowo-pożyczkowe, pozabankowi pośrednicy finansowi, np. towarzystwa ubezpieczeniowe, towarzystwa zarządzające funduszami powierni- czymi, domy clearingowe, giełdy papierów wartościowych. Do instytucji finanso-

wych zalicza się także instytucje nadzoru (bankowego, ubezpieczeniowego, rynku kapitałowego, funduszy emerytalnych). Zachowanie się podmiotów posługujących się pieniądzem podczas zawierania różnych transakcji oraz dokonywania różnych operacji finansowych jest oparte na aktach prawnych różnej rangi, poczynając od ustawy zasadniczej (rola i miejsce banku centralnego, kwestie budżetowe), poprzez ustawy regulujące działalność banków (prawo bankowe), działalność rządu w sfe- rze finansów publicznych (ustawy skarbowe, prawo podatkowe), działalność towa- rzystw ubezpieczeniowych (prawo ubezpieczeniowe) itd., i na wielu aktach wyko- nawczych kończąc. Wśród aktów wykonawczych istotne są zwłaszcza akty wyda- wane przez egzekutywę (rząd) oraz przez ministra finansów. Elementem systemu finansowego są formy organizacyjne gromadzenia i wydatkowania środków pie- niężnych — fundusze. W systemie finansowym istnieje wiele kryteriów podziału funduszy. Przykładowo, ze względu na kryterium własności wyróżniamy: fundusze prywatne — fundusze publiczne; z punktu widzenia kryterium przeznaczenia: fun- dusze ogólne (budżet państwa, gminy) — fundusze celowe; ze względu na kryte- rium podmiotowe: fundusze państwa, samorządów, banków, przedsiębiorstw, fun- dacji, organizacji gospodarczych. System finansowy odgrywa ważną rolę w gospo- darce i społeczeństwie, zapewniając sprawny obieg dochodów, wewnętrzne i zewnętrzne bezpieczeństwo finansowe.

Funkcje systemu finansowego

W teorii finansów najczęściej wymienianymi funkcjami systemu finansowego w gospodarce rynkowej są¹:

funkcja płatnicza, polegająca na tym, że system finansowy powinien za- pewnić sprawne działanie mechanizmu rozliczeń w transakcjach gospodar- czych, zwłaszcza przy zakupie dóbr i usług;

funkcja płynności, w ramach której system finansowy umożliwia i ułatwia zamianę papierów wartościowych i innych aktywów finansowych na go- tówkę (pieniądz);

funkcja oszczędności, polegającą na promowaniu warunków atrakcyjnego lokowania nadwyżek pieniądza przy umiarkowanym ryzyku; funkcja akumulacji bogactwa, polegająca na „przechowywaniu" siły na- bywczej danego podmiotu;

¹ Zob. P. Rose, Money and Capital Markets. The Financial System in the Economy, Business Pu- blications INC, Piano, Texas 1986, s. 4-14.

funkcja kredytowa, która polega na zapewnieniu nieprzerwanego dopływu

306 System finansowy

kredytu dla przedsiębiorstw, gospodarstw domowych i rządu, w celu finan- sowania inwestycji i konsumpcji;

• funkcja minimalizowania ryzyka, polegająca na tym, że w system finan- sowy powinny być wbudowane mechanizmy i instrumenty minimalizujące ryzyko;

• funkcja polityki gospodarczej, polegająca na możliwości prowadzenia przez rząd polityki mającej na celu wzrost gospodarczy, niskie bezrobo- cie, walkę z inflacją i zachowanie stabilnej pozycji płatniczej względem zagranicy.

W ujęciu podmiotowym na system finansowy składają się takie elementy (podsystemy), jak system finansów publicznych, system finansowy przedsię- biorstw, system bankowo-kredytowy, system finansowy ubezpieczeń.

1 1 %

Elementy systemu finansowego System bankowy

Bank centralny — charakterystyka ogólna

Charakteryzując sferę pieniężną współczesnej gospodarki rynkowej, trzeba podkreślić jej następujące ważne cechy:

1. sfera pieniężna jest kształtowana przez prawa rynku z pewnym interwen- cjonizmem państwa; konsekwencją rynkowego charakteru sfery pieniężnej jest sto- sowanie w analizie jej funkcjonowania takich kategorii, jak: podaż pieniądza, popyt na pieniądz, równowaga rynku pieniężnego, kapitałowego itp.;

2. tworzywem zjawisk i procesów pieniężnych jest tzw. pieniądz kierowany lub urzędowy, a w każdym razie oderwany od złota i innych kruszców;

3. bank centralny, a także banki komercyjne tworzą systemy bankowo-kre- dytowe²;

4. parlament prowadzi mniej lub bardziej dyskretną kontrolę działalności ban- ku centralnego, chociaż w ostatnich dekadach występuje wyraźne zjawisko unieza- leżniania się banku centralnego od ośrodków decyzji politycznych.

J. Zajda, Systemy bankowe w gospodarce kapitalistycznej, PWE, Warszawa 1974, s. 79.

W ujęciu instytucjonalnym podstawowe znaczenie dla procesu tworzenia pie- niądza mają: 1) emisyjny bank centralny, 2) sieć banków komercyjnych (depozyto- wych i kredytowych). Te dwie klasyczne instytucje kreujące pieniądz są w coraz większym stopniu wspomagane przez inne instytucje finansowe, tzw. pośredników finansowych. W rzeczywistości rozróżnienie wkładu pierwotnego i wkładu wtórne- go nastręcza wiele problemów. Dlatego też występuje zjawisko zacierania się róż- nic w funkcjach instytucji finansowych, tzn. między funkcjami kreacji pieniądza a funkcjami pośredniczenia w operacjach finansowych.

Z przedstawionych w początkowej części pracy rozważań wiemy, że tworzy- wem zjawisk finansowych jest pieniądz. Wiemy też, w jaki sposób powstaje pie- niądz, jakie są jego cechy. Obecnie przedstawimy budowę systemu bankowego na tle całego systemu finansowego.

Nowoczesny system bankowy ma budowę dwuszczeblową, na którą składają się bank centralny oraz różnego typu banki komercyjne, poczynając od banków uniwersalnych, a na specjalistycznych bankach kończąc.

Bank centralny spełnia trzy podstawowe funkcje:

1. banku emisyjnego, mającego wyłączne prawo do emisji znaków pie- niężnych;

2. banku banków komercyjnych, w ramach której bank centralny realizuje — za pomocą odpowiednich narzędzi — założenia polityki monetarnej;

3) banku państwa albo kasjera rządu (obsługa budżetu państwa).

Bank centralny kreuje dwa rodzaje pieniądza³:

1. centralny pieniądz gotówkowy, charakteryzujący się absolutną płyn- nością;

2. pieniądz kredytowy (żyrowy), spełniający funkcję centralnego pieniądza rezerwowego.

Pieniądz gotówkowy obsługuje sferę dochodową i konsumpcyjną, a poza tym jako prawny środek płatniczy ma moc zwalniania z zobowiązań. „Pieniądz wkłado- wy powstaje jako wkład pierwotny przez wpłatę banknotów i jako wkład pochodny w drodze udzielania kredytów bankom komercyjnym i państwu oraz przez zakup aktywów pieniężnych krajowych (papiery wartościowe o stałym oprocentowaniu) i zagranicznych (dewizy) oraz złota"⁴.

³ Tamże, s. 79.

⁴ Tamże, s. 78-80.

Państwowy charakter pieniądza implikuje delikatną kwestię stosunków mię- dzy centralnym bankiem państwa a rządem. Relacje między rządem a bankiem cen- tralnym należą do jednego z podstawowych spornych zagadnień dotyczących funk-

cjonowania mechanizmu rynkowego, a w jego ramach systemu finansowego. Cha- rakter współczesnego pieniądza stwarza, o czym już wiemy, nieodpartą pokusę nadużywania emisji nowego pieniądza w celu finansowania wydatków rządowych, które nie znajdują pokrycia w dochodach budżetowych. Dlatego też zostały histo- rycznie wykształcone standardy działania banku centralnego, które mają zapobie- gać nadużywaniu banku centralnego przez rząd dla doraźnych potrzeb, w tym ce- lów politycznych. Do głównych zasad, według których funkcjonuje bank centralny, należy jego niezależność (autonomia) od rządu. Spróbujmy rozważyć istotę proble- mu, gdyż pozycja banku centralnego jest szczególna, co wynika chociażby z wy- mienionych funkcji, w tym pełnionych względem państwa (rządu). Rzecz sprowa- dza się do tego, że rząd niekiedy nie jest w stanie zaspokoić popytu na pieniądz w sposób typowy, tj. przez przymusowe podatki (daniny), ale próbuje popyt ten za- spokoić przez emisję pieniądza nie znajdującego pokrycia w towarach i usługach. Rodzi to zagrożenie inflacyjne, co jest sprzeczne z misją banku centralnego, która zakłada ochronę wartości pieniądza.

Jakie są przyczyny ewentualnej presji rządu na bank centralny? O ile trudności z równoważeniem budżetu i będące tego skutkiem zjawisko narastającego długu publicznego w wiekach wcześniejszych, a także z początkiem obecnego stulecia miały charakter obiektywny w tym znaczeniu, że najczęściej były związane z pro- wadzonymi wojnami, o tyle deficyt budżetowy i lawinowo narastający w ostatnich latach dług publiczny są spowodowane przyczynami, do pewnego stopnia, subiek- tywnymi. Związane są one z doktryną ekonomiczną oraz społeczną. Wyrazem tych doktryn są zwłaszcza interwencjonizm państwa oraz realizacja programu państwa socjalnego (dobrobytu). Subiektywny charakter przyczyn powstawania deficytu budżetowego podkreślamy dlatego, że przyczyny te wcale nie ustały. Przeciwnie, spór o interwencjonizm państwowy, o świadczenia socjalne, równowagę budżetową itd. nasilił się w kontekście doświadczeń ostatnich lat krajów wysoko rozwiniętych. W krajach tych realizowano zarówno koncepcje interwencjonizmu (neokeynesi- zmu), jak i koncepcje monetarystyczne (liberalizmu gospodarczego); te ostatnie do- minowały zwłaszcza w ostatnich dekadach XX wieku.

Ze względu na to, że spory doktrynalne przeistaczają się, z reguły, w spory o pieniądz, tzn. o wzrost podaży pieniądza, źródła tego wzrostu, zakres finansowa- nia wydatków rządowych itd., konieczne jest zracjonalizowanie działalności banku centralnego. Nie jest to cel łatwy do osiągnięcia, jeżeli weźmie się pod uwagę nie- zwykłość misji, jaką bank centralny spełnia w gospodarce i w społeczeństwie. Na- leży do niej kształtowanie zaufania ludności do instytucji bankowych i publicznych w ogóle.

W dyskusji nad pożądanymi relacjami między bankiem centralnym a rządem za główną kwestię uznaje się sprawę autonomii banku centralnego. Chodzi zwłasz- cza o to, w jakim stopniu autonomia ta jest rzeczywista, a w jakim formalna (ilu- zoryczna). Rozstrzygnięcie tej kwestii jest trudne wobec krańcowo odmiennych wygłaszanych przez specjalistów opinii na temat tego samego banku centralnego.

Jeszcze trudniejszym zadaniem jest normatywne podejście do stosunków banku centralnego z rządem. Nie przeceniając znaczenia autonomii banku centralnego, trzeba zauważyć, że może ona wywierać silny wpływ na decyzje odnośnie do fi- nansowania deficytu budżetowego przez bank centralny. Wydaje się jednak, że znacznie bardziej interesujące od pytania o stopień autonomii banku centralnego jest pytanie o stopień zbieżności lub rozbieżności celów banku centralnego i rządu, gdyż cele te tylko pozornie mogą być sprzeczne. Pytanie to trzeba koniecznie po- stawić w kontekście systemu demokratycznego, w którym funkcjonują obydwie in- stytucje. Chodzi o to, czy istnieją racjonalne podstawy nierozwiązywalnych sprzeczności między bankiem centralnym a rządem oraz w jakiej relacji pozostają one z celami demokratycznego społeczeństwa.

Z punktu widzenia teorii ekonomicznej i istniejących doktryn nie można

• sposób wielce uproszczony przyjmować, że zwolennicy monetaryzmu urzędują

• bankach centralnych, a neokeynesiści działają w rządzie. Sprawa jest istotna o ty- le, że dotyczy odpowiedzialności, jaką obie te instytucje ponoszą za całą gospodarkę. Jeżeli popatrzymy na relacje między rządem a bankiem centralnym z takiej perspek- tywy, to kwestia autonomii banku centralnego przedstawia się zupełnie inaczej. Przecież nie może to być autonomia względem gospodarki, na którą bezpośredni lub pośredni wpływ ma działalność rządu. Dlatego uważamy, że problem autonomii ban- ku centralnego wobec władz administracyjnych jest wadliwie postawiony. W istocie chodzi o skoordynowanie działalności banku centralnego z działalnością rządu⁵.

Wspomniana wcześniej odpowiedzialna rola banku centralnego w gospodarce i społeczeństwie spowodowała, że współcześnie regułą jest, że bank centralny jest własnością państwa. Tak jest w przypadku Banku Anglii, Banku Francji, Bundes- banku i wielu innych narodowych banków centralnych. Wyjątkiem jest System Re- zerwy Federalnej w Stanach Zjednoczonych, który spełnia funkcje banku central- nego, ale nie jest własnością państwa, jest natomiast własnością banków, które two- rzą ten system.

⁵ Więcej na ten temat: A. Wojtyna, Szkice o niezależności banku centralnego, Wydawnictwo Na- ukowe PWN, Warszawa 1999.

⁶ Zob. np. M. Friedman, Intrygujący pieniądz, Wydawnictwo Łódzkie, Łódź 1994, s. 213 i na- stępne.

Forma własności banku centralnego nie może być jednak przeceniana. Prakty- ka krajów zachodnich dowodzi, że w ramach tej samej formy własności stopień uzależnienia banku centralnego od rządu był różny. Bundesbank jest wzorcowym przykładem pełnej autonomii. Na drugim biegunie znajduje się Bank Anglii, które- go decyzje pozostawały pod silnym wpływem rządu. Z kolei autonomia niepań- stwowego banku centralnego Stanów Zjednoczonych jest niekiedy określana jako fikcyjna⁶. Innymi słowy, państwowa własność banku centralnego nie przeszkadza w budowaniu partnerskich stosunków z rządem ani też działalności banku central- nego w oderwaniu od decyzji rządowych.

Z racjonalnego punktu widzenia nie ma podstaw do występowania zasadni- czych sprzeczności między rządem a bankiem centralnym, gdyż obydwie te insty- tucje chcąc nie chcąc ponoszą odpowiedzialność za stan i rozwój gospodarki oraz społeczeństwa. Koordynacja działalności rządu i banku centralnego musi się doko- nywać w ramach systemu finansowego gospodarki rynkowej. Charakterystyczne jest to, że w dyskusjach wyolbrzymia się hipotetyczne sprzeczności między ban- kiem centralnym a rządem, nie skupiając należytej uwagi na komplementarności działalności banku centralnego i rządu posługującego się budżetem i zarządzające- go Skarbem Państwa. Tymczasem trudno sobie wyobrazić np. tworzenie współczes- nego pieniądza urzędowego bez zabezpieczenia udzielanego przez rząd, a ściślej przez Skarb Państwa.

Osiągnięciem nowoczesnych systemów pieniężnych jest jednolita polityka monetarna, w tym kreowanie pieniądza przez jeden ośrodek. To właśnie na tle tego osiągnięcia pojawiła się konieczność koordynacji działań w sferze pieniężnej. W związku z tym, że państwo (rząd) zaprzestało bezpośredniej emisji pieniądza skarbowego, a działalność państwa (rządu) jest prowadzona w warunkach pienięż- nych, bank centralny musiał przejąć pewne obowiązki względem rządu.

Najważniejszą kwestią pozostaje zatem cel działalności banku centralnego, sposób ujęcia tego celu oraz kontrola nad bankiem centralnym i odpowiedzialność władz monetarnych. Zagadnienia te rozpatrzymy na przykładzie Narodowego Ban- ku Polskiego (NBP). Charakteryzując Narodowy Bank Polski, warto zwrócić uwa- gę, że jest on organem władzy państwowej, mającym rangę konstytucyjną. Zapis regulujący pozycję NBP w systemie władz państwowych, jako centralnego banku państwa, pojawił się pierwszy raz po II wojnie światowej w Konstytucji z 2 kwiet- nia 1997 roku⁷.

Narodowy Bank Polski

jako przykład banku centralnego

⁷ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku.

⁸ C. Leszczyńska, Rzut oka na dzieje banku centralnego w Polsce, NBP, Warszawa 1998.

Omawiając Narodowy Bank Polski, należy wspomnieć o historii banku cen- tralnego w Polsce — instytucji, której charakter zmieniał się podobnie jak dzieje kraju. Idea narodzin banku centralnego w Polsce sięga czasów oświecenia, choć na skutek wypadków politycznych oraz upadku państwa polskiego nie udało się jei zrealizować. Dopiero ponad pół wieku później, za sprawą poczynań ówczesnego ministra skarbu Królestwa Polskiego — Ksawerego Druckiego Lubeckiego, udałc się stworzyć pierwszy polski bank centralny na terenie Królestwa Polskiego⁸. W ro- ku 1828 powstał Bank Polski w Warszawie. Był to bank państwowy, którego kapi- tał zakładowy pochodził z funduszy rządowych. Bank ten oprócz pełnienia funkcs; typowych dla banku centralnego, tj. posiadania prawa do emisji złotego polskiego

ługi długu publicznego, obsługi emisyjnej pożyczek skarbowych oraz zajmowa- się rachunkami instytucji publicznych, był też bankiem prowadzącym działal- śc komercyjną, czyli np. przyjmował wkłady od osób prywatnych, udzielał poży- czek przedsiębiorstwom oraz instytucjom państwowym.

Na skutek wydarzeń związanych z powstaniem styczniowym postanowiono zlikwidować odrębność Królestwa Polskiego, co przyczyniło się do ograniczania ■nkcji Banku Polskiego, typowych dla banku centralnego. Bankową obsługą rządu craz instytucji publicznych zajął się powstały w 1860 roku rosyjski Bank Państwa. Kolejnym etapem ograniczania roli Banku Polskiego było odebranie mu w 1870 ro- ■ prawa emisyjnego, co w niedługim czasie przyczyniło się do likwidacji Banku Polskiego (1 stycznia 1886 roku).

W roku 1918 wraz z odzyskaniem przez Polskę niepodległości narodziła się sposobność utworzenia banku centralnego. Niemniej jednak na skutek zarówno problemów związanych z integracją ziem polskich, które do tamtej pory znajdowa- ły się w trzech zaborach: rosyjskim, niemieckim i austriackim, jak i problemów ekonomicznych kraju, projekt utworzenia banku centralnego musiał zostać odłożo- ny. W okresie tym funkcję banku emisyjnego pełniła Polska Kasa Pożyczkowa, po- wołana przez Niemców podczas I wojny światowej, a przejęta przez władze polskie •v 1918 roku. Kasa ta emitowała bilety nazwane markami polskimi. W zaistniałej sytuacji gospodarczej ówczesny premier i minister skarbu Władysław Grabski za- czął wprowadzać „wielką reformę" ogłoszoną w ustawie „O naprawie Skarbu Pań- stwa i reformie walutowej" ze stycznia 1924 roku, której skutkiem było powołanie p 1924 roku Banku Polskiego. Bank Polski był bankiem emisyjnym mającym for- mę spółki akcyjnej, z kapitałem wynoszącym 100 mln zł, podlegającym nadzorowi państwa łącznie z mianowaniem prezesa oraz zatwierdzaniem kierownictwa banku. Funkcja emisyjna sprowadzała się do uzyskania przez bank prawa do emisji nowej polskiej waluty — złotego. Pozostałe zadania Banku Polskiego polegały na regulo- waniu obiegu pieniężnego i ułatwianiu udzielania kredytu. Należy zwrócić uwagę na kontrowersyjną formę własności Banku Polskiego. Bank centralny jako bank w formie spółki akcyjnej z udziałami Skarbu Państwa był jednym z ciekawszych rozwiązań w historii bankowości centralnej. Fakt takiej, a nie innej formy własno- ści banku centralnego tłumaczono zapewnieniem o niezależności od rządu, co da- wało możliwość stabilizacji w warunkach często zmieniających się rządów.

⁹ Nowa Encyklopedia Powszechna PWN, t. 1, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 351.

Na skutek wybuchu II wojny światowej Bank Polski we wrześniu 1939 roku przeniósł swoją siedzibę do Paryża, wywożąc ze sobą cały zapas złota oraz innych wartości. Od czerwca 1940 roku zmienił swoją siedzibę na Londyn, skąd w 1946 ro- ku powrócił do Polski wraz z zapasami złota. Po powrocie Bank Polski nie wznowił swojej działalności, został po°stawiony w stan likwidacji, która zakończyła się w 1952 roku⁹.

Pod koniec II wojny światowej, 15 stycznia 1945 roku, utworzono nowy bank centralny — Narodowy Bank Polski. Początkowo NBP działał jak typowy bank centralny, tj. był bankiem emisyjnym i bankiem banków. Następnie NBP przyznano rolę kierowniczą w procesie kredytowania gospodarki, co było związane z ograni- czeniem działalności pozostałych banków. Dodatkowo rozmiary emisji pieniądza zostały podporządkowane materialnym celom planu gospodarczego¹⁰.

W latach 1950-1982 NBP nie pełnił funkcji typowych dla banku centralnego, a z racji swojej pozycji w gospodarce centralnie planowanej nazywano go „mono- bankiem". Poza tym nie istniała kwestia niezależności banku centralnego od rządu, gdyż NBP podlegał ministrowi finansów. Należy również przypomnieć, że pozycja NBP stawała się coraz mocniejsza, czego wyrazem było włączenie w latach sie- demdziesiątych w strukturę NBP Powszechnej Kasy Oszczędności oraz Banku In- westycyjnego, co uczyniło NBP liderem w zakresie kredytu konsumpcyjnego i in- westycyjnego.

Rozpoczęta w 1982 roku reforma NBP doprowadziła do jego niezależności od rządu poprzez przyznanie Sejmowi prawa do wyboru prezesa NBP. Bank odzyskał również możliwość regulowania wysokości emisji pieniądza. Do osłabienia pozycji NBP przyczyniło się wyodrębnienie ze struktury NBP Powszechnej Kasy Oszczęd- ności, co miało miejsce w 1987 roku.

W roku 1989 w wyniku reformy gospodarki polskiej NBP zaczął pełnić funk- cje typowe dla banku centralnego. NBP nie mógł już prowadzić działalności ko- mercyjnej, co skutkowało powstaniem dwuszczeblowego systemu bankowego, cze- go wyrazem było wyodrębnienie z NBP 9 banków komercyjnych, tzw. wielkiej dziewiątki bądź złotej dziewiątki. Należy dodać, że proces wycofywania się NBP z obsługi gospodarki polskiej zakończył się w 1993 roku, kiedy to na bazie NBP powstał ostatni bank komercyjny — Polski Bank Inwestycyjny.

Przypominając historię banku centralnego w Polsce, należy zwrócić uwagę, że w przyszłości NBP również czekają pewne zmiany związane z zamiarem przystą- pienia Polski do Unii Europejskiej, o czym wspominaliśmy we wcześniejszych czę- ściach pracy.

Podstawowym zadaniem NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, jeśli nie ogranicza to pod- stawowego celu NBP".

Do pozostałych zadań NBP w Polsce należą:

organizowanie rozliczeń pieniężnych, prowadzenie gospodarki rezerwami dewizowymi,

Tamże, t. 4, s. 396.

Ustawa o Narodowym Banku Polskim z dnia 29 sierpnia 1997 roku, Dz. U. nr 140, poz. 9-!

prowadzenie działalności dewizowej w określonych ustawami granicach.

prowadzenie bankowej obsługi budżetu państwa, regulowanie płynności banków oraz ich refinansowanie, kształtowanie warunków niezbędnych dla rozwoju systemu bankowego, opracowywanie sprawozdawczego bilansu płatniczego oraz bilansów na- leżności i zobowiązań zagranicznych państwa, ♦ wykonywanie innych zadań określonych ustawami.

Narodowemu Bankowi Polskiemu przysługuje wyłączne prawo emitowania znaków pieniężnych Rzeczypospolitej Polskiej. Może on być członkiem międzyna- rodowych instytucji finansowych i bankowych; nie może natomiast być udziałow- cem bądź akcjonariuszem innych osób prawnych, z wyjątkiem prowadzących dzia- łalność usługową wyłącznie na rzecz instytucji finansowych i Skarbu Państwa.

Struktura organizacyjna NBP jest trójszczeblowa, a organami NBP są:

1. Prezes NBP,

2. Rada Polityki Pieniężnej, . • 3) Zarząd NBP.

Prezes NBP jest powoływany na wniosek Prezydenta RP przez Sejm na okres 6 lat, z tym że ta sama osoba nie może być Prezesem NBP dłużej niż dwie kaden- cje. Prezes NBP przewodniczy Radzie Polityki Pieniężnej, Zarządowi NBP, Komi- sji Nadzoru Bankowego, a także reprezentuje NBP na zewnątrz.

W skład Rady Polityki Pieniężnej wchodzi Prezes NBP jako Przewodniczący Rady oraz 9 członków powoływanych w równej liczbie przez Prezydenta RP, Sejm : Senat, spośród specjalistów z dziedziny finansów. Członkowie Rady są powoływa- ni na 6 lat. W posiedzeniach Rady może uczestniczyć przedstawiciel Ministra Finan- sów bez prawa udziału w głosowaniu. Może on przedstawiać wnioski do rozważenia przez Radę.

Rada ustala coroczne założenia polityki pieniężnej państwa, a zwłaszcza wy- sokość stóp procentowych NBP, zasady i stopy rezerwy obowiązkowej banków, za- sady operacji otwartego rynku. Określa górne granice zobowiązań wynikających z zaciągania przez NBP pożyczek i kredytów w zagranicznych instytucjach banko- wych i finansowych, zatwierdza plan finansowy NBP oraz sprawozdanie z działal- ności NBP, przyjmuje roczne sprawozdania finansowe NBP. Ustalając coroczne za- łożenia polityki pieniężnej, przedkłada je do wiadomości Sejmowi równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Natomiast po zakończeniu roku budżetowego, w ciągu 5 miesięcy, Rada Polityki Pieniężnej przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej.

W skład Zarządu NBP wchodzą Prezes NBP jako Przewodniczący Zarządu oraz 6-8 członków Zarządu, w tym 2 wiceprezesów NBP. Główne cele działalności Zarządu sprowadzają się do realizowania uchwał Rady Polityki Pieniężnej oraz po-

dejmowania uchwał w sprawach nie zastrzeżonych w ustawie do wyłącznej kom- petencji innych organów NBP¹².

W polskim systemie bankowym zostało przyjęte rozwiązanie, że nadzór ban- kowy działa w ramach NBP. Nadzór nad działalnością banków sprawuje Komisja Nadzoru Bankowego (KNB). Decyzje i określone przez Komisję zadania wykonu- je i koordynuje wydzielony organizacyjnie w strukturze NBP — Generalny Inspek- torat Nadzoru Bankowego. W skład KNB wchodzą:

1) Przewodniczący Komisji — Prezes NBP,

2) Zastępca Przewodniczącego Komisji — Minister Finansów lub delegowa- ny przez niego sekretarz albo podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów,

3. przedstawiciel Prezydenta RP,

4. Prezes Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego,

5. Przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych i Giełd lub jego zastępca.

6. przedstawiciel Ministra Finansów,

7. Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego.

Komisji Nadzoru Bankowego przypada szczególna rola i odpowiedzialność za drugi szczebel systemu bankowego. KNB zajmuje się:

określaniem zasad działania banków, zapewniających bezpieczeństwo środ- ków pieniężnych zgromadzonych przez klientów w bankach; nadzorowaniem banków w zakresie przestrzegania ustaw, statutu i innych przepisów prawa oraz obowiązujących je norm finansowych; dokonywaniem okresowych ocen zarówno stanu ekonomicznego banków i przedstawianiem ich Radzie Polityki Pieniężnej, jak i wpływu polityki pieniężnej, podatkowej i nadzorczej na rozwój tych banków; opiniowaniem zasad organizacji nadzoru bankowego i ustalania trybu jego wykonywania.

Istotnym uzupełnieniem charakterystyki banku centralnego we współczesnych systemach będzie zaprezentowanie bilansu banku centralnego. Dokonamy tego tak- że na przykładzie Narodowego Banku Polskiego — tablica 11.1 (szersza charakte- rystyka aktywów i pasywów NBP została zamieszczona w ostatnim rozdziale ni- niejszej książki).

¹² Szczegółowy zakres działań Zarządu NBP sprowadza się m.in. do: a) podejmowania uch«-« w sprawie udzielania bankom upoważnień do wykonywania czynności obrotu dewizowego, b) realize- wania zadań z zakresu polityki kursowej, c) okresowej oceny obiegu pieniężnego i rozliczeń pieniężn;. 21 oraz obrotu dewizowego, d) nadzorowania operacji otwartego rynku, e) oceny funkcjonowania systezai bankowego, f) uchwalania planu działalności i planu finansowego NBP, g) uchwalania rocznego spo wozdania z działalności NBP, h) sporządzania bilansu NBP oraz rachunku zysku i strat, i) opracow}^ ł- nia bilansów obrotów płatniczych państwa z zagranicą.

Mechanizm tworzenia współczesnego pieniądza nakłada na bank centraln;. szczególną odpowiedzialność za obieg pieniężny, jego wielkość i strukturę. Odpc-

■ans banku centralnego na przykładzie Narodowego Banku Polskiego według zmienionego układu irezentowanego od 1.01.2000 (stan na 31.12.1999)

wiedzialność ta wynika stąd, że w modelu gospodarki rynkowej z jednej strony nie mieści się instytucja monobanku, z drugiej jednak strony pojawia się realne niebez- pieczeństwo (zaobserwowane wielokrotnie w przeszłości) nadużywania przez banki komercyjne swoich uprawnień w zakresie tworzenia pieniądza¹³. Istota tego niebez- pieczeństwa polega na możliwości zacierania różnicy między wkładami pierwotny- mi a wkładami wtórnymi.

Bank centralny spełnia w systemie gospodarki rynkowej istotne funkcje. Sta- nowi pierwotne źródło pieniądza urzędowego, gdyż tylko on jest uprawniony do je- go emisji. Bank centralny jest także bankiem banków. Przejawia się to w groma- dzeniu rezerw banków komercyjnych oraz udzielaniu tym bankom pożyczek w celu zapewnienia — w krańcowych sytuacjach — płynności finansowej. Do tych funkcji banku centralnego należy jeszcze dodać:

obsługę kasową rządu (budżetu) — wyklucza się jednak możliwość finan- sowania przez bank centralny deficytów budżetowych (nie zezwala na to Konstytucja RP),

kontrolę (obronę) waluty krajowej w stosunkach ekonomicznych z zagra- nicą,

kontrolę funkcjonowania banków komercyjnych.

Z wymienionych funkcji banku centralnego wynika, że motywy jego działal- ności są zdecydowanie różne od motywów działania pozostałych podmiotów sek- torów finansowych. Zadania banku centralnego nie wynikają z motywów zysku an: dochodu pieniężnego. Bank centralny powinien bezpośrednio lub pośrednio zasila: gospodarstwo narodowe w taką ilość pieniądza, która zapewniałaby zarówno opn - malne wykorzystanie zasobów pracy, ziemi i kapitału rzeczowego, jak i niezakłó- cony przebieg procesów krążenia dóbr i dochodów w gospodarce. Z kolei zrealizo- wanie tego ostatniego zadania wymaga zapewnienia płynności finansowej uczestni- kom procesu gospodarowania.

¹³ Zob. J. Wierzbicki, Polityka pieniężna kapitalistycznych banków centralnych, PWE, Wars-i-w 1966, s. 65-67.

¹⁴ Szczegółowa analiza czynników kształtujących zarówno podaż pieniądza, jak i popyt na 3b- niądz w gospodarce rynkowej można znaleźć w pracy: R. Domaszewicz, Finanse w gospodarce rymm wej, Akademia Ekonomiczna, Kraków 1991, s. 97-160.

W takim ogólnym wymiarze łatwo jest sformułować zadania banku centralne- go, a ściślej mówiąc zadania władz monetarnych kraju. W rzeczywistości jednii. dostosowanie podaży pieniądza do potrzeb gospodarki jest trudne zarówno w uję- ciu teoretycznym, jak i w polityce monetarnej. Czynniki kształtujące popyt na pie- niądz ze strony różnych podmiotów oraz podaż tego pieniądza oferowana przer sektor monetarny są złożone, a siła ich oddziaływania jest niekiedy trudna x uchwycenia. Zagadnienia te stanowią odrębny przedmiot rozważań i wykracz-ia poza ramy niniejszej pracy¹⁴.

Do najważniejszych instrumentów oddziaływania banku centralnego na banki Krcercyjne należą:

1. stopa minimalnych rezerw (stopa rezerw obowiązkowych),

2. operacje otwartego rynku,

3. stopa redyskontowa,

4. limity redyskontowe,

5. stopa lombardowa,

6) górna granica oprocentowania wkładów na rachunkach terminowych w bankach handlowych.

Stopa minimalnych rezerw jest ustalana przez bank centralny dla banków ia_ndlowych w celu hamowania nadmiernej ekspansji kredytowej lub stymulowa- ni akcji kredytowej banków w zależności od potrzeb gospodarki. Minimalne re- trwy są odnoszone do wkładów bieżących oraz terminowych. Jak łatwo zauwa- nć, stopa minimalnych rezerw jest narzędziem kształtowania płynności finanso- wej banków komercyjnych. Operowanie poziomem stopy minimalnych rezerw rozwala bankowi centralnemu w skuteczny sposób oddziaływać na rozmiary obie- ri pieniężnego, zwłaszcza zaś ograniczać rozmiary tego obiegu. Obniżanie pozio- mu stopy minimalnych rezerw w celu pobudzania kredytowej aktywności banków comercyjnych nie zawsze daje jednak pożądane skutki, gdyż stwarza to jedynie potencjalne możliwości rozszerzenia akcji kredytowej, które będą wykorzystane [wówczas, gdy podmioty gospodarujące wykażą odpowiednie zainteresowanie za- nąganiem kredytów.

Operacje otwartego rynku polegają na sprzedawaniu lub kupowaniu przez r-ank centralny na rynku pieniężnym papierów wartościowych, zwłaszcza krótkoter- minowych bonów NBP, bonów Skarbu Państwa. Celem tych operacji jest zwiększe- zit lub zmniejszenie rezerw banków handlowych, gdyż banki te są głównym partne- rem banku centralnego w operacjach rynku pieniężnego. Sprzedaż papierów warto- ściowych przez bank centralny bankom komercyjnym wywiera podobny skutek jak zwiększanie poziomu stopy rezerw obowiązkowych. Zarówno w jednym, jak : w drugim przypadku ograniczone zostają potencjalne możliwości ekspansji kredy- :owej. Z kolei skupowanie tych papierów prowadzi — podobnie jak obniżanie stopy rezerw obowiązkowych — do rozszerzenia granic akcji kredytowej banków handlo- wych. Do instrumentu tego powrócimy jeszcze w następnym podrozdziale, charak- teryzując narzędzia polityki finansowej.

Opisane dwa rodzaje instrumentów oddziaływania banku centralnego różnią się tym, że stopa rezerw obowiązkowych jest instrumentem o charakterze admini- stracyjnym, natomiast operacje otwartego rynku są instrumentem czysto ekono- micznym. Skuteczność operacji otwartego rynku jest uzależniona od tego, czy ban- ki handlowe wykażą odpowiednie zainteresowanie ofertami banku centralnego. Aby stworzyć takie zainteresowanie, bank centralny musi oferować korzystniejsze warunki niż istniejące w danym momencie na rynku pieniężnym. Oznacza to

konieczność sprzedawania ich poniżej ceny rynkowej oraz kupowania powyżej tej ceny.

Stopa redyskontowa jest stosowana przy zakupie przez bank centralny weksli handlowych od banków handlowych. W wyniku tych operacji następuje wprowa- dzenie pieniądza urzędowego do obiegu, czyli monetyzacja wierzytelności prywat- nej na pieniądz urzędowy¹⁵. Ze względu na to, że bank handlowy przekazuje do banku centralnego weksle handlowe przed upływem terminu ich umorzenia, podle- gają one dyskontowaniu. Im wyższa jest stopa redyskontowa banku centralnego (stopa stosowana przy skupowaniu weksli handlowych od banków komercyjnych), tym silniejsze jest oddziaływanie banku centralnego na banki handlowe, gdyż tracą one większą część zysku, jaki osiągnęły z tytułu dyskonta (oprocentowania) weksli zakupionych od przedsiębiorstw. Wywołuje to konieczność podnoszenia przez ban- ki handlowe stopy dyskontowej, co prowadzi do wzrostu kosztów kredytu dla przedsiębiorstw oraz w konsekwencji do zmniejszenia zainteresowania zaciąga- niem kredytu. Niska stopa redyskontowa działa w przeciwnym kierunku, tzn. dzięki obniżaniu kosztów kredytu sprzyja ekspansji kredytowej.

Limity redyskontowe są stosowane przez bank centralny odnośnie do banków handlowych wówczas, gdy nawet wysoka stopa redyskontowa nie zniechęca ban- ków handlowych do realizacji weksli handlowych w banku centralnym. Ta forma oddziaływania banku centralnego ma więc charakter bezpośredni (administracyjny) i jest stosowana przez bank centralny jedynie przejściowo.

Stopa lombardowa jest oprocentowaniem kredytu lombardowego udzielane- go bankom komercyjnym przez bank centralny. Kredyt lombardowy jest kredytem krótkoterminowym udzielanym pod zastaw określonych papierów wartościowych do wysokości 80% ich wartości nominalnej. Oprocentowanie kredytu lombardowe- go jest w porównaniu z pozostałymi kredytami banku centralnego najwyższe, co powoduje, że jest ono traktowane jako krańcowy koszt pozyskania pieniądza¹⁶. In- strument ten stwarza bankowi komercyjnemu przede wszystkim szansę ratowania krótkookresowej utraty płynności. W ujęciu szerszym jednak istnienie kredytu lom- bardowego jest wyrazem pełnienia przez bank centralny podstawowej funkcji, po- legającej na zabezpieczeniu płynności systemu bankowego.

¹⁵ Tamże, s. 141.

¹⁶ Wysokość oprocentowania kredytu lombardowego czyni z niego górną granicę wahań rynko- wych stóp procentowych na rynku międzybankowym. Więcej na ten temat zob. w: P. Szpunar, Polityka pieniężna. Cele i warunki skuteczności, PWE, Warszawa 2000, s. 104.

Ustalanie górnej granicy oprocentowania wkładów ma także charakter inge- rencji administracyjnej (bezpośredniej). Zastosowanie tego narzędzia ogranicza swobodę banków handlowych podczas ustalania poziomu stopy procentowej. W tym przypadku chodzi głównie o ograniczenie ryzyka w działalności banków. Banki handlowe, mając całkowitą swobodę w kształtowaniu stopy procentowej, mogą podwyższać jej poziom w celu przyciągnięcia nowych depozytów, to zaś

Tablica 11.2

Wybrane instrumenty polityki pieniężnej stosowane przez Narodowy Bank Polski w 2001 roku (w %)

1. Stopa redyskontowa weksli"	15,5
2. Stopa kredytu lombardowego"	14,0
3. Stopa rezerwy obowiązkowej4
od wkładów złotowych
płatnych na żądanie	5,0
terminowych	5,0
od wkładów walutowych
płatnych na żądanie	5,0
terminowych	5,0
4. Minimalna stopa rentowności 28-dniowych
operacji otwartego rynku (stopa referencyjna)"	11,5

" Obowiązuje od 29.11.2001. \ Obowiązuje od 30.09.1999. Źródło: „Biuletyn Informacyjny NBP" 2001, nr 4.

zmusza do lokowania funduszy w przedsięwzięciach o wysokiej oczekiwanej stopie dochodu, które z reguły są przedsięwzięciami o wysokim stopniu ryzyka. Angażo- wanie się banków w tego rodzaju ryzykowne przedsięwzięcia grozi bankructwem i destabilizacją całego systemu bankowo-kredytowego ze wszystkimi negatywnymi skutkami dla całej gospodarki narodowej. W tablicy 11.2 zamieszczono wybrane instrumenty polityki pieniężnej stosowane przez Narodowy Bank Polski.

W związku z zamiarem Polski przystąpienia do Unii Europejskiej, Prezesa NBP czeka zadanie przygotowania NBP do partnerstwa w Europejskim Systemie Banków Centralnych (ESBC). Rozpoczął on swoją działalność w tym samym cza- sie co Unia Gospodarcza i Walutowa oraz Unia Ekonomiczna i Walutowa (Econo- mic and Monetary Union — EMU), czyli od 1 stycznia 1999 roku¹⁷.

Na Europejski System Banków Centralnych składają się:

1. Europejski Bank Centralny z siedzibą we Frankfurcie n. Menem, określany jako centralna jednostka systemu;

2. narodowe banki centralne, definiowane jako uczestnicy systemu.

¹⁷ Zob. L. Orąziak, Euro nowy pieniądz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999.

¹⁸ Do Unii Ekonomicznej i Walutowej przystąpiło tylko 11 państw Unii Europejskiej — nie przy- stąpiły Wielka Brytania, Szwecja, Grecja oraz Dania; niemniej jednak członkami ESBC są również te państwa, które odmówiły przystąpienia do Unii — bez prawa decydowania o założeniach polityki mo- netarnej. Od 1 stycznia 2001 roku do strefy euro weszła Grecja.

Europejski Bank Centralny kieruje wspólną polityką monetarną Unii Europej- skiej, a za jej realizację odpowiedzialne są narodowe banki centralne¹⁸.

Narodowy Bank Polski jako pełnoprawny partner ESBC będzie m.in. stabili- zował kurs złotego wobec euro oraz dostosowywał instrumenty polityki monetarnej do instrumentów stosowanych w ramach polityki pieniężnej Unii Europejskiej. Na- rodowy Bank Polski rozpoczął już realizację polityki harmonizacji instrumentów, czego dowodem jest zaprezentowanie w Założeniach Polityki Pieniężnej na rok 2001 nowych instrumentów. Należą do nich operacje kredytowo-depozytowe. NBP może udzielić bankowi komercyjnemu kredytu ze spłatą w ciągu tego samego dnia operacyjnego. Kredyt ten będzie zabezpieczony skarbowymi papierami wartościo- wymi. Oprocentowaniem operacji depozytowej, polegającej na możliwości złoże- nia przez bank komercyjny krótkoterminowego depozytu, jest stopa depozytowa.

Bank komercyjny

Banki komercyjne wprowadzają do obiegu pieniężnego zdecentralizowany pieniądz wkładowy przez udzielanie kredytu. Pieniądz ten ma charakter pochodny. Jeżeli jednak na rachunki banków komercyjnych jest wpłacany pieniądz centralny, oznacza to powstawanie wkładów pierwotnych. Wkłady te mogą albo być przezna- czone na obsługę transakcji, albo stanowić formę oszczędzania. „Powstaje w ten sposób dwuźródłowy obrót pieniężny jako cyrkulacja pieniądza banku centralnego, ale także jako dominujący ilościowo obrót przez dokonywanie zapisów na rachun- kach bankowych"¹⁹.

Banki komercyjne orientują swoją działalność na zysk. Są to więc szczególne przedsiębiorstwa, których przedmiotem działania jest pieniądz, a ściślej mówiąc obrót pieniężny.

Ekonomiczna logika działalności banków komercyjnych jest prosta i sprowa- dza się do zarabiania na różnicy między oprocentowaniem wkładów klientów a oprocentowaniem udzielanych kredytów lub szerzej dochodów z inwestycji finan- sowych. Za tym klarownym, ale zarazem i ogólnym celem działalności banków ko- mercyjnych kryje się jednak skomplikowany mechanizm funkcjonowania współ- czesnego systemu bankowo-kredytowego.

Bank komercyjny jest specyficzną formą przedsiębiorstwa, którego działalność opiera się na podstawowych zasadach, do których zalicza się:

samodzielność,

samofinansowanie,

uniwersalizm.

L. Oręziak, Euro nowy pieniądz, jw., s. 80.-

Samodzielność działalności banku oznacza możliwość podejmowania decyzji co do struktury organizacyjnej oraz prowadzonej polityki, w ramach której bank de- cyduje o zakresie swojej działalności i swoich finansach. Samodzielność działal-

ci banku odbywa się oczywiście w granicach prawa, zakreślonych zwłaszcza z prawo bankowe.

Samofinansowanie działalności banku sprowadza się do maksymalizowania reku. gdyż bank ponosi wszystkie koszty prowadzonej działalności. Dlatego waż- ąc jest ustalanie przez bank polityki depozytowo-kredytowej przynoszącej zysk. Remniej jednak, ze względu na bezpieczeństwo systemu bankowego, polityka ta pcćlega kontroli przez bank centralny za pomocą stopy rezerwy obowiązkowej oraz - rzadziej — stosowania górnej granicy oprocentowania wkładów.

Uniwersalizm działalności banku oznacza przyjęcie takich samych zasad co §a tworzenia banku, jego likwidacji, kontroli (nadzoru), wykonywania wszystkich czynności bankowych, możliwości tworzenia przez bank sieci oddziałów na terenie zńsgo kraju.

Banki komercyjne w swojej działalności kierują się więc kryteriami czysto -•Tikowymi, chociaż działają na rynku specyficznym, zarówno w tym sensie, że rrzedmiotem transakcji rynkowych jest pieniądz, jak i dlatego, że jest to rynek kie- -jaany bezpośrednio przez bank centralny, a pośrednio także przez rząd. Kontrola kształtowanie warunków, w jakich działają banki komercyjne, znajduje swoją rodstawę w charakterze współczesnego pieniądza, na co zwracaliśmy już uwagę. Dodajmy jeszcze, że sfera pieniężna i transakcje pieniężne są szczególnie podatne ■ prowadzenie działalności spekulacyjnej oraz działalności obarczonej wysokim I zykiem. Tymczasem banki, nawet jeżeli są instytucjami w pełni prywatnymi, spełniają ważne funkcje gospodarcze i publiczne. W wyniku nierozważnej działal- ności banków mogą być narażone na szwank depozyty ludności. Fakt ten wymaga gwarancji wkładów ze strony państwa i nakładania ograniczeń na swobodę działa- nia banków. Dlatego też granice swobody banków nie są wyznaczone jedynie przez warunki panujące na rynku, ale wynikają także z ograniczeń nakładanych na sektor Dankowy przez władze monetarne kraju.

Banki komercyjne są typowymi instytucjami depozytowymi. Depozyty stano- wią więc podstawę działalności pożyczkowej banków komercyjnych. Przyjmowane przez banki depozyty można podzielić na trzy grupy:

1. depozyty bieżące (wkłady a vista);

2. depozyty, na które można wystawiać czeki;

3. oszczędności i depozyty terminowe.

Zgromadzone przez banki środki pieniężne są z kolei lokowane w:

rządowych papierach wartościowych (weksle i obligacje skarbowe); papierach wartościowych banku centralnego;

papierach wartościowych emitowanych przez władze samorządowe oraz lokalne;

pożyczkach udzielanych przedsiębiorstwom produkcyjnym, usługowym i handlowym;

pożyczkach konsumpcyjnych;

pożyczkach udzielanych na zakup nieruchomości.

Dla większości współczesnych banków komercyjnych charakterystyczne jest to, że ich działalność jest wyraźnie zorientowana na operacje bieżące. Dlatego ban- ki komercyjne są podstawowymi uczestnikami rynku pieniężnego i rynku kredytu krótkoterminowego. Udział banków komercyjnych w obrocie długoterminowymi papierami przedsiębiorstw, zwłaszcza akcjami, jest natomiast znacznie zróżnicowa- ny w zależności od rozwiązań prawnych obowiązujących uczestników rynku kapi- tałowego w poszczególnych krajach. Skrajne — pod tym względem — systemy obowiązują w Niemczech i Stanach Zjednoczonych. Obrót akcjami w Niemczech jest niemal całkowicie zdominowany przez banki, które mają wyłączne prawo do pośredniczenia w nim. Zgodnie z prawem niemieckim pośrednictwo w obrocie ak- cjami jest traktowane jako czynność bankowa, dlatego też do prowadzenia działal- ności w tym zakresie konieczne jest posiadanie licencji bankowej. Z kolei w Sta- nach Zjednoczonych banki zostały, praktycznie rzecz biorąc, wyłączone z obrotu akcjami, ze względu na zakaz lokowania środków pieniężnych w akcjach przedsię- biorstw.

W Polsce pojęcie banku oraz zakres jego działalności precyzuje prawo banko- we. Bank jest osobą prawną utworzoną zgodnie z przepisami ustaw, działającą na podstawie zezwoleń uprawniających do wykonywania czynności bankowych obcią- żających ryzykiem środki powierzone pod jakimkolwiek tytułem zwrotnym²⁰.

Do czynności bankowych wykonywanych przez bank zalicza się²¹:

• przyjmowanie wkładów pieniężnych płatnych na żądanie lub z nadejściem oznaczonego terminu oraz prowadzenie rachunków tych wkładów, prowadzenie innych rachunków bankowych,

• udzielanie kredytów, udzielanie gwarancji bankowych, emitowanie bankowych papierów wartościowych,

* przeprowadzanie bankowych rozliczeń pieniężnych, i wykonywanie innych czynności przewidzianych w odrębnych ustawach

wyłącznie dla banku.

Czynnościami bankowymi są również następujące czynności, jeśli są one wy- konywane przez banki²²:

« udzielanie pożyczek pieniężnych, operacje czekowe i wekslowe,

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku — Prawo bankowe, Dz. U. nr 140, poz. 939.

Tamże.

Tamże.

wydawanie kart płatniczych oraz wykonywanie operacji przy ich użyciu,

terminowe operacje finansowe, • nabywanie i zbywanie wierzytelności pieniężnych,

^! przechowywanie przedmiotów i papierów wartościowych oraz udostępnia- nie skrytek sejfowych, wykonywanie obrotu dewizowego, udzielanie poręczeń,

czynności zlecone, związane z emisją papierów wartościowych.

Wcześniej wspomnieliśmy o dwóch rodzajach udziału banków komercyjnych w rynkach kapitałowych. Jest to jedna z cech charakteryzujących dwa odrębne mo- dele bankowości na świecie — amerykański oraz europejski. Model amerykański jest oparty na wyodrębnianiu banków depozytowo-kredytowych i banków inwesty- cyjnych oraz na zakazie prowadzenia działalności inwestycyjnej na rynku kapitało- wym. Model europejski stosowany w krajach Unii Europejskiej opiera się na mo- delu banku uniwersalnego, który może być uczestnikiem rynku kapitałowego. Na- leży zwrócić uwagę, że w modelu europejskim nie istnieje zakaz uniemożliwiający działanie bankom specjalistycznym.

Specjalizacja banków — w szerokim rozumieniu — oznacza wyodrębnienie banków²³:

wykonujących wybrane czynności bankowe, tzw. specjalizacja funkcjonal- na (np. kasy oszczędnościowe);

obsługujących daną branżę gospodarki, tzw. specjalizacja branżowa (banki rozwoju eksportu);

działających na określonym terenie, tzw. specjalizacja terytorialna (np. ban- ki komunalne).

Polskie prawo bankowe wyodrębnia banki ze względu na ich formę prawną, nie uwzględnia natomiast podziału na banki uniwersalne i specjalistyczne. Możli- wość tworzenia banków specjalistycznych dają odrębne przepisy obowiązujące od 1997 roku. Komisja Nadzoru Bankowego, wydając licencję na utworzenie banku, może dany bank uprawnić do wykonywania wszystkich czynności bankowych za- wartych w prawie bankowym, niemniej jednak każdorazowo wydawana licencja zawiera dokładny zakres i charakter działalności banku.

W polskim systemie bankowym wyróżnia się następujące rodzaje banków ze względu na ich formę prawną:

²³ J. Głuchowski, J. Szambelańczyk, Bankowość. Podręcznik dla studentów, Wydawnictwo Wyż- szej Szkoły Bankowej, Poznań 1999, s. 148.

1. banki państwowe,

2. banki spółdzielcze,

3. banki w formie spółek akcyjnych.

Banki państwowe są tworzone przez Radę Ministrów na wniosek ministra Skarbu Państwa, zaopiniowany przez Komisję Nadzoru Bankowego. Banki spół- dzielcze oraz banki w formie spółek akcyjnych są tworzone na podstawie zezwo- leń Komisji Nadzoru Bankowego, wydanych w uzgodnieniu z ministrem finansów.

Jak już wspomniano, w Polsce istnieje dwuszczeblowy system bankowy opar- ty na relacjach bank centralny-bank komercyjny. Na szczególną uwagę zasługuje problematyka wydzielania bankowości spółdzielczej jako elementu systemu banko- wego. Przy uwzględnieniu całej odmienności własnościowej i organizacyjnej banku spółdzielczego trzeba stwierdzić, że bank ten jest tylko jednym z rodzajów banków i jako taki podlega bankowi centralnemu. W związku z tym nie jest konieczne wy- odrębnianie szczególnego trzeciego szczebla systemu bankowego.

Polskie ustawodawstwo wprowadziło możliwość tworzenia banków hipotecz- nych, kas oszczędnościowo-budowlanych oraz banków inwestycyjnych. Niemniej jednak praktyka pokazuje, że są to głównie banki uniwersalne.

Bank komercyjny spełnia następujące podstawowe funkcje:

rozliczeniową, kreacji pieniądza, alokacji oszczędności, akumulacji kapitałów, transformacji środków pieniężnych, instytucji zaufania publicznego.

Z wymienionych funkcji wyjaśnienia wymaga funkcja transformacji środków pieniężnych, gdyż może być ona rozumiana dwojako. Po pierwsze, jako przekształ- canie oszczędności w inwestycje, przynoszące zysk zarówno bankowi, jak i depo- zytariuszowi. Po drugie, jako transformacja pieniądza w czasie, co oznacza wyko- rzystywanie lokowanych środków — lokat bieżących oraz krótkoterminowych — do operacji długoterminowych. Zyskiem dla banku jest więc różnica między oprocentowaniem lokat bieżących i depozytów krótkoterminowych a oprocentowa- niem długoterminowych kredytów i papierów wartościowych²⁴.

Bank komercyjny spełnia też funkcje agenta, który na rzecz swoich klientów dokonuje emisji papierów wartościowych oraz zarządza powierzonymi środkami. Ponadto bank jest gwarantem, który na zlecenie może udzielać gwarancji banko- wych i poręczeń. Na podkreślenie zasługuje też funkcja banku komercyjnego, po- legająca na realizacji polityki gospodarczej kraju — bank komercyjny uczestniczy w regulacji podaży pieniądza poprzez politykę pieniężną banku centralnego²⁵.

Z. Dobosiewicz, Podstawy bankowości, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998, s. 31. W.L. Jaworski, Bankowość. Podstawowe założenia, Poltext, Warszawa 1998.

Z punktu widzenia polskiego prawa bankowego bank komercyjny jest zobo- wiązany do:

utrzymywania płynności płatniczej dostosowanej do rozmiarów i rodzaju prowadzonej działalności;

dokładania wszelkich starań w zakresie bezpieczeństwa powierzonych środków pieniężnych;

• zachowania tajemnicy bankowej;

• ogłaszania stosowanych stawek oprocentowania środków na rachunkach bankowych, kredytów i pożyczek, a także stawek prowizji i wysokości opłat, terminów kapitalizacji odsetek oraz stosowanych kursów waluto- wych;

• równego traktowania wszystkich kontrahentów (klientów); przeciwdziałania wykorzystaniu działalności banku do prania pieniędzy.

W tablicy 11.3 przedstawiono przykładowy, zaczerpnięty z polskiej praktyki bankowej, bilans banków komercyjnych.

Z danych zawartych w tablicy 11.3 wynika specyficzny charakter podmiotu, jakim jest bank komercyjny. Przejawia się to w strukturze aktywów i pasywów. W pasywach banku dominują kapitały obce, przybierające różną postać. Ta cecha banku komercyjnego oznacza, że prowadzi on szczególną działalność, polegającą na handlowaniu pieniądzem. Potwierdza to struktura aktywów banków komercyj- nych, które przyjęte środki pieniężne ulokowały w kredyty dla podmiotów sektora gospodarki i gospodarstw domowych, a także w papiery wartościowe, w tym rzą- dowe (do zagadnienia tego powrócimy w ostatnim rozdziale pracy).

Bank komercyjny jest wprawdzie przedsiębiorstwem, ale szczególnym, ponie- waż jest on także instytucją zaufania publicznego. Dlatego działalność każdego banku komercyjnego, jako elementu całego systemu bankowego, jest pod specjal- nym nadzorem ze strony władz państwowych (monetarnych). Obowiązkiem ban- ków komercyjnych jest przestrzeganie wyznaczonych przez Komisję Nadzoru Ban- kowego norm ostrożnościowych, do których zaliczamy normy: minimum kapitało- wego, płynności, koncentracji kredytów, wysokości otwartych pozycji walutowych.

Działalność banków komercyjnych jest więc oceniana zarówno przez nie same (władze banku), jak i przez władze monetarne; sytuacja w bankach komercyjnych stanowi też przedmiot zainteresowania ludności. Jest to zrozumiałe, skoro oddaje ona czasowo wolne środki (oszczędności) do dyspozycji banków komercyjnych.

W stosunku do aktywności depozytowo-kredytowej banków stosowane są róż- ne kryteria. Spośród nich ważną rolę odgrywają:

1. płynność,

2. adekwatność kapitałowa,

3. jakość aktywów,

4. rentowność.

Przy ocenianiu działalności banku komercyjnego wysoką rangę nadaje się kry- terium płynności. Jest to zrozumiałe, gdyż ewentualny jej brak czy zagrożenie mo-

Tablica 11.3

Bilans banków komercyjnych w Polsce (stan na 31.12.1999)

	w				W
AKTYWA		w%		PASYWA		W %
	mld zł				mld zł
1	2	3	4		5	6
I. Aktywa zagraniczne	32,7	8,6	I.	Pasywa zagraniczne	27,9	7,3
II. Należności od banków	44,1	11,6	II.	Zobowiązania wobec
1. Gotówka w kasach				banków	36,1	9,5
banków	5,2	1,4	1.	Zobowiązania wobec
2. Należności od NBP	9,6	2,5		NBP	7,0	1,9
3. Należności od innych			2.	Zobowiązania wobec
banków	29,3	7,7		innych banków	29,1	7,6
HI. Należności od			m.	Zobowiązania wobec
niebankowych				niebankowych instytucji
instytucji finansowych	6,6	1,7		finansowych	7,3	1,9
IV. Należności od sektora			rv.	Zobowiązania wobec
budżetowego	11,2	2,9		sektora budżetowego	14,1	3,7
1. Należności od budżetu			i.	Zobowiązania wobec
państwa	6,1	1,6		budżetu państwa	5,2	1,3
2. Należności od budżetów			2.	Zobowiązania wobec
terenowych	2,7	0,7		budżetów terenowych	7,1	1,9
3. Należności od funduszy			3.	Zobowiązania wobec
celowych	2,4	0,6		funduszy celowych	1,8	0,5
V. Należności od sektora			V.	Zobowiązania złotowe
niefinansowego	166,8	43,8		wobec sektora
1. Należności od podmiotów				niefinansowego	178,6	46,9
gospodarczych	130,2	34,2	1.	Zobowiązania wobec
2. Należności od osób				podmiotów
prywatnych	36,6	9,6		gospodarczych	54,5	14,3
				bieżące	23,5	6,2
				terminowe	31,0	8,1
			2.	Zobowiązania wobec
				osób prywatnych	124,1	32,6
				« bieżące	25,4	6,7
				terminowe	98,7	25,9
VI. Należności z tytułu			VI.	Zobowiązania walutowe
zakupionych papierów				wobec sektora
wartościowych				niefinansowego	38,7	10,2
z otrzymanym			1.	Zobowiązania wobec
przyrzeczeniem odkupu	0,1	0,0		podmiotów
				gospodarczych	8,3	2,2
				bieżące	3,0	0,8
				terminowe	5,3	1,4
			2.	Zobowiązania wobec
				osób prywatnych	30,4	8,0
				« bieżące	8,1	2,1
				terminowe	22,3	5,9

cd, tab!. 11.3

1	2	3	4	5	6
VII. Papiery wartościowe	84,7	22,2	VII. Zobowiązania z tytułu
1. Emitowane przez banki	25,2	6,6	sprzedanych papierów
2. Emitowane przez			wartościowych
niebankowe instytucje			z udzielonym
finansowe	0,7	0,2	przyrzeczeniem odkupu	0,02	0,0
3. Emitowane przez sektor
budżetowy,	55,7	14,6
w tym:
przez Skarb Państwa	55,3	14,5
4. Emitowane przez sektor
niefinansowy	3,0	0,8
5. Świadectwa udziałowe,
prawa poboru i jednostki
uczestnictwa
w funduszach
powierniczych	0,2	0,0
VIII. Pozostałe aktywa	34,9	9,2	Vm. Zobowiązania z tytułu
			emisji papierów
			wartościowych	1,2	0,3
			IX. Fundusze własne
			podstawowe	25,6	6,7
			X. Fundusze własne
			uzupełniające	3,1	0,8
			XI. Pozostałe pasywa	48,5	12,7
AKTYWA OGÓŁEM d+ii+ni+rv+v+vi+vii+ +VIII)	381,1	100,0	PASYWA OGÓŁEM (i+ii+m+rv+v+vi+vn+ +VIII+IX+X+XI)	381,1	100,0

Źródło: Jak tablicy 11.1.

gą świadczyć o źle prowadzonej polityce przez dany bank. Wyrazem niewłaściwej polityki banku jest także nadmierna płynność, gdyż może ona oznaczać ponoszenie strat związanych z utraconymi korzyściami lokowania wolnych środków w docho- dowe instrumenty.

Podczas oceniania płynności banku trzeba odróżnić płynność bieżącą od płyn- ności w określonym przedziale czasowym. Płynność banku jest oceniana na pod- stawie:

chwiejności depozytów,

udziału funduszy wrażliwych na oprocentowanie, zdolności przekształcania struktury pasywów, możliwości konwersji aktywów w gotówkę, dostępu do rynków pieniężnych i innych źródeł gotówki.

Oceniając płynność banku, bierze się pod uwagę:

zdolność do szybkiego spłacania zobowiązań, zdolność do szybkiego obsługiwania rynków.

Płynność jest oceniana w skali od 1 do 5. Płynność sklasyfikowana w gru- pie 1 oznacza większy od wystarczającego poziom płynnych aktywów i (lub) łatwy dostęp — na korzystnych warunkach — do zewnętrznych źródeł płynności. Gru- pa 2 jest charakterystyczna dla banku, który stopniowo zmniejsza płynność i opiera ją na środkach pożyczonych. Grupa 3 wskazuje na niewystarczającą ilość płynnych aktywów i (lub) poleganie na funduszach wrażliwych na oprocentowanie, co zbliża płynność do granicy akceptowalnej. Grupy 4 i 5 oznaczają nasilające się niebezpie- czeństwo dla banku. W grupie 5 należy podjąć natychmiastowe działania napraw- cze banku. Przy ocenianiu płynności banku trzeba uwzględnić charakter i wielkość zobowiązań już istniejących oraz przewidywane zobowiązania kredytowe banku.

System finansów publicznych

Charakteryzując gospodarkę pieniężną państwa, zwracaliśmy uwagę na fakt, że zgłasza ono popyt na pieniądz (dochód), ale samo nie jest w stanie tego dochodu wytworzyć. Dlatego państwo jest zmuszone do sięgania do dochodów innych pod- miotów. Procesy gromadzenia i rozdysponowania pieniądza przez państwo odby- wają się za pomocą systemu finansów publicznych.

W Polsce system finansów publicznych obecnie tworzą:

1. budżet państwa,

2. budżety gmin,

3. budżety powiatów,

4. budżety województw samorządowych,

5. państwowe fundusze celowe,

6. samorządowe fundusze celowe,

7. państwowa gospodarka pozabudżetowa,

8. samorządowa gospodarka pozabudżetowa,

9. kasy chorych.

Za pomocą wymienionych funduszy oraz form organizacyjnych następują: ściąganie danin publicznych oraz alokacja środków finansowych między różne szczeble władz publicznych. Wprawdzie dla podmiotów ponoszących ciężary (ofia- ry) publiczne jest w zasadzie obojętne, do kogo trafiają pobierane podatki, ale sys- tem gromadzenia i dzielenia środków publicznych ma bardzo duże znaczenie dla władz poszczególnych szczebli.

Centralne miejsce w systemie finansów publicznych, jako finansowe narzędzie rządu centralnego, odgrywa budżet państwa. Na publiczne środki finansowe zgła- szają popyt również władze niższych szczebli oraz innych instytucji publicznych, np. fundusze ubezpieczeń społecznych, kasy chorych. Empiryczne potwierdzenie tych faktów znajdziemy w ostatnim rozdziale niniejszej książki.

Na tym tle wyłania się istotny problem nie tylko globalnego obciążenia fiskal- nego gospodarki, lecz także rozłożenia proporcji między środkami trafiającymi do poszczególnych szczebli władz publicznych. Ranga tego problemu wzrasta wraz z rozwojem idei samorządu terytorialnego oraz występującymi na świecie procesa- mi decentralizacyjnymi w finansach publicznych. Pojawia się kwestia granic decen- tralizacji finansów publicznych i autonomii finansowej władz samorządowych.

Kwestię autonomii dysponentów środków finansowych funduszy publicznych należy analizować z punktu widzenia:

podziału dochodów publicznych powstających w wyniku ściągania podat- ków, ceł, opłat itp.;

systemu transferów, funkcjonującego między funduszami publicznymi.

Kluczowe znaczenie ma pierwsze kryterium, gdyż przesądza o pierwotnych proporcjach podziału dochodów między fundusze publiczne. Chodzi np. o podział podatków między budżet państwa a budżety gmin (budżety samorządowe), podział wpływów ze składek na ubezpieczenie społeczne między budżet a fundusze emery- talne itp.

Transfery między funduszami publicznymi można podzielić na zwyczajne i nadzwyczajne. Transfery zwyczajne wynikają z istniejącego systemu podziału do- chodów, np. udziału gmin w dochodach z podatków centralnych czy istniejących zasad zasilania gmin z tytułu tzw. subwencji ogólnej.

W przypadku powstawania transferów nadzwyczajnych sytuacja poszczegól- nych dysponentów funduszy publicznych jest inna. Dysponenci budżetu państwa, korzystając z przywileju władzy, oddziałują na rozmiary i strukturę nie tylko budże- tu państwa, lecz także funduszy publicznych w ogóle. Przykładami są: ustalanie stawek podatkowych, określanie udziału władz gminnych w dochodach z podatków centralnych, przyznawanie ulg podatkowych, określanie maksymalnych stawek po- datkowych (np. podatek drogowy) dla podatników gminnych. Z kolei władze gmin- ne mają zagwarantowaną w ustawie znaczną autonomię finansową. Wywołuje to bardzo poważne konsekwencje, gdyż możliwości ingerowania władz centralnych w finanse gmin są wyznaczone ustawowo. Na podkreślenie zasługuje fakt, że wła- dze centralne nie mogą np. sięgać do dochodów władz gminnych, gdyby w ich bud- żetach występowała nadwyżka, a w budżecie państwa deficyt. Podobna sytuacja występuje w przypadku państwowych funduszy celowych, które z natury powinny wykazywać pewne nadwyżki na koniec roku kalendarzowego. Możliwości przeję- cia tych nadwyżek przez budżet państwa są praktycznie żadne.

Z przedstawionych wywodów wynika, że transferami nadzwyczajnymi najczę- ściej występującymi wewnątrz systemu finansów publicznych są transfery z budże- tu państwa do budżetów samorządowych oraz z budżetu państwa do państwowych funduszy celowych. Powstają one w szczególnych okolicznościach, np. załamania się zwyczajnych dochodów funduszy celowych czy budżetów gmin. Jeżeli propor- cje między dochodami a wydatkami poszczególnych funduszy publicznych (budże- tu państwa, budżetów gmin, parabudżetów) są niewłaściwe, może to być przyczyną ich zmiany, ale na podstawie zmian legislacyjnych.

Powyższy opis zakresu i budowy systemu finansów publicznych może być podstawą sformułowania pytania: do jakiego stopnia system finansów publicznych można traktować jako jednorodny agregat ekonomiczny i finansowy? Odpowiedź na to pytanie jest złożona, co oznacza, że w procesie analizy systemu finansów pu- blicznych zastosowane być muszą różne podejścia.

Do najważniejszych cech wspólnych poszczególnych elementów systemu fi- nansów publicznych należy zaliczyć:

1) publiczną własność środków pieniężnych,

2. identyczną lub zbliżoną metodę gromadzenia dochodów (przymusowo, bezzwrotnie),

3. szczególną kontrolę ze strony społeczeństwa (jego przedstawicieli) podczas wydatkowania środków,

4. na ogół niegospodarcze lub tylko pośrednio związane z gospodarką wydat- kowanie środków.

Wymienione cechy, a zwłaszcza ostatnia z nich, nakazują łączne traktowanie funduszy publicznych, gdyż ich suma określa łączną stopę redystrybucji PKB przez system finansów publicznych. Jej poziom określa więc skalę bezpośredniej ingeren- cji władz publicznych w gospodarkę, skalę redystrybucji dochodów, zakres alokacji zasobów poza sektor stricte gospodarczy itd. Ustalenie tych wskaźników jest moż- liwe tylko po wyeliminowaniu transferów wewnątrz systemu finansów publicz- nych, czyli po określeniu tzw. stopy netto redystrybucji PKB. Taka interpretacja systemu finansów publicznych jest widoczna np. w metodzie liczenia deficytu lub nadwyżki całego sektora publicznego (General Government) stosowanej przez kra- je Unii Europejskiej i kraje OECD. Liczone w ten sposób saldo sektora publicznego jest podstawą oceny danego kraju w zakresie prowadzonej przez państwo polityki fiskalnej.

Globalne podejście do systemu finansów publicznych nie może jednak prowa- dzić do zbyt daleko idących uproszczeń podczas interpretacji zjawisk i procesów zachodzących w tym sektorze. Z punktu widzenia analizy równowagi poszczegól- nych elementów systemu finansów publicznych nie można mechanicznie kompen- sować sald budżetu państwa, budżetów gmin (budżetów samorządowych) i fundu- szy celowych, gospodarki pozabudżetowej. Wynika to z dużej autonomii finanso- wej gestorów poszczególnych funduszy publicznych oraz z ograniczonej

System finansowy ubezpieczeń

Ubezpieczenia ze względu na ich specyficzną rolę w systemie ekonomicznym oraz społecznym wymagają specjalnej regulacji. Ubezpieczenia dzielą się na:

• ubezpieczenia społeczne,

• ubezpieczenia gospodarcze.

Ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia gospodarcze mają wiele cech wspólnych, do których należy zaliczyć przesłanki zgromadzenia niezbędnych środków do życia wówczas, gdy człowiek nie jest w stanie osiągać dochodów (starość, choroba). Ubezpieczenia kompensują także straty powstałe na skutek zdarzeń losowych.

Fundusze ubezpieczeń społecznych powstają ze składek opłacanych przez pracodawców i pracowników. Uzupełniającym źródłem finansowania mogą być także środki pochodzące z dotacji budżetu państwa.

Z makroekonomicznego punktu widzenia istotna jest redystrybucyjna funkcja ubezpieczeń społecznych. Polega ona na tym, że składki ubezpieczeniowe są płaco- ne przez podmioty aktywne gospodarczo, a z funduszy tworzonych ze składek ko- rzystają osoby, które okres aktywności zawodowej i gospodarczej mają już za sobą.

Analizując wpływ ubezpieczeń społecznych na mechanizm alokacji zasobów w gospodarce, trzeba wyraźnie rozróżnić aspekty ekonomiczne i prawne. Z ekono- micznego punktu widzenia składki na ubezpieczenia społeczne oznaczają:

1. wyprowadzenie części dochodów poza obieg ściśle gospodarczy,

2. podwyższenie kosztów angażowania siły roboczej,

3. zmiany w strukturze popytu,

4) obciążenie ludności aktywnej gospodarczo kosztami utrzymania niepracu- jących.

Inaczej sprawa wygląda z prawnego punktu widzenia, gdyż wnoszący składki pracownicy zachowują prawo do przyszłych świadczeń w postaci rent, emerytur, zasiłków itp.

Chociaż w skali całej gospodarki świadczenia z ubezpieczeń społecznych za- wsze pomniejszają dochody wypracowane przez podmioty aktywne gospodarczo, to jednak z mikroekonomicznego punktu widzenia ważny jest sposób rozłożenia tych ciężarów. Zasadniczą kwestią jest to, w jakim stopniu ciężary są ponoszone przez pracodawcę, a w jakim stopniu przez pracownika oraz czy występuje wspo- maganie ze strony państwa. Istotne jest również to, w jakim zakresie ubezpieczenia społeczne są kształtowane na zasadach obligatoryjnych, a w jakim na zasadach fa- kultatywnych, a także to, kto gospodaruje funduszami ubezpieczeniowymi. Kwestie te są w szczegółowy sposób regulowane w ramach systemu ubezpieczeń społecz- nych, którego zasady są różne w różnych krajach. Nie wchodząc zatem w szczegóły skomplikowanych zagadnień budowy systemów ubezpieczeń społecznych, postara- my się jedynie wskazać na elementy podstawowe oraz porównać tę instytucję z in- nymi instytucjami systemu finansowego.

Składki na ubezpieczenia społeczne wykazują wiele cech podatków. Jest to szczególnie wyraźne w przypadku obowiązkowych ubezpieczeń społecznych. Pod- kreślenie podobieństw istniejących między składkami na ubezpieczenia społeczne a podatkami jest celowe, gdyż z analogii tej można wyprowadzać wnioski dotyczą- ce np. reakcji zarówno całej gospodarki, jak i mikropodmiotów na politykę prowa- dzoną w zakresie ubezpieczeń społecznych. Nadmierne obciążenie składkami na ubezpieczenia społeczne (obowiązkowe) powoduje redystrybucję dochodów w go- spodarce, która może hamować wzrost gospodarczy. Z punktu widzenia przedsię- biorstwa składka ubezpieczeniowa powiększa koszt pracy: pod tym względem jest więc zbliżona do podatku od płac. Do pewnego stopnia nie ma przy tym znaczenia, czy składka ta jest opłacana przez pracownika, czy przez przedsiębiorstwo, gdyż zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku mamy do czynienia z ograniczeniem potencjalnych dochodów wytwarzanych w procesie gospodarowania. Jeżeli obo- wiązek płacenia składki spoczywa na pracowniku, to jego normalną reakcją będzie presja na pracodawcę w kierunku wzrostu wynagrodzeń netto, tzn. po opłaceniu składki. Jest to więc identyczna reakcja jak w przypadku obciążenia podatkiem od płac. Z kolei pracodawca zareaguje na obowiązek płacenia składki na ubezpiecze- nia społeczne w taki sposób, że będzie się starał przerzucić finansowe skutki pła- conych składek na koszty produkcji, a następnie na ceny. Czy i w jakim stopniu bę- dzie to możliwe, zadecyduje elastyczność popytu na wytwarzane dobra. Jeżeli po- pyt jest elastyczny, to możliwości przerzucenia kosztów składek na ceny są ograniczone, gdyż „zaowocuje" to spadkiem popytu, co doprowadzi do spadku po- daży i spadku zatrudnienia.

Ciężary związane z ubezpieczeniami społecznymi można rozłożyć w ten spo- sób, że część składki będzie przymusowa, a część dobrowolna. Dobrowolna część składki może być uzależniona od indywidualnej decyzji pracownika. Państwo po-

przez instrumenty prawne może — i tak się najczęściej dzieje — zagwarantować taką wysokość obowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne, aby zapewnia- ły one zaspokojenie podstawowych potrzeb ludzi w wieku poprodukcyjnym. Jeżeli pracownik podejmie decyzję o podwyższeniu swojego standardu życiowego w przyszłości, to może część swoich dochodów przeznaczać na dobrowolną skład- kę ubezpieczeniową. Decyzja taka jest wyrazem preferencji jednostki (gospodar- stwa domowego), która rezygnuje z konsumpcji bieżącej na rzecz konsumpcji przy- szłej. Dobrowolna składka na ubezpieczenia społeczne jest więc formą gromadze- nia oszczędności. O tym, czy dana osoba taką decyzję podejmie, czy też zabezpieczenia swojej przyszłości będzie szukać w inny sposób (np. lokowanie oszczędności w banku, zakup papierów wartościowych), decyduje wiele złożonych przesłanek. Należą do nich warunki ubezpieczeniowe, w tym zwłaszcza realność świadczeń ubezpieczeniowych, oraz możliwości i warunki dokonywania lokat alter- natywnych.

Procesy gospodarowania charakteryzuje dynamika. Dlatego analizując wpływ ubezpieczeń społecznych na alokację zasobów w gospodarce, trzeba uwzględniać różnice między dynamiką i strukturą środków finansowych gromadzonych za po- mocą funduszy ubezpieczeniowych a dynamiką innych wielkości ekonomicznych, w tym zwłaszcza dynamiką dochodów z pracy, podatków itp. Zmiany w tym zakre- sie mogą wywołać zmiany w strukturze wykorzystania zasobów gospodarki. Wy- maga to empirycznej obserwacji zachodzących procesów. Wiele skutków można jednak przewidzieć na podstawie logicznej analizy prawidłowości występujących w gospodarce rynkowej. Jest oczywiste, że np. potrzeby ludzi starszych są inne niż potrzeby ludzi rozpoczynających życie zawodowe, dlatego dochodowa elastycz- ność popytu oraz jego struktura zależą nie tylko od zmian poziomu (podwyższenia lub obniżenia) dochodów, lecz także od rodzaju gospodarstwa domowego (pracow- nicze czy emeryckie). Inaczej będzie się też kształtować skłonność do oszczędzania (inwestowania) w przypadku gospodarstwa domowego emerytów niż w przypadku gospodarstwa domowego ludzi młodych²⁶.

Immanentną cechą gospodarki rynkowej jest aktywność pieniądza, który musi się znajdować w ciągłym ruchu. Ma to zapobiegać nie tylko utracie jego realnej wartości w wyniku procesów inflacyjnych, ale przede wszystkim przynosić dochód. Dlatego istotne jest, aby czasowo wolne środki gromadzone na funduszach ubez- pieczeniowych były lokowane na rynku kapitałowym.

²⁶ Zob. B. Podolec, Analiza kształtowania się dochodów i wydatków w okresie transformacji go- spodarczej w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa-Kraków 2000.

W przypadku ubezpieczeń gospodarczych wyróżnia się ubezpieczenia ko- mercyjne oraz ubezpieczenia wzajemne. Ubezpieczenia komercyjne prowadzą dzia- łalność zorientowaną na zysk, a przedmiotem tej działalności jest ochrona ubezpie- czonych przed skutkami różnych zdarzeń losowych. Ubezpieczenia wzajemne pole- gają na solidarności określonych grup podmiotów, zagrożonych takim samym lub

podobnym ryzykiem wystąpienia zdarzeń losowych. Skutki tych zdarzeń są solidar- nie pokrywane przez członków organizacji ubezpieczeń wzajemnych.

Ubezpieczenia gospodarcze dzielą się na ubezpieczenia na życie, ubezpiecze- nia majątkowe oraz pozostałe ubezpieczenia osobowe.

Ze względu na istotę działalności system ubezpieczeń gospodarczych spełnia ważne funkcje we współczesnej gospodarce oraz w społeczeństwie. Do najważniej- szych zadań systemu ubezpieczeń gospodarczych należą:

1. ochrona ludzi i majątku przed skutkami różnych zdarzeń losowych;

2. ograniczanie różnego rodzaju ryzyka poprzez politykę ubezpieczeniową;

3. mobilizacja oszczędności w gospodarce;

4. przechowywanie i pomnażanie realnej wartości pieniędzy ubezpieczonych, które to pieniądze pochodzą ze sprzedaży polis;

5. sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu przez tworzenie warunków do pro- wadzenia działalności gospodarczej, np. ograniczanie skutków szkód w majątku produkcyjnym, ubezpieczenia transakcji gospodarczych, w tym transakcji finan- sowych.

Ze względu na to, że ubezpieczenia na życie różnią się od ubezpieczeń mająt- kowych, nowoczesny system finansowy ubezpieczeń zakłada odrębność tych dwóch rodzajów działalności ubezpieczeniowej prowadzonej przez towarzystwa ubezpieczeniowe. Ubezpieczenia na życie mają, z reguły, charakter długotermino- wy, co zmusza do właściwego lokowania (inwestowania) tak, aby ubezpieczony lub inne wskazane przez niego osoby mogli otrzymać przyrzeczone świadczenie ubez- pieczeniowe. Ta forma działalności ubezpieczeniowej sprzyja na ogół rozwojowi rynku kapitałowego, o czym już była mowa przy charakterystyce pośredników fi- nansowych.

ROZDZIAŁ 12

_{POLITYKA FINANSOWA}

_12.1

Przedmiot polityki finansowej

Nauka finansów oprócz rozpoznawania natury zjawisk finansowych ma na celu dostarczanie uogólnień, poszukiwanie prawidłowości i związków zachodzących mię- dzy zjawiskami finansowymi. Ważnym praktycznym celem nauki finansów jest więc tworzenie naukowych przesłanek zmian w finansowej sferze gospodarki tak, aby sprzyjały one osiąganiu podstawowego celu gospodarowania — lepszemu zaspoka- janiu potrzeb człowieka. Ten praktyczny cel nauki finansów wynika z treści zjawisk finansowych. Zjawiska te nie są samoistne, lecz zawsze występują w kontekście go- spodarczym i społecznym. Dlatego możemy powiedzieć, że przedmiotem polityki fi- nansowej są zjawiska pieniężne, ale jej cele mają charakter użyteczny, rzeczowy.

Polityka finansowa to działalność podmiotu, który dąży do osiągnięcia okreś- lonych celów za pomocą narzędzi pieniężnych (finansowych). Polityka finansowa jest domeną państwa, gdyż podmioty inne niż państwo nie mają pełnej suwerenno- ści w odniesieniu do kwestii finansowych¹, takich chociażby jak: tworzenie pienią- dza, ustalanie stóp procentowych, stawek podatkowych, stawek celnych itp. Jest to wyłączną domeną państwa. Podmioty znajdujące się poza państwem muszą trakto- wać kreowaną przez państwo politykę finansową jako finansowe warunki ich dzia- łalności, czyli jako czynniki (warunki) egzogeniczne (zewnętrzne). Można więc stwierdzić, że podmioty życia gospodarczego i społecznego znajdujące się poza państwem są przedmiotem (obiektem) polityki finansowej państwa. Wyjaśnienie to nie uwalnia nas od trudnego problemu zdefiniowania podmiotu polityki finansowej w ujęciu bardziej konkretnym, do czego zaraz powrócimy.

¹ Zob. np. Finansowa polityka, w: Mała Encyklopedia Ekonomiczna, PWE, Warszawa 1974,

Charakteryzując przedmiot polityki finansowej, trzeba mocno podkreślić użytkowy charakter celów polityki finansowej. Przez politykę finansową rozumie- my więc nie tyle działalność w sferze pieniężnej, której celem jest zmiana stosun-

ków finansowych, finansowej struktury gospodarki, różnych finansowych rozwią- zań systemowych itp., lecz działalność, która poprzez wymienione przykładowe zmiany ma wywoływać zmiany w realnej sferze gospodarki, a więc w sferze pro- dukcji, eksportu, spożycia, inwestycji, zatrudnienia itd. Ostateczne cele polityki fi- nansowej mają więc zawsze charakter realny (rzeczowy), a oddziaływanie państwa na stosunki finansowe w gospodarce jest środkiem do osiągnięcia tych celów.

Podmiot polityki finansowej

We współczesnych systemach społecznych działających na zasadach demokra- tycznych oraz w warunkach rynkowych podmiotem odpowiedzialnym za całokształt spraw publicznych, społecznych, gospodarczych jest państwo. Państwo jest jednym z podmiotów systemu ekonomicznego. Działalność państwa jest więc prowadzona w otoczeniu innych podmiotów, a to oznacza, że państwo musi uwzględniać także ich preferencje, tym bardziej że ekonomiczne podstawy działalności państwa (po- datki) są uzależnione od sytuacji ekonomicznej pozostałych podmiotów systemu ekonomicznego. Mimo złożonej sytuacji, w jakiej znajduje się państwo w systemie ekonomicznym i społecznym, ponosi ono odpowiedzialność polityczną za to wszystko, co dzieje się w danym kraju. Nie można jednak nie zauważyć, że możli- wości państwa są często przeceniane, gdyż w rzeczywistości są istotnie ograniczone.

Nie zagłębiając się w tym miejscu w dokładniejsze rozważania, można jedynie stwierdzić, że w odniesieniu do gospodarki głównym „organizatorem" procesów ekonomicznych jest rynek (mechanizm rynkowy). Zadaniem państwa jest więc tworzenie jak najkorzystniejszych warunków dla funkcjonowania rynku. Mecha- nizm rynkowy powinien w sposób najbardziej efektywny wykorzystywać zasoby ludzkie, zasoby kapitału trwałego, kapitału finansowego, ziemi, dla jak najlepszego zaspokojenia potrzeb ludzkich. Te ogólne i niepodważalne cele napotykają nie tyl- ko trudności realizacyjne, ale przede wszystkim trudności natury interpretacyjnej, jeśli chodzi o zakres obowiązków państwa, sposobów ich spełniania, rodzaje odpo- wiedzialności państwa za dane dziedziny życia społeczno-gospodarczego.

W kontekście rozważanej tutaj polityki finansowej pojawia się więc ważna kwestia odpowiedzialności za poszczególne dziedziny życia gospodarczego i spo- łecznego. Chodzi jednak nie tylko o to, czy państwo może i powinno odpowiadać za sprawy społeczno-gospodarcze, lecz także o to, jakie elementy struktury państwa (organy państwa) należy obarczać tą odpowiedzialnością. Równie ważną kwestią jest, aby między elementami struktury państwa nie zachodziły sprzeczności w za- kresie wyznaczanych celów i stosowanych środków polityki finansowej. Wątpliwo- ści w tym obszarze powstaną — jak się za chwilę okaże — przy analizie celów po- lityki finansowej. W tym miejscu trzeba wymienić pierwszą istotną trudność w przypisaniu państwu jednoznacznej odpowiedzialności za politykę finansową.

Trudność ta wynika ze złożoności instytucji państwa. W najszerszym rozumieniu państwo, a ściślej jego organy stanowiące i wykonawcze (administracja) odpowia- dają za wszystkie sprawy ważne dla społeczeństwa i kraju. Ironizując można po- wiedzieć, że często w świadomości społecznej państwo jest odpowiedzialne zarów- no za brak urodzaju w rolnictwie, jak i za klęskę urodzaju. Przeciętny obywatel ob- winia państwo za wysokie bezrobocie, inflację, zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, system opieki zdrowotnej itd. Tych opinii i ocen nie można lekcewa- żyć, chociaż wiemy skądinąd, że struktura państwa jest tak złożona, że zwykła sta- ranność nakazywałaby postawić pytanie: wobec którego elementu tej złożonej struktury, jaką jest państwo, są zgłaszane takie lub inne pretensje, roszczenia? Oby- watel nie wchodzi jednak w tę złożoną materię i — upraszczając obraz rzeczywi- stości — zgłasza roszczenia pod adresem państwa, traktując kwestię organizacji in- stytucji państwa jako jego sprawę wewnętrzną.

Polityka finansowa państwa może być prowadzona w ramach systemu finan- sowego. Z wcześniejszych rozważań na ten temat wiemy, że system finansowy go- spodarki jest również strukturą złożoną (banki, budżet, przedsiębiorstwa itd.).

Budowa systemu finansowego, którą opisaliśmy wcześniej, wykazuje istotną odrębność podmiotów systemu gospodarczego ze względu na ich funkcje ekono- miczne. Złożoność systemu finansowego nie jest niczym nadzwyczajnym, ale jed- nak utrudnia państwu prowadzenie spójnej polityki finansowej. Jest to w pewnym sensie paradoksalne, gdyż w najszerszym rozumieniu podstawowym narzędziem polityki finansowej są pieniądz i instrumenty pieniężne. To pieniądz stanowi pod- stawowe narzędzie transmisji impulsów państwa w stosunku do podmiotów syste- mu gospodarczego.

Złożoność instytucji państwa jest szczególnie widoczna, jeżeli uwzględnimy dwa obszary, w których prowadzona jest polityka finansowa. Są to obszary:

monetarny, fiskalny.

Rozróżnienie to opiera się na:

1. odmiennych celach operacyjnych,

2. różnych rodzajach stosowanych instrumentów polityki finansowej,

3. wyodrębnieniu — w ramach instytucji państwa — podmiotów odpowie- dzialnych za prowadzenie polityki finansowej,

4. zróżnicowanej odpowiedzialności podmiotów państwa za prowadzenie tych dwóch rodzajów polityki,

5. odmiennych reakcjach podmiotów gospodarczych na narzędzia monetarne niż na narzędzia fiskalne.

Zagadnienie celów polityki finansowej w ogóle oraz celów różnych rodzajów polityki szczegółowej będzie przedmiotem dalszych rozważań. W tym miejscu skoncentrujemy się na podmiotowych aspektach polityki finansowej państwa,

338 Polityka finansowa

zwracając uwagę na dychotomiczność prowadzonej polityki finansowej, co wynika ze wskazanych wyżej różnic między polityką monetarną a polityką fiskalną.

W przypadku polityki monetarnej odpowiedzialność państwa może mieć sym- boliczny charakter w tym sensie, że bank centralny jako główny podmiot odpowie- dzialny za prowadzenie polityki monetarnej posiada — o czym już wspominaliśmy — istotną autonomię. Dysonans między pozycją państwa a pozycją władz monetar- nych jest widoczny przy ustalaniu odpowiedzialności zarówno za realizację zadań polityki monetarnej, jak i za stan całej sfery pieniężnej kraju.

W krańcowych rozwiązaniach, tzn. takich, w których bank centralny ma pełną autonomię, możliwości oddziaływania państwa na prowadzoną przez bank central- ny politykę monetarną ograniczają się jedynie do obsadzania władz monetarnych. Ze względu na konieczność zachowania stabilności polityki monetarnej władze mo- netarne są powoływane na dłuższe okresy (np. 6 lat) wykraczające poza konstytu- cyjny okres wyborów parlamentarnych. Obowiązujący w danym kraju system prawny, z reguły, pozbawia natomiast organy władzy państwowej możliwości od- wołania prezesa banku centralnego oraz innych członków władz monetarnych. Roz- wiązania takie stosuje się po to, aby uniknąć presji politycznej na bank centralny. Ta przesłanka jest więc zrozumiała, ale nie zmienia faktu, że w tej sytuacji bank centralny staje się podmiotem wyizolowanym ze środowiska ekonomicznego i spo- łecznego. Jest to kolejny paradoks, gdyż decyzje podejmowane przez władze mo- netarne silnie oddziałują na to środowisko ekonomiczne oraz na zachowanie się podmiotów gospodarczych.

Inaczej wygląda sprawa w przypadku polityki fiskalnej, która jest domeną pań- stwa w pełnym tego słowa znaczeniu. Kształt polityki fiskalnej jest wyznaczany przez szeroko rozumiane władze fiskalne, do których trzeba zaliczyć:

parlament (władze stanowiące); rząd (władze wykonawcze);

ministra finansów, który z ramienia rządu ponosi szczególną odpowiedzial- ność za przygotowanie koncepcji polityki fiskalnej i jej realizację; aparat skarbowy, który nie tylko zajmuje się realizacją polityki fiskalnej wyznaczonej przez wymienione rodzaje władz państwowych, lecz także ma pewne uprawnienia decyzyjne w kwestiach fiskalnych (częściowe lub cał- kowite umarzanie zobowiązań fiskalnych podatników, rozkładanie na raty zaległości podatkowych itd.).

Za politykę fiskalną, w ramach której wykorzystuje się przede wszystkim do- chody publiczne pochodzące z podatków oraz wydatki na realizację zadań państwa, odpowiada rząd przed parlamentem, który uchwala ustawy budżetowe. Dochody i wydatki publiczne są podstawowymi środkami, za pomocą których państwo osią- ga wiązkę celów społeczno-gospodarczych. Problem polega na tym, że polityka fi- skalna jest prowadzona w warunkach pieniężnych, które są kształtowane przez wła- dze monetarne. W preferencjach władz monetarnych oraz władz fiskalnych poja-

wiają się sprzeczności, co niekiedy jest przyczyną ostrych napięć między rządem a bankiem centralnym. Z tych właśnie względów ustalenie jednorodnego, spójnego podmiotu polityki finansowej państwa jest, jeśli nie wykluczone, to trudne. Wymo- giem minimalnym w tym względzie powinna być koordynacja działalności ośrodka decyzji monetarnych z działalnością ośrodka decyzji fiskalnych.

Trudności w osiągnięciu jednolitej — w ujęciu podmiotowym — polityki fi- nansowej niekoniecznie mają źródło w uprzedzeniach natury politycznej (w wą- skim rozumieniu tego słowa), ale mogą wynikać z różnej oceny zjawisk finanso- wych i gospodarczych zachodzących w kraju. To z kolei ma związek z preferowaną doktryną ekonomiczną, poczynając od doktryny skrajnie liberalnej, a na doktrynie skrajnego interwencjonizmu państwowego kończąc. W doktrynach krańcowych i pośrednich inną rolę przypisuje się instrumentom monetarnym i instrumentom fi- skalnym. Posługiwanie się instrumentami monetarnymi lub fiskalnymi wynika z nadrzędności preferowanej doktryny ekonomicznej i społecznej. Na tym tle mogą powstawać kontrowersje między władzami monetarnymi kraju a władzami fiskal- nymi, tym bardziej że odpowiedzialność władz fiskalnych (rządu) jest — co już podkreślaliśmy — o wiele szersza, a ponadto dotyczy głównych dziedzin życia go- spodarczego i społecznego.

Niezależnie od doktrynalnych uwarunkowań polityki finansowej, jej długo- okresowa obserwacja wskazuje na istotną odmienność oddziaływania na gospodar- kę za pomocą instrumentów monetarnych od oddziaływania na gospodarkę za po- mocą instrumentów fiskalnych. Cechy te muszą być brane pod uwagę niezależnie od „umocowania" doktrynalnego podmiotów prowadzących politykę finansową. Przyjmuje się za udowodnione, że polityka monetarna oddziałuje na gospodarkę szybciej, podczas gdy polityka fiskalna oddziałuje na gospodarkę zawsze z pewnym opóźnieniem. Ponadto różnice między tymi dwoma rodzajami polityki sprowadzają się do odpowiedzialności konkretnych podmiotów państwa za osiągane cele oraz do odmiennych narzędzi, którymi posługują się podmioty².

Cele polityki finansowej Cele uniwersalne

² Zob. R. Domaszewicz, Finanse w gospodarce rynkowej, Akademia Ekonomiczna, Krakó'.- 1991, s. 246.

Rozważmy teraz kwestię celów polityki finansowej, nie zapominając o tym, że działalność ta musi uwzględniać zmieniające się warunki gospodarowania zarówno w czasie, jak i w przestrzeni. Zasadnicze znaczenie ma pytanie, czy cele polityki fi-

nansowej mają walory uniwersalne, czy też podlegają ciągłej fluktuacji, co byłoby czymś naturalnym w odniesieniu do działalności określanej polityką w ogóle.

Poszukując odpowiedzi na tak postawione pytanie, możemy stwierdzić, że ob- serwacja współczesnych systemów ekonomicznych, w tym systemów finansowych, wskazywałaby jednak na pewien rodzaj celów, do osiągnięcia których podmioty prowadzące politykę finansową powinny niezmiennie dążyć. Cele te nazwaliśmy uniwersalnymi. W ich ramach wyróżniliśmy cele specyficzne. Przy wyróżnieniu tym trzeba pamiętać, że stopień osiągania celów może być różny, gdyż wyznacze- nie celów jest pierwszym, ale jedynie wstępnym warunkiem osiągnięcia sukcesu w danej dziedzinie.

Do uniwersalnych celów polityki finansowej zaliczyliśmy:

• wzrost gospodarczy (przyrost PKB), tworzenie miejsc pracy (walka z bezrobociem),

» stabilizację gospodarki,

• wspieranie konkurencyjności gospodarki, zachowanie realnej wartości pieniądza (walka z inflacją),

• bezpieczeństwo wewnętrzne systemu finansowego, bezpieczeństwo zewnętrzne systemu finansowego.

Hierarchia uniwersalnych celów polityki finansowej nie jest przypadkowa. Trzeba bowiem uznać, że cele polityki finansowej mają charakter społecznie uży- teczny. Polityka finansowa powinna sprzyjać podnoszeniu poziomu życia społe- czeństwa we wszystkich jego podstawowych dziedzinach, a to jest możliwe tylko wtedy, gdy będzie osiągany wzrost gospodarczy wyrażający się przyrostem PKB (w ujęciu realnym). W ramach uniwersalnych celów polityki finansowej nie można ustalać oczekiwanego tempa wzrostu gospodarczego, gdyż jest to domeną specy- ficznych celów polityki finansowej danego kraju i w danym okresie. Można jedynie przyjąć, że celem polityki finansowej nie może być negatywny wzrost gospodarczy, czyli spadek PKB, ani też w dłuższym czasie, tzw. wzrost zerowy, gdyż oznaczało- by to pogorszenie warunków życia społeczeństwa.

Wzrost gospodarczy może być mierzony zarówno przyrostem PKB w odniesie- niu do całej gospodarki, jak i przyrostem PKB na jednego mieszkańca. Do ustalenia rzeczywistych zmian w poziomie PKB niezbędne jest zastosowanie deflatora, który umożliwia obliczenie przyrostu PKB po wyeliminowaniu zmian cen (inflacji).

³ Przyjmuje się umownie, że naturalna stopa bezrobocia oscyluje wokół 5% ludności w wieku produkcyjnym.

Wykorzystanie zasobów pracy jest ściśle związane z procesami wzrostu go- spodarczego. Zatrudnienie lub bezrobocie mają też wymiar społeczny. Dlatego można przyjąć, że istotnym celem polityki finansowej jest tworzenie (ochrona ist- niejących) miejsc pracy (walka z bezrobociem), a w przypadku, gdy celu tego nie uda się osiągnąć i bezrobocie przekracza naturalną stopę bezrobocia³, celem poli-

tyki finansowej jest dostarczenie bezrobotnym środków finansowych w formie za- siłków. Zasiłki dla bezrobotnych, a ściślej stopa bezrobocia, są miarą nieskuteczno- ści polityki finansowej, gdyż w jej wyniku pewna część zasobów pracy w gospo- darce nie jest aktywna, nie przynosi dochodu, a wręcz przeciwnie, stanowi finansowe obciążenie gospodarki i finansów publicznych. Zasiłki dla bezrobotnych skutkują więc obciążeniami podatników, przedsiębiorców, ponieważ we współczes- nych systemach ekonomicznych składki na fundusze przeznaczane na łagodzenie skutków bezrobocia mają najczęściej charakter obowiązkowy. Poziom zatrudnienia jest związany z przebiegiem cyklu koniunkturalnego, gdyż pracownicy zgłaszają popyt na produkowane towary i usługi, stąd redukcja zatrudnienia przekłada się na zmniejszenie popytu, a to z kolei wpływa na utrwalenie tendencji spadkowych w gospodarce (spadek tempa produkcji, spadek tempa wzrostu gospodarczego itp.).

Funkcjonowanie mechanizmu rynkowego w gospodarce prowadzi — jak wy- kazują długookresowe obserwacje — do nasilania się i spadania aktywności gospo- darczej, co przejawia się w wahaniach poziomu produkcji, dochodu narodowego, zatrudnienia, oszczędności, eksportu i innych podstawowych agregatów ekono- micznych. W przypadku gospodarki funkcjonującej według reguł mechanizmu ryn- kowego obserwuje się więc fluktuacje ogólnej działalności gospodarczej wokół jej długookresowego trendu.

Cykl koniunkturalny obejmuje następujące fazy: załamanie, dno (depresja), ożywienie (rozkwit) i szczyt. W analizie przebiegu cyklu koniunkturalnego przyj- muje się, że rozpoczyna się on od załamania wzrostu gospodarczego. Przejawami załamania się cyklu jest wolniejsze — w stosunku do trendu — tempo wzrostu pro- dukcji, która może nawet spaść. Zmiany w produkcji wywołują spadek zatrudnie- nia. W konsekwencji spada też dochód narodowy (PKB). Punktem krytycznym w tych procesach jest moment, w którym dochód narodowy przestaje spadać, a bez- robocie przestaje wzrastać. W teorii cyklu koniunkturalnego stan taki określa się ja- ko dno cyklu (depresja). Dno cyklu stanowi dolny punkt zwrotny cyklu koniunktu- ralnego, po osiągnięciu którego gospodarka może bądź podnieść się natychmiast, bądź zostać na niskim poziomie przez dłuższy okres (recesja). Jeżeli zacznie wzra- stać produkcja i zatrudnienie, oznacza to, że gospodarka weszła w fazę ożywienia. Utrzymywanie się wzrostu produkcji i zatrudnienia będzie oznaką poprawy ko- niunktury, której miernikiem będzie wzrost produkcji powyżej linii trendu. Konty- nuacja tych wzrostowych procesów doprowadzi cykl koniunkturalny do kolejnego punktu zwrotnego, określanego jako szczyt koniunktury (boom). Następnie cykl za- cznie się powtarzać, a więc nastąpi zmniejszenie tempa produkcji, spadek zatrud- nienia itd.

W długookresowej analizie cyklu koniunkturalnego zauważono, że istnieje pewna wymienność między stanem gospodarki (produkcja, zatrudnienie) a sferą monetarną (inflacja). Stało się to podstawą zaleceń dla polityki finansowej, wedle których nie można naraz osiągać takich celów, jak wysokie zatrudnienie i niska in- flacja. Innymi słowy, między celem antyinflacyjnym a celem pełnego zatrudnienia

Rysunek 12.1 Krzywa Phillipsa w ujęciu teoretycznym

występuje sprzeczność. W ujęciu teoretycznym zależność tę opisał nowozelandzki ekonomista A.W. Phillips, od którego nazwiska pochodzi nazwa klasycznej już dzi- siaj krzywej Phillipsa (rysunek 12.1).

Późniejsze doświadczenia gospodarki kapitalistycznej, na skutek tzw. szoków naftowych, które wystąpiły w latach siedemdziesiątych XX wieku, wywołały ko- nieczność weryfikacji tej hipotezy. Zauważono bowiem, że wysoka inflacja wystę- puje jednocześnie ze zwolnieniem tempa wzrostu gospodarczego oraz wysoką sto- pą bezrobocia. Taki stan gospodarki określa się terminem stagflacja. Pojęcie to po- wstało z połączenia słów: stagnacja i inflacja.

Długookresowa analiza funkcjonowania gospodarki rynkowej pozwala stwier- dzić, że im większa jest amplituda wahań cyklu koniunkturalnego, tzn. im większe jest oddalenie między dnem a szczytem cyklu koniunkturalnego, tym trudniej jest ustabilizować gospodarkę. Celem polityki finansowej jest stabilizowanie gospo- darki, a więc ograniczanie amplitudy wahań cyklu przy wykorzystaniu różnych in- strumentów. Cel ten ma niewątpliwie charakter uniwersalny, a więc jest uznawany przez państwo za jeden z nadrzędnych celów polityki finansowej. Jego osiągnięcie może jednak napotykać trudności, ze względu na zjawisko coraz szerszego otwie-

ranią się gospodarek poszczególnych krajów na otoczenie, co prowadzi do przeno- szenia pozytywnych lub negatywnych zjawisk z gospodarki jednego kraju na go- spodarkę drugiego kraju. Znane jest np. zjawisko „eksportu inflacji" poprzez poli- tykę kursu walutowego. Wynika stąd, że polityka finansowa jednego kraju powinna być, jeśli jest to możliwe, koordynowana z polityką finansową innych krajów. Jest to łatwiejsze w ramach ugrupowań gospodarczych (np. Unia Europejska), które prowadzą wspólną politykę finansową przynajmniej w pewnych obszarach (np. mo- netarnym), a w pewnych dziedzinach podejmują próby jej koordynacji (np. polityka podatkowa). W ujęciu globalnym chodzi raczej o pewną współpracę między kraja- mi, gdyż często mogą się pojawiać sprzeczności interesów wynikające z konkuren- cji między krajami. W realizacji współpracy między krajami w niektórych dziedzi- nach będących przedmiotem polityki finansowej mogą być pomocne międzynaro- dowe instytucje finansowe, takie jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Światowa Organizacja Handlu, CEFTA.

W związku z postępującym procesem wolnego handlu, globalizacji gospodar- ki, coraz większym wyzwaniem dla polityki finansowej jest wspieranie konkuren- cyjności gospodarki krajowej na rynkach światowych. Osiągnięcie tego celu nie jest łatwe, gdyż procesom globalizacji towarzyszą starania wielu krajów (rządów) i organizacji w sprawie zachowania warunków uczciwej konkurencji. W związku z tym dzisiejsza polityka finansowa, w omawianym zakresie, wyklucza bezpośred- nie dopłaty do eksportowanych towarów, sztuczne zaniżanie kosztów wytwarzania itp. Polityka finansowa państwa w zakresie wspierania konkurencyjności gospodar- ki krajowej powinna się koncentrować na narzędziach pośrednich. Chodzi np. o udzielanie gwarancji kredytowych dla eksporterów, popieranie przez państwo in- stytucji ubezpieczeń finansowych związanych z handlem zagranicznym, wspieranie postępu technicznego i technologicznego przedsiębiorstw krajowych, pomoc w pro- fesjonalnej promocji krajowych towarów i usług poza granicami kraju (np. przez placówki dyplomatyczne). Państwo ma wiele możliwości pośredniego wspierania producentów przez finansowanie (współudział) badań podstawowych, rozwojo- wych, na które nie stać przedsiębiorstwa. Ważnym wyzwaniem dla państwa, w za- kresie popierania konkurencyjności gospodarki, jest finansowanie przez nie eduka- cji, która umożliwia podnoszenie kwalifikacji oraz dostosowanie podaży pracy do popytu na pracę. Promowanie konkurencyjności gospodarki — w warunkach go- spodarki otwartej — to także promowanie konkurencyjności na rynku wewnętrz- nym. W innym razie nabywca będzie preferował towary zagraniczne, co nieuchron- nie prowadzi do napięć w bilansie handlowym i bilansie płatniczym kraju. Zauważ- my więc, że jeżeli mówimy o konkurencyjności gospodarki, to w kontekście procesów globalizacyjnych nie ma większego znaczenia, czy chodzi o konkurencję na rynku wewnętrznym, czy też na rynku zewnętrznym.

Uniwersalnym celem polityki finansowej jest — rzecz jasna — zachowanie realnej wartości pieniądza, czyli walka z inflacją. Nie rozwijając w tym miejscu zagadnienia inflacji, możemy przyjąć, że stanowi ona jedno z największych zagro-

żeń dla osiągnięcia wymienionych wyżej celów polityki finansowej. Trudno wy- obrazić sobie w dłuższej perspektywie sukcesy danej gospodarki w warunkach wy- sokiej inflacji, a zwłaszcza silnych zmian cen w krótkich okresach. W takich wa- runkach trudno jest prowadzić rachunek opłacalności przyszłych projektów gospodarczych, podejmować decyzje o oszczędzaniu i inwestowaniu itd. Niezależ- nie od przyczyn zjawisk inflacyjnych⁴, trzeba stwierdzić, że w wyniku inflacji po- stępuje mniej lub bardziej widoczny proces redystrybucji dochodów podmiotów gospodarczych, konsumentów. Redystrybucja ta występuje obok nieuchronnej re- dystrybucji dochodów, dokonywanej przez państwo. Dlatego redystrybucja docho- dów występująca w następstwie inflacyjnych zmian cen wzmaga lub osłabia efekt redystrybucyjny dokonywany poprzez podatki oraz wydatki publiczne.

Ponadczasowym, uniwersalnym celem polityki finansowej jest zapewnienie wewnętrznego bezpieczeństwa systemu finansowego. Środkami osiągania tego celu są zarówno instrumenty monetarne mające zapewnić np. zachowanie płynności dla całego systemu i poszczególnych jego elementów, jak i różne rozwiązania prawne i instytucjonalne, takie jak nadzór bankowy, nadzór ubezpieczeniowy, nad- zór nad obrotem papierami wartościowymi, nadzór nad funduszami inwestycyjny- mi, w tym zwłaszcza nad funduszami emerytalnymi itd. W zakres celów związa- nych z bezpieczeństwem wewnętrznym systemu finansowego wchodzi także za- pewnienie płynności finansowej dla rządu tak, aby mógł on realizować swoje zobowiązania wynikające z określonych funkcji publicznych, społecznych i ekono- micznych.

Polityka finansowa w wymiarze uniwersalnym powinna zapewniać bezpie- czeństwo zewnętrzne systemu finansowego, czyli taką pozycję walutową kraju, która pozwala na regulowanie zobowiązań wobec zagranicy, zaciągniętych zarówno przez rząd, jak i podmioty gospodarcze oraz instytucje finansowe. W dziedzinie tej konieczna jest współpraca banku centralnego z rządem nie tylko w przypadku ist- nienia zagranicznego długu publicznego, lecz także w zakresie promowania stosun- ków gospodarczych z zagranicą tak, aby zapewnić równowagę bilansu płatniczego w długim okresie. Wypłacalność i wiarygodność finansowa kraju wobec zagranicy stanowi ważne kryterium oceny dla inwestorów zagranicznych, a w szerszym wy- miarze dla pozycji finansowej kraju na rynkach finansowych.