Розділ 2. Об’єкти та суб’єкти контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах

2.1. Об’єкти контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.

Комплексне і всебічне дослідження контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах неможливе без детального аналізу об’єктно-суб’єктного складу даних земельних правовідносин.

Аналіз особливостей контролю за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах варто розпочати з вивчення його об’єкту. Як філософське явище, об’єкт розглядається як категорія, яка виражає щось, що існує в реальній дійсності (тобто незалежно від свідомості) – предмет, явище чи процес, на які направлена предметно-практична і пізнавальна діяльність суб’єкта.

Як зазначає М.В. Шульга, будь-яка діяльність людей об’єктивно і нерозривно пов’язана із земельними ресурсами. [436, С. 3] Особливий охоронний статус земель, що визнаються основним національним багатством, закріплений Конституцією України.

Терміну «земля» як об’єкту земельних відносин порівняно із земельними ділянками, законодавством надається більш публічно-правове забарвлення, а терміну «земельна ділянка» – приватноправове. Використовуючи поняття «земля» і «земельна ділянка», законодавець розставляє акценти в одних випадках на публічно-правовий бік відповідного об’єкта, в інших – на приватноправовий. Фактично земля являє собою сукупність земельних ділянок.

Цільове призначення земель житлової та громадської забудови полягає в розміщенні об’єктів житлової та нежитлової забудови, а тому землі цієї категорії слід розглядати як просторово-операційний базис для розташування об’єктів інфраструктури.

У відповідності до ст. 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», об'єктом державного контролю є всі землі в межах території України. [299] Отже, об’єктом контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови є землі житлової та громадської забудови.

За умов здійснення земельної реформи площа населених пунктів в Україні збільшилась у 1,9 рази і становить майже 6,9 млн. га. Значне розширення земель населених пунктів призвело до зміни статусу міських територій, які не мають достатньо механізму їх правового регулювання. [247, С. 157]

За даними обліку земельного фонду загальна площа столиці України міста Києва становить – 83,6 тис.га, з яких ліси та лісовкриті площі займають 36, 1 тис.га, землі міської забудови – 34, 1 га, сільськогосподарські угіддя – 5, 5 тис.га, землі водного фонду – 6,7 тис.га. Особливістю земель міста Києва є їх територіальна диференціація, де поряд із забудованою центральною частиною міста розташовані перифірійні території, які вкриті рослінністю лісових або лучних формацій та мають виключне середоутворююче екологічне значення і потребують охорони та збереження. Історична та культурна цінність земель міста Києва, інвестиційна привабливість, прибутковість житлового та комерційного будівництва, зумовлює значний попит на землі міста. Впродовж 2007 року по місту Києву введено в експлуатацію об’єктів соціальної сфери: - житлових будівель – 1401,5 тис.м.кв. (по Україні – 10243,7); - загальноосвітніх навчальних закладів – 2340 учнівських місць (по Україні - 11672); - дошкільних навчальних закладів – 100 місць (по Україні - 295); - амбулаторно-поліклінічних закладів – 500 відвідувань за зміну (по Україні - 2533). При цьому, Головним управлінням земельних ресурсів впродовж 2007-2008 років розглянуто понад 30 тис. звернень фізичних та юридичних осіб з питань землевідведення та землекористування. Київською міською радою, лише впродовж звітного періоду прийнято понад 2000 рішень, щодо відведення земельних ділянок загальною площею 5100 га.

Завдання, форми і методи контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови безпосередньо залежить від правового режиму даної категорії земель, порядку їх використання і забудови, тому ці питання вимагають детального дослідження. Землі житлової та громадської забудови неоднорідні за своїм складом, хоч і використовуються як просторово-територіальна основа. Правовий режим земель житлової та громадської забудови – це встановлений правовими нормами порядок, який визначає структуру та цільове призначення земель житлової та громадської забудови, що становлять територію населеного пункту, приналежність цих земель певним суб’єктам, розпорядження, управління та користування ними, права та обов’язки власників земельних ділянок та землекористувачів, а також компетенцію місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в регулюванні земельних відносин. Норми, що регламентують правовий режим земель житлової та громадської забудови визначають права та обов’язки суб’єктів прав на землю з метою забезпечення сприятливого середовища для життєдіяльності населення та сталого розвитку міст. [116, С. 3]

Землі житлової та громадської забудови є порівняно новою категорією земель у складі земельного фонду України. Відповідно до ст. 4 Земельного кодексу УРСР від 1970 року, у складі єдиного державного земельного фонду виділялися землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів). До земель міст, згідно ст. 84 Земельного кодексу УРСР від 1970 року, належали всі землі, що розташовані в межах міста, зокрема: землі міської забудови; землі загального користування; землі сільськогосподарського використання та інші угіддя; землі, зайняті міськими лісами; землі залізничного, водного, повітряного, трубопровідного транспорту, гірничої промисловості та інші. Землями міської забудови вважалися землі, що були забудовані або призначені для цієї мети за генеральним планом розвитку і забудови міста.

Землі загального користування складалися із земель, які використовувалися як шляхи сполучення (площі, вулиці, проїзди, шляхи, набережні), для задоволення культурно-побутових потреб населення міста (парки, лісопарки, сквери, бульвари, водойми), а також із земель комунально-побутового призначення (кладовища, місця знешкодження і утилізації відходів та інші).

До земель сільських населених пунктів ст. 103 Земельного кодексу УРСР від 1970 року відносила усі землі, що розташовані в межах, встановлених для цих пунктів, зокрема: землі, що знаходяться у безпосередньому віданні сільських Рад народних депутатів; землі, закріплені за колгоспами, радгоспами та іншими сільськогосподарськими підприємствами; землі, надані державним, кооперативним, громадським та іншим несільськогосподарським підприємствам, організаціям та установам. [112]

Подальша регламентація правового режиму земель населених пунктів була здійснена ст. 2 Земельного кодексу від 1990 р., який за цільовим призначенням всі землі поділив на 7 категорій, серед яких визначив і землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів).

Земельний кодекс від 1990 р. в ст. 63 закріпив, що до земель міста належать усі землі в межах міста, а межа міста – зовнішня межа земель міста, що відокремлює їх від земель іншого призначення і визначається проектом планування та забудови міста або техніко-економічним обгрунтуванням розвитку міста. [111]

Отже, землі житлової та громадської забудови згідно чинного земельного законодавства являють собою самостійну категорію серед земель України. Вона з’явилась замість земель населених пунктів, які відповідно до раніше чинного земельного законодавства теж характеризувалися самостійним правовим режимом. Чинний Земельний кодекс України в ст. 38 відносить до земель житлової та громадської забудови земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування [108].

Закріпивши в Земельному кодексі в якості окремої категорії землі житлової та громадської забудови, законодавець не виділяє пріоритетність щодо їх використання. На правовий режим земель житлової та громадської забудови істотний вплив справляє планування розміщення об’єктів індивідуального та громадського житлового фонду, забудова земельних ділянок з виділенням садибних будівель та здійснення без садибного будівництва. [401, С. 12-13]

Територія конкретного населеного пункту як окремого адміністративно-територіального утворення складається з різних за призначенням земельних ділянок. Одні з них слугують місцем проживання людей (зайняті житловим фондом), інші є місцем задоволення громадських потреб. Самостійну роль серед цих земель у межах населеного пункту виконують ті, які використовуються для задоволення комунально-побутових і соціально-культурних потреб. Найважливіше значення у межах населених пунктів мають землі житлової та громадської забудови, оскільки вони з урахування цільового призначення використовуються як просторово-операційний базис, тобто для розміщення та обслуговування різного роду об’єктів забудови та інших об’єктів загального користування.

Залежно від характеру забудови серед земель житлової та громадської забудови можна виокремити земельні ділянки, які призначені та використовуються для житлової чи громадської забудови, а також для розміщення інших об’єктів загального користування. Відповідно до ст. 40 Земельного кодексу України, громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах визначених земельним законодавством норм. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.

Здійснення житлової забудови – складне і комплексне явище, яке пов’язане з новим будівництвом, реконструкцією, реставрацією, капітальним ремонтом і благоустроєм жилих будівель і споруд. Житловою забудовою як самостійним видом забудови конкретної території вважається земельний масив, у межах якого зосереджений житловий фонд. Самостійним і домінуючим елементом житлової забудови є житлові будинки, які характеризуються сукупністю певних ознак. Серед них, по-перше, відповідність архітектурно-будівельним, санітарно-гігієнічним, протипожежним нормам, що робить ці будівлі придатними для постійного проживання у них громадян; по-друге, прийняття в експлуатацію приймальною комісією після будівництва чи реконструкції; по-третє, реєстрація в органах державної реєстрації як житлового будинку. [17, С. 153]

Чинне законодавство розрізняє садибну та не садибну житлову забудову. При формуванні садибної забудови за основу беруть об’єкти нерухомості (будинки садибного типу), які розміщені на індивідуально визначених земельних ділянках, що перебувають у користуванні на умовах оренди чи власності окремих громадян. До не садибної належить забудова, яка в основному представлена багатоквартирними житловими будинками, розміщеними на земельних ділянках, що не належать окремим громадянам ні на праві користування, ні на праві власності. До не садибної забудови відносять також земельні ділянки, на яких розміщені житлово-будівельні (житлові) та гаражно-будівельні кооперативи, а також індивідуальні гаражі, готелі, гуртожитки тощо. [106, С. 287]

Згідно ст. 41 Земельного кодексу України, житлово-будівельним (житловим) та гаражно-будівельним кооперативам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування земельні ділянки для житлового і гаражного будівництва передаються безоплатно у власність або надаються в оренду у розмірі, який встановлюється відповідно до затвердженої містобудівної документації. Житлово-будівельні (житлові) та гаражно-будівельні кооперативи можуть набувати земельні ділянки у власність за цивільно-правовими угодами.

Відповідно до ст. 42 Земельного кодексу України, земельні ділянки, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території державної або комунальної власності, надаються в постійне користування підприємствам, установам і організаціям, які здійснюють управління цими будинками. У разі приватизації громадянами багатоквартирного жилого будинку відповідна земельна ділянка може передаватися безоплатно у власність або надаватись у користування об'єднанню власників. Порядок використання земельних ділянок, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території, визначається співвласниками. Розміри та конфігурація земельних ділянок, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території, визначаються на підставі проектів розподілу території кварталу, мікрорайону та відповідної землевпорядної документації. [108]

На відміну від житлової, громадську забудову становлять об’єкти соціально-культурного та комунально-побутового призначення, які розташовані на відповідних земельних ділянках. До таких об’єктів, зокрема, належать: заклади освіти, установи охорони здоров’я і соціального забезпечення, відпочинку, фізкультурно-спортивні споруди, культурно-освітні заклади, мистецькі установи, підприємства торгівлі, громадського харчування та побутового і комунального обслуговування.

Складовою земель житлової та громадської забудови виступають землі, на яких розміщені об’єкти загального користування, що відіграють важливу роль у забезпеченні життєдіяльності людей, до яких належать: вулиці, провулки, дороги, площі, проїзди, майдани, набережні, парки, гідропарки, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо. Вони характеризуються особливою соціальною цінністю, що визначає суспільний інтерес. Він виражається у необхідності збереження їх цільового призначення та встановленні спеціального правового режиму використання. Тому регламентації відносин з приводу цих об’єктів притаманне публічно-правове регулювання. [107, С. 437]

Аналіз чинного земельного законодавства та правозастосовної практики дозволяє нам виділяти безпосередні і факультативні об'єкти контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови. До безпосередніх об'єктів контролю за охороною та використанням земель належать встановлені в натурі на місцевості земельні ділянки житлової та громадської забудови з визначеними щодо них правами і обов’язками. До факультативних об'єктів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови ми відносимо стан використання земель, стан виконання природоохоронних заходів власниками земель чи землекористувачами, стан документації, що підтверджує права на землю.

Земельні ділянки не можливо перемістити у просторі, тому їх продуктивні можливості обумовлюються, в першу чергу, визначеною для кожної конкретної місцевості сукупністю природних та антропогенних факторів. Міста формуються в конкретних природних умовах і містять у собі елементи природного комплексу, які знаходяться у постійному взаємозв’язку з елементами техногенного середовища. Цей взаємозв’язок визначає мінливість та динамічність містобудівних структур, урахування яких важливо як з позицій здійснення та забезпечення цілеспрямованого розвитку міста, так і реалізації інтересів всіх суб’єктів земельних відносин. [249, С. 193].

Проблеми розміщення житлових будинків, елементів соціальної інфраструктури прямо пов’язані з наявністю просторово обмежених земельних ділянок. Теперішнє містобудування та інші прояви урбанізаційних процесів потребують формування досконалого інструментарного набору, що дав би змогу максимально збалансувати та оптимізувати землі житлової та громадської забудови з метою їх найефективнішого використання. [120, С. 43]

Особливостями використання земель житлової та громадської забудови є те, що вони не є ресурсом виробництва, а її вартість залежить перш за все від місцезнаходження та правового режиму. [173, С. 292; 54, С. 171; 440, С. 87]

Землі житлової та громадської забудови уже давно стали предметом дискусій щодо регулювання їх обігу та законодавчого забезпечення прав власників і користувачів. Ця категорія земель є найпривабливішим об’єктом купівлі-продажу. [373, С. 193] Як наголошує А. Муховиков, на сучасному етапі ефективність реформування земельних відносин значною мірою залежить від їх економічного регулювання з правильним застосуванням методів оподаткування земель та впровадження орендних земельних відносин і викупу земельних ділянок. Застосування економічних важелів сприятиме вивільненню значних міських територій, які не використовуються або застосовуються землекористувачами нераціонально і часто з порушенням законодавства, та подальшому їх перерозподілу для нагальних міських потреб у новому будівництві. [215, С. 30]

Як уже зазначалося, питома вага земель житлової та громадської забудови найвища в структурі міських земель. [216, С. 245; 16, С. 15] В останні роки збільшилась загальна кількість земельних ділянок забудови і це явище закономірне, оскільки збільшилась загальна площа земель поселень і кількість власників землі і землекористувачів. [400, С. 116; 390, С. 35] Вважаємо, що розвиток земельного обігу в містах сприятиме нарощуванню житлового будівництва, розвитку соціальної й інженерної інфраструктури, збільшення вартості землі. При визначенні земельних ресурсів, які підлягатимуть приватизації, треба звернути особливу увагу на землі житлової і громадської забудови. [348, С. 211] Крім того, розвиток ринку земель потребує створення резерву для забезпечення його новими об’єктами для економічного обороту. [374, С. 296]

Як зазначається в ст. 39 Земельного кодексу України, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з отриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Визначення територій і вибір земель для містобудівних потреб здійснюється відповідно до затвердженої містобудівної документації місцевих правил забудови з урахуванням планів земельно-господарського устрою. Землі, визначені для перспективного розвитку населених пунктів, спорудження конкретних об'єктів, до часу їх вилучення (викупу) і надання для містобудівних потреб використовуються власниками землі, землекористувачами відповідно до земельного законодавства. [108] Як підкреслює І.І. Каракаш, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється з дотриманням вимог містобудівних документів і встановлених нормативів. [121, С. 137]

З метою забезпечення можливості здійснення на землях житлової і громадської забудови запланованої містобудівної діяльності спеціально уповноваженими органами державної влади і місцевого самоврядування здійснюється контроль за використанням і забудовою земель, визначених для містобудівних потреб. Визначення територій та вибір земель для містобудівних потреб здійснюються за погодженням спеціально уповноважених органів з питань містобудування та архітектури.

Відповідно до Закону України «Про основи містобудування», забудова земельних ділянок, що надаються для містобудівних потреб, здійснюється після виникнення права власності чи права користування земельною ділянкою у порядку, передбаченому законом, та отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Право на забудову (будівництво) виникає щодо земельних ділянок, визначених для містобудівних потреб містобудівною документацією, місцевими правилами забудови. [315]

Суб’єктивне право на забудову являє собою юридично визнану можливість особи задовольняти власний інтерес у використанні відповідної земельної ділянки під забудову. Цільове призначення земельної ділянки повинно бути закріплено в містобудівній документації і місцевих правилах забудови. Щодо населених пунктів містобудівна документація охоплює широкий комплекс архітектурних, соціальних, економічних, правових інженерно-технічних та інших проблем. Саме містобудівна документація містить в концентрованому вигляді основні положення, що характеризують містобудівні потреби, для задоволення яких надаються в користування чи у власність відповідні земельні ділянки. Що стосується земель житлової та громадської забудови містобудівні потреби в кожному конкретному випадку можуть бути реалізовані шляхом будівництва на земельній ділянці будівель і споруд, навіть знесення раніше збудованої на земельній ділянці споруди також може бути пов’язане із задоволенням містобудівних потреб. [19, С. 38]

Забудова населених пунктів регіону здійснюється згідно з регіональними та місцевими правилами забудови на основі затвердженої містобудівної документації, програм соціально-економічного розвитку населених пунктів та регіонів, проектів забудови та реконструкції кварталів (мікрорайонів), функціональних зон, проектної документації для будівництва окремих будівель і споруд. У межах населених пунктів здійснюється комплексна забудова, як правило, компактними масивами у вигляді кварталів, мікрорайонів, груп житлових будинків, а також будівництво на окремих майданчиках (земельних ділянках). [388]

Призначення земель житлової та громадської забудови допускає не тільки експлуатацію існуючих будівель і зведення нових будинків та споруд, а й проведення їх капітального ремонту, реконструкції, реставрації, благоустрою території та ін. Тому житлове будівництво і громадська забудова на землях населених пунктів визначають комплексне використання земельних ділянок житлової та громадської забудови для формування житлових кварталів, масивів і мікрорайонів у містах та інших населених пунктів. Характеристика земельної ділянки, в тому числі місцезнаходження, баланс земель з площею житлової і нежитлової забудови (із зазначенням її функціонального призначення) і площею незабудованої ділянки має важливе значення для забезпечення масової оцінки міських земель. [279, С. 277]

В загальній системі національного землекористування доцільно виділити підсистему міського землекористування, границя якого встановлюється адміністративною межею міста. [250, С. 135; 218, С. 59] Межа населеного пункту відокремлює його від земель іншого призначення. Вона охоплює забудовані земельні ділянки, а також не забудовані, але призначені для містобудування, обслуговування потреб господарства і жителів населеного пункту. Міська межа визначається проектом планування та забудови міста або техніко-економічним обґрунтуванням розвитку міста. [220, С.113] Загальною проблемою для багатьох населених пунктів є відсутність чіткої зовнішньої межі. [66, С. 265]

До земель житлової та громадської забудови належать не тільки земельні ділянки, зайняті житловими і громадськими будівлями й об’єктами загального користування, а й ті, які підлягають забудові комунально-побутовими і соціально-культурними об’єктами і спорудами. Вони можуть знаходитись у запасі та становити резерв земельних площ для будівництва і благоустрою, зберігаючи статус земель житлової та громадської забудови. [401, С. 15] Віднесення до складу земель житлової та громадської забудови об’єктів загального користування дає підстави для віднесення до вказаної категорії земель загального користування. [149, С. 421]

Диференціація територій за режимами використання земель дозволяє виділити наступні режими забудови територій: землі потенційно можливого розміщення будівель і споруд загального користування; землі промислової забудови; землі розміщення перспективної житлової забудови. [255, С. 189]

В літературі висловлюється дискусійна думка про те, що до земель міст доцільно було б відносити землі, які не тільки розміщені в межах міста, але й надані для містобудівних потреб або ж призначені для цих цілей згідно з містобудівною документацією і виступають основою для формування повноцінного життєвого середовища людей. [190, С. 219]

До основних ознак земель житлової та громадської забудови можна віднести ознаку функціональності, яка характеризує основне цільове призначення цих земель; обмеженість у просторі, оскільки вони розташовані саме в межах населених пунктів; керованість землями забудови органами державної влади та місцевого самоврядування. [217, С. 9; 23, С. 152]

Основними елементами повноцінного функціонування ринку земель забудови є наявність землі як об’єкта купівлі-продажу; соціально-економічна мотивація виходу на земельний ринок продавців земельних ділянок; наявність платоспроможних покупців земельних ділянок; встановлення параметрів рівноважного ціноутворення; державне регулювання земельного ринку. [349, С. 261-262]

Виходячи з того, що землі житлової та громадської забудови є просторовим базисом для розміщення матеріальних ресурсів, їх використання створює можливість для суспільства досягти бажаних економічних цілей. Звідси земля, як речовий чин­ник, за допомогою якого людство шляхом використання ресурсів здійснює ви­робництво матеріальних благ і нематеріальних цінностей, набуває ознак влас­ності (привласнення, володіння, розпорядження, користування), які регулюють­ся системою земельних відносин. [369, С. 10]

Таким чином, раціональне та ефективне використання земель житлової та громадської забудови може бути здійснено шляхом удосконалення їх правового режиму, який розглядається як система правових норм, що регулюють земельні відносини, які виникають, здійснюються, змінюються та припиняються в сфері приналежності, управління, використання і охорони земель в межах території міст при розміщенні об’єктів житлової та громадської забудови, а також інших об’єктів загального користування і визначають права та обов’язки суб’єктів прав на землю з метою забезпечення сприятливого середовища життєдіяльності населення та сталого розвитку міст. [116, С. 8-9]

Важливе значення для земель житлової та громадської забудови як об’єкту державного контролю за охороною та використанням земель має їх форма власності. Земельні ділянки в межах населених пунктів віднесені до комунальної форми власності. [123, С. 137; 37, С. 81] Критеріями, за якими можна здійснити класифікацію об’єкта права комунальної власності на землю, є наступні: 1) цільове призначення; 2) місце розташування земель; 3) населений пункт, який знаходиться на відповідній території. [55, С. 10]

Чинне земельне законодавство передбачає можливість приватизації земель житлової те громадської забудови. Об’єктами приватизації земель комунальної власності населених пунктів є, передусім, вільні від забудови земельні ділянки, ділянки від житловими та промисловими об’єктами, що підлягають приватизації. [222, С. 673; 219, С. 91]

Специфіка земель житлової та громадської забудови як об’єктів контролю за охороною та використанням земель обумовлені необхідністю дотримання вимог містобудівної документації, розробка і реалізація якої повинна враховувати як комплекс властивостей конкретної земельної ділянки, так і міста в цілому.

В результаті аналізу обмежень, які накладаються на використання та забудову окремих земельних ділянок внаслідок їх розташування в містах, можна зробити висновок, що вони зумовлені: запланованим перспективами розвитку міста в цілому та окремих його територій; зонуванням території міста за пріоритетними та допустимими видами використання та забудови; історично сформованою функціонально-планувальною організацією міських територій; просторовою композицією існуючої забудови; функціональним навантаженням прилеглих територій; існуючими державними нормами щодо забудови та іншого використання земельних ділянок (містобудівними, природоохоронними, історико-культурними, інженерними, санітарно-епідеміологічними тощо) [78]. Тому вплив різних факторів на можливість і доцільність використання й забудови окремих земельних ділянок є дуже суперечливим і має бути врахований при прийнятті управлінських рішень.

Не сприяє ефективному використанню земель житлової та громадської забудови нерозмежованість площ державної і комунальної власності, що є наслідком існування декількох причин: відсутність законодавчо визначеного терміну здійснення цих процедур; недостатнє фінансування проектно-геодезичних робіт, опір органів місцевого самоврядування. Слабке фінансування є однією з головних причин незадовільної діяльності органів державної влади щодо контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови.

Відповідно до Закону України «Про плату за землю» фінансування заходів раціонального використання та охорони земель має відбуватися за рахунок платежів, що надходять від сплати земельного податку та орендної плати [321]. Складні та дорогі заходи щодо охорони земель, які потребують значної акумуляції коштів, фінансуються з державного бюджету через здійснення відповідних загальнодержавних програм. У межах здійснення загальнодержавних програм з охорони земель можуть бути розроблені й реалізовані регіональні програми, в яких враховується специфіка регіонального землекористування. Джерелом фінансування таких програм переважно є кошти місцевих бюджетів.

Попри чітке визначення джерел фінансування на проведення робіт з охорони земель у Земельному кодексі України, у дійсності коштів на їх виконання не вистачає. Одна з причин такого становища – це закладена в законах про Державний бюджет України за останні роки норма про те, що всі надходження від сплати земельного податку залишаються в розпорядженні органів місцевого самоврядування. Зважаючи на проблемність виконання місцевих бюджетів у дохідній частині та існування нагальних потреб життєзабезпечення територіальних громад, майже всі надходження від сплати земельного податку використовуються саме на ці цілі. Лише незначна частка платежів за землю використовувалася за призначенням згідно з Законом України «Про плату за землю». Таким чином, закони про Державний бюджет України останніх років фактично призупиняють дію Закону України «Про плату за землю» у частині визначення цільового використання надходжень від сплати земельного податку.

Існуюча сьогодні нескоординована законодавча і нормативна діяльність органів влади значно ускладнює процедуру набуття прав на використання і забудову земель. [249, С. 195-196].

Слід зазначити, що землі житлової та громадської забудови в містах використовуються в України нераціонально. Значно нижчою від зарубіжних показників є щільність забудови земельних ділянок. Існують великі за обсягом ділянки в містах, які займають непридатні для забудови землі (яри, піски, заболочені ділянки, порушені землі та ін.), тому рівень їх використання у більшості невисокий, що вказує на значні можливості розширення внутрішньо міського будівництва, розвитку інфраструктури. [371, С. 402]

Всупереч рішенням генеральних планів в значній кількості міст збереглися великі площі садово-дачних кооперативів та сільськогосподарських угідь. [291, С. 58; 126, С. 15] Типовою проблемою у сфері земельних відносин, як зазначає В.І. Семчик, є відсутність визначених меж (кордонів) населених пунктів. [352, С. 62]

Зокрема, Генплан м. Києва передбачає збільшення площі міста на 60 тис. га до 2020 року. Передбачається, що в межі Києва будуть включені 16,2 тис. га території Вишгородського району, 13,5 тис. га — Києво-Святошинського, 13,4 тис. га — Обухівського, 12,9 тис. га — Бориспільського, 3,8 тис. га — Броварського. [34, С. 35]

В березні 2007 року Київська міська рада розпочала масове надання під будівництво земельних ділянок, які сьогодні знаходяться під гаражними кооперативами і автомобільними стоянками. Більшістю голосів депутатський корпус вирішив знести три стоянки в Дарницькому і по одній в Соломенському, Святошинському, Печерському і Голосіївському районах Києва, а на їх місці збудувати житлові будинки, офісні і торговельно-розважальні комплекси з підземними паркінгами. В результаті близько трьох тисяч києвлян залишаться без місць для стоянки машин. [41, С. 36]

В січні 2007 року столична влада намагалась роздати під забудову близько 100 га зелений територій м. Київ без згоди профільних депутатських комісій і державний інстанцій. Зокрема, було прийнято рішення про надання 5,36 га ЗАТ «Страхова компанія «Укренергополіс» для зведення адміністративно-готельного комплексу з прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення на перехресті бульвару Дружби народів і вулиці Старонаводницької в Печерському районі Київа. Згідно рішенню сесії Київміськради частина виділеної ділянки площею 0,53 га відноситься до території Старонаводницького скреву, ще 0,77 га займає стоянка товариста «Автомотолюбитель», решта земель знаходяться на дніпровських схилах. 0,53 га території Старонаводницького скверу перекочували з категорії зелених територій загального користування до категорії земель житлової і громадської забудови. Депутатів, що голосували за землевідведення не зупинило й те, що воно не було погоджено з експертами Держкомзему, і що ця земля була спочатку внесена, а потім викреслена Київземом з переліку ділянок, що виставляються на аукціон. [103, С. 28]

Аналіз правозастосовчої практики дозволяє зробити висновок, що діяльність всіх без виключення контролюючих органів характеризується типовими порушеннями законодавства та істотними прорахунками при виконанні покладених на них функцій. Насамперед, це не притягнення винних осіб до відповідальності, невжиття всіх заходів впливу, передбачених законодавством до порушників; відсутність контролю за виконанням рішень та приписів органів контролю; взаємодії між ними; поверховість перевірок; неналежне планування перевірок. Такий стан обумовлює низьку ефективність їх роботи. Навіть при виявленні порушень вимог законодавства не у всіх випадках винні особи притягуються до передбаченої законодавством відповідальності. Така безпринципна позиція органів контролю є характерною для більшості органів, в першу чергу для Держземінспекції в м. Києві, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в м. Києві.

Структуру земель житлової та громадської забудови, як правило, відображає їх походження, що пояснюється чинником розселення, формами просторового існування продуктивних сил. У контексті розселення землі житлової та громадської забудови переважно мають подвійну функцію: з одного боку, як простір проживання населення; з іншого – як базис розміщення продуктивних сил і сформованої системи економічних відносин, що зумовлює характер використання цієї категорії земель. У зв'язку з цим можна запропоновати класифікацію земель житлової та громадської забудови залежно від характеру розселення на житлові землі, тобто ділянки, яка пов'язані з постійним проживанням населення, і нежитлові землі, як земельні ділянки в межах населених пунктів, на якій безпосередньо населення не проживає.

У цьому контексті вбачається необхідність розглядати землі житлової та громадської забудови як сукупність забудованих і незабудованих земельних ділянок в межах міських і сільських поселень. Забудовані земельні ділянки складаються із ділянок садибної і не садибної забудови; забудованих земельних ділянок суспільного призначення та адміністративного управління; земельних ділянок поточного будівництва. Незабудовані земельні ділянки включають в себе земельні ділянки загального користування, а також земельні ділянки перспективного будівництва.

На основі аналізу земельного і містобудівного законодавства обґрунтовано, що об’єктом контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах є ділянки, які відповідно до генерального плану міста за цільовим призначенням цієї категорії земельного фонду міста використовуються власниками земельних ділянок і землекористувачами для спорудження та експлуатації житлових, культурно-побутових та інших будівель і споруд, вулично-дорожньої транспортної мережі, а також площі, парки, сади, сквери, бульвари, об’єкти зеленого будівництва та місця загального користування.

Аналіз чинного земельного законодавства та правозастосовної практики дозволяє нам виділяти безпосередні і факультативні об'єкти контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови. До безпосередніх об'єктів контролю за охороною та використанням земель належать встановлені в натурі на місцевості земельні ділянки житлової та громадської забудови з визначеними щодо них правами і обов’язками. До факультативних об'єктів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови ми відносимо стан використання земель, стан виконання природоохоронних заходів власниками земель чи землекористувачами, стан документації, що підтверджує права на землю.