3.2. Форми, способи і порядок державного реагування на порушення земельного законодавства і вимог щодо використання земель житлової та громадської забудови в містах.

На сучасному етапі соціально-економічного розвитку Україна є урбанізованою державою, на території якої розташовано 458 міст, де, за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 р., проживає 32 млн. 574 тис. осіб, що складає 67,2 % населення України. До особливостей контролю за використанням земель житлової та громадської забудови в містах належить визначення нормативних показників питомої землеємкості для кожної з областей України з урахуванням людності міських поселень для першої черги будівництва і на розрахунковий період. Враховуючи вимоги земельного законодавства щодо раціонального використання та охорони земель, потрібно економно використовувати землі міст. [236, С. 294]

У зв’язку з цим, актуальною проблемою сьогодення виявляється правове забезпечення державного реагування на порушення земельного законодавства і вимог щодо використання земель житлової та громадської забудови в містах. Незважаючи на значні зрушення в галузі провадження контролю за використанням та охороною земель, порушення земельного законодавства набули загрозливого для держави стану. Нерідко проблеми боротьби з порушеннями у сфері земельних відносин пояснюються недосконалістю чинних законодавчих актів, які містять численні колізії та протиріччя, не завжди врегульовують належним чином порядок визначення категорії земель. [351, C. 7; 414, С. 477] Вітчизняним земельним і містобудівним законодавством фактично не враховується пріоритетність вимог екологічної безпеки при здійсненні містобудівної діяльності з метою збереження життя та здоров’я людини. Саме тому забезпечення дотримання вимог земельного законодавства, систематичний контроль за використанням та охороною земель, застосування засобів впливу до порушників земельного законодавства є невід’ємним елементом регулювання земельних відносин. [171, С. 61]

Притягнення до юридичної відповідальності виражається у відповідній формі реагування уповноважених органів державної влади та органів місцевого самоврядування на виявлені порушення в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах. При здійсненні землевласниками, землекористувачами, в тому числі орендарями, земельних ділянок протиправних діянь, для них настають наслідки, що виражаються у відповідній юридичній відповідальності.

Неодмінною умовою для притягнення правопорушників до відповідальності П.Ф. Кулинич вважає визначення в законі міри державного впливу, що має бути застосований до особи за вчинення нею протиправної дії. Санкції, що накладаються за земельні правопорушення, поділяються на каральні (накладення штрафу, вилучення земельної ділянки), правовідновлювальні (повернення самовільно зайнятої земельної ділянки, скасування незаконого акта з земельного питання) та компенсаційні (відшкодування шкоди). [167, С. 421] Земельне правопорушення як підстава юридичної відповідальності являє собою суспільно небезпечну дію чи бездіяльність, що суперечить нормам земельного права. [402, С. 65] З реформуванням земельних відносин виникають нові за своєю суттю спори, їх питома вага значно збільшується. [179, С. 2; 178, С. 116; 252, С. 48]

До основних причин порушень земельного законодавства при використанні земель в межах міст Є.О. Іванова відносить відсутність законодавчого визначення груп земель житлової та громадської забудови за видами їх функціонального використання; невизначеність критеріїв відмежування земель зазначеної категорії від інших категорій земель; невиконання заходів щодо визначення розмірів та меж округів і зон санітарної охорони; не проведення інвентаризації земель; наявність застарілої містобудівної документації, яка неспроможна вирішувати сучасні питання використання земель житлової та громадської забудови в містах. [115, С. 334; 116, С. 4]

Урбанізаційні процеси актуалізують проблеми екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України, що визначається Н.Л. Ільїною як стан розвитку суспільних правовідносин у сфері містобудування, при якому системою організаційно-правових, містобудівних, економічних та соціальних засобів забезпечується регулювання здійснення містобудівної діяльності, спрямоване на дотримання пріоритету норм та вимог екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України з метою попередження настання екологічної небезпеки та гарантування захищеності права громадян на безпечне для життя та здоров’я довкілля в місті. [117, С. 4] Відповідальність в галузі забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України базується на принципі відповідальності за ризик, за порушення вимог екологічної безпеки, за сам факт створення екологічної небезпеки в містах у плануванні та забудові. У зв’язку з цим пропонується доповнити Кодекс про адміністративні правопорушення такими складами адміністративних проступків: затвердження містобудівної документації з порушенням встановлених державних норм екологічної безпеки; недотримання вимог екологічної безпеки у забудові та іншому використанні територій. [117, С. 16]

Розміщення екологоагресивних виробництв в межах великих населених пунктів призводить до значного забруднення грунтового покриву шкідливими або небезпечними речовинами (пилом, солями важких металів, газовими сумішами, окремими хімічними елементами), що відбуваються як за рахунок регламентованих (нормованих), так і позарегламентних (аварійних) виробничих викидів і скидів підприємств у міське середовище. [254, С. 111] Ми приєднуємось до думки М.Г. Ступеня, що з метою покращення екологічного середовища міст необхідно промислові підприємства відділяти від житлової забудови санітарно-захисними зонами. [367, С. 132; 368, С. 30]

Аналіз чинного законодавства у сфері відповідальності в правовідносинах забезпечення екологічної безпеки у плануванні і забудові міст дає змогу Н.Л.Ільїній висловити такі підходи. По-перше, одним з видів відповідальності є позитивна відповідальність, під якої слід розуміти стан регулятивних правовідносин екологічної безпеки у плануванні і забудові міст України, у межах яких відповідальними суб’єктами реалізується спеціальна правосуб’єктність. Наприклад, проектна установа розробляє генеральний план міста відповідно до державних стандартів, норм та нормативів екологічної безпеки і тим самим здійснює позитивну дію. Подібна позитивна дія базується на високому рівні правосвідомості, усвідомленні наявності екологічного ризику у плануванні міста, а також на необхідності забезпечення повноцінного життєвого середовища в місті для теперішнього і наступного поколінь. [118, С. 27]

Поряд з позитивним регулюванням відносин відповідальності при плануванні і забудові міст України, чинним законодавством передбачаються юридичні засоби негативної екологічної відповідальності. Досліджуючи правопорушення при плануванні і забудові міст України, необхідно враховувати такі його риси, як екологічна направленість, небезпека і протиправність [118, С. 28]. Екологічна направленість передбачає, що та чи інша поведінка особи спрямована на негативну зміну навколишнього природного середовища або зачіпає охоронювані законом інтереси й екологічні права людини. Екологічна небезпека включає багатогранні фактори ризику, можливість їх негативного впливу внаслідок здійснення незаконного планування і забудови міста та життя і здоров’я людей. Протиправність зводиться до того, що винні особи порушують прийняті в Україні правові норми щодо забезпечення екологічної безпеки при плануванні і забудові міст.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування», підприємства незалежно від форм власності, які здійснюють проектування, роботи по будівництву, реконструкції, реставрації та капітальному ремонту, а так само які є замовниками у будівництві або поєднують функції замовника і підрядчика, несуть відповідальність у вигляді штрафу за проведення будівельних робіт без дозволу на їх виконання або без затвердженої проектної документації; прийняття в експлуатацію об'єктів, зведених з порушенням законодавства, а так само місцевих правил забудови населених пунктів або проектних рішень; ухилення від виконання або несвоєчасне виконання приписів інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю; експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями; затвердження містобудівної документації з порушенням встановлених державних стандартів, норм і правил, вихідних даних на проектування; недотримання регіональних або місцевих правил забудови під час планування і забудови населених пунктів, режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність. [296]

З метою попередження і припинення виявленого земельного правопорушення та усунення його шкідливих наслідків, спеціально уповноважені органи мають право застосовувати адміністративні заходи впливу. Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою, відповідно до чинного законодавства, кримінальної відповідальності.

Відповідно до ст. 238-1 Кодексу про адміністративні правопорушення, органи державного контролю за використанням та охороною земель розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням законодавства у сфері використання та охорони земель. Від імені цих органів розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право Головний державний інспектор України з контролю за використанням та охороною земель і його заступники, головні державні інспектори з контролю за використанням та охороною земель Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя і їх заступники, старші державні інспектори з контролю за використанням та охороною земель і державні інспектори з контролю за використанням та охороною земель відповідних територій.

Справи про адміністративні правопорушення у галузі екології та природних ресурсів України згідно ст. 242-1 КпАП розглядають органи Мінприроди. Відповідно до ст. 244-6 КпАП, Державна архітектурно-будівельна інспекція України та її територіальні органи розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з недодержанням екологічних вимог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції та прийняття в експлуатацію об'єктів чи споруд, недодержанням державних стандартів, норм і правил під час проектування і будівництва, а також самовільним будівництвом будинків або споруд. [134] Штрафи накладаються інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю на підприємства, їх об'єднання, установи та організації, що допустили правопорушення у сфері містобудування, за результатами контрольних перевірок, а також перевірок, проведених за зверненнями заінтересованих юридичних або фізичних осіб. [274]

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки» від 15 квітня 2007 року було збільшено розмір адміністративних санкцій і введено кримінальну відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво [297]. Проте, як зазначає В.М. Єрмоленко, розмір адміністративної та кримінальної відповідальності не відповідає тяжкості та суспільним наслідкам, що несуть ці правопорушення. [93, С. 58].

В літературі справедливо відзначається, що тенденція росту адміністративних земельних правопорушень за останні роки досягла критичної позначки. Питання встановлення адміністративної відповідальності за порушення земельно-правових норм охоплюють досить широку проблематику. [347, С. 29] На основі узагальнення перевірок органів Міністерства внутрішніх справ спільно з Державним комітетом України із земельних ресурсів, Головним Контрольно-ревізійним управлінням і Державною податковою адміністрацією України додержання вимог земельного законодавства, А.Берлач кваліфікує правопорушення у сфері використання та охорони земель за такими напрямами: а) зловживання посадовими особами органів державної влади у процесі розподілу земельних ділянок; б) неналежне виконання своїх обов’язків службовими особами місцевих органів виконавчої влади, управлінь архітектури та містобудування у галузі управління земельним фондом; в) зловживання голів міських і селищних рад та прийняття ними рішень щодо розподілу і використання земельних ділянок, які не належать до їх компетенції; г) умисне заниження посадовими особами орендної плати за землю; д) самовільне зайняття земельних ділянок та їх виділення на окремих територіях України; е)незаконне заволодіння землями фізичними і юридичними особами; є)порушення представниками місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування порядку розгляду звернень громадян при вирішенні питань щодо земельного законодавства. [27, С. 222-227]

На підставі аналізу норм Кодексу України про адміністративні правопорушення, до основних порушень законодавства в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах, за які передбачено адміністративну відповідальність, можна віднести порушення правил використання земель (ст. 53 КУпАП), самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1 КУпАП), перекручення або приховування даних державного земельного кадастру (ст. 53-2 КУпАП), Самовільне відхилення від проектів землеустрою (ст. 55 КУпАП), недодержання екологічних вимог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції або прийняття в експлуатацію об'єктів чи споруд, а так само недодержання строків, встановлених для кожного етапу будівництва природоохоронних об'єктів чи споруд, або строків прийняття їх в експлуатацію (ст. 95 КУпАП), недодержання державних стандартів, норм і правил під час проектування, розміщення, підготовчих робіт до будівництва, будівництва і реконструкції, а так само прийняття в експлуатацію об'єктів чи споруд, зведених з порушенням законодавства (ст. 96 КУпАП), порушення законодавства під час планування і забудови територій (ст. 96-1 КУпАП), самовільне будівництво будинків або споруд, а так само самовільна зміна архітектурного вигляду будинків або споруд під час експлуатації (ст. 97 КУпАП) [134].

З метою усунення наслідків виявленого порушення державний інспектор видає особі, яка скоїла правопорушення, припис про їх усунення. Припис – це обов'язкова для виконання письмова вимога державного інспектора, яка видається юридичним і фізичним особам з метою припинення виявленого порушення земельного законодавства та усунення його наслідків. [275] Термін усунення наслідків правопорушення встановлюється державним інспектором, але не більше 30-денного строку. Припис складається у двох примірниках. Перший примірник припису залишається у державного інспектора, другий – вручається або надсилається поштою керівнику юридичної особи чи фізичній особі, які порушили земельне законодавство. Особи, яким видано припис, можуть оскаржити дії посадової особи, яка його видала, у органі вищого рівня (посадової особи вищого рівня) або в суді.

У разі невиконання особою, яка допустила порушення земельного законодавства, припису протягом указаного в ньому строку, державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення (за невиконання припису) за статтею 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення. З метою усунення наслідків правопорушення державний інспектор повторно видає припис про припинення правопорушення чи усунення його наслідків та встановлює строк його виконання, але не більше 30-денного строку. При повторній відмові особи виконати припис (припинити порушення земельного законодавства чи усунути його наслідки) та при вжитті до неї усіх можливих заходів адміністративного впливу інспекційний орган Держкомзему інформує про це відповідний орган прокуратури, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.

Інспекційний орган Держкомзему може внести до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування клопотання щодо припинення порушення земельного законодавства. Інспекційний орган Держкомзему має право звернутись до відповідного органу прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. [283]

Доводиться констатувати незадовільний стан реальної сплати штрафів за допущені порушення. Так, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в місті у 1 півріччі 2009 року нараховано штрафів на загальну суму 450,7 млн. грн., а реально сплачено порушниками лише 311,7 тис.грн., тобто 0,01% від загальної суми нарахованих штрафів.

Вжиті заходи впливу до порушників є неадекватними та неповними, не мають реального впливу на стан законності у підконтрольній сфері правовідносин і не забезпечують повну відповідальність винних осіб, якими допущено порушення законодавства. До порушників застосовуються адміністративні штрафи, а більш дієві заходи реагування не вживаються.

Керівництвом органів контролю не забезпечено належний контроль за виконанням їхніх вимог та приписів, реальним усуненням порушень. Так, стан виконання приписів Держземінспекції в місті становить лише 2,5% від загальної кількості внесених.

Відсутня взаємодія органів контролю між собою та з правоохоронними органами. Залишається незадовільною якість матеріалів, що надсилаються правоохоронним органам. Відсутній обмін інформацією між ними, не плануються та не проводяться спільні перевірки, заняття-навчання.

Розповсюджена практика безпідставного направлення до органів прокуратури матеріалів, за поверхово проведеними перевірками або малозначними порушеннями, які не містять ознак складу злочину, не становлять значної суспільної небезпеки і, як наслідок, не потребують прокурорського реагування. Це призводить до зайвого паперотворення, безрезультатної витрати робочого часу.

В сучасних умовах особливої актуальності і гостроти набувають проблеми самовільного будівництва будинків і споруд – об’єктів нерухомості, тобто об’єктів житлового, промислового та іншого призначення. Це пов’язано з тим, що зазначене будівництво є одним з тим протиправних явищ, які, з одного боку, порушують вимоги планування, забудови і розвитку територій, а з іншого – негативно впливають на успішне завершення земельної реформи в Україні і на утвердження правопорядку в галузі земельних відносин в містах. Крім того, відомо, що існування і розповсюдження самовільного будівництва об’єктивно сприяють створенню передумов для функціонування тіньового ринку нерухомості. Тому якщо житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно збудоване (або будується) на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, то договір відчуження житлового будинку та іншого нерухомого майна не може бути посвідчений та зареєстрований. [119, С. 334]

Кодекс України про адміністративні правопорушення в ст. 97 передбачає, що самовільне будівництво будинків або споруд, а так само самовільна зміна архітектурного вигляду будинків або споруд під час експлуатації тягне за собою накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на посадових осіб – від дев'яти до вісімнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. [134]

В деяких випадках здійснення самочинного будівництва на самовільно зайнятих земельних ділянках може не лише порушувати права на землю громадян, юридичних осіб, держави, територіальних громад, але й наносити шкоду довкіллю в цілому і земельним ресурсам зокрема. [411, С. 15] Наприклад, причиною резонансної відміни 3 вересня 2007 р. Указу Президента України № 208 від 15.03.2007 р. «Про заходи з упорядкування забудови території і збереженню історико-культурних територій і об’єктів в м.Києві» стало те, що ніби-то за час дії Указу і Київська державна міська адміністрація, і Генпрокуратура реалізували більшу частину необхідних заходів із впорядкування будівельних робіт в м. Києві. [1, С. 102] Проте реальна ситуація залишає бажати кращого. А знесення будівель на Русановський садах є обґрунтованим, оскільки проведення лінії метро значно зменшить транспортні проблем для мешканців спального району Троещина. [202, С. 5]

В останній час у практиці використання земельних ділянок виникають питання стосовно права забудови земельної ділянки, відведеної для певних цілей. Відповідно до ст. 375 Цивільного кодексу України власник земельної ділянки може зводити на ній будівлі і споруди, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам [408]. Таким чином, забудова земельних ділянок, наданих для зведення та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і гаражів, перебудова та будівництво здійснюється лише після одержання ними державного акта на право власності та його державної реєстрації. Відповідно до ст. 22 Закону України «Про основи містобудування», фактична забудова земельної ділянки здійснюється після встановлення її меж в натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, її державної реєстрації та одержання у встановленому порядку дозволу на виконання будівельних робіт [315].

Порядок та умови надання дозволу на виконання будівельних робіт з нового будівництва, розширення, реконструкції, технічного переоснащення, реставрації та капітального ремонту об’єктів установлені Положенням про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженим наказом Держбуду України від 5 грудня 2000 року. Дозвіл на виконання будівельних робіт з нового будівництва, розширення, реконструкції, реставрації та капітального ремонту будинків, споруд та інших об’єктів і технічного переоснащення є документом, що посвідчує право забудовника (замовника) та генерального підрядника на виконання будівельних робіт відповідно до затвердженої проектної документації, підключення до інженерних мереж та споруд і надає право відповідним службам на видачу ордера на проведення земляних споруд [75, С. 19]. Цей дозвіл надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, які одночасно ведуть реєстр наданих дозволів.

Забудова земельної ділянки здійснюється за умови використання її за цільовим призначенням. Найчастіше під забудову надаються земельні ділянки із земель житлової та громадської забудови. Виконання будівельних робіт без дозволу на виконання будівельних робіт забороняється. Недодержання вказаних вимог вважається самочинним будівництвом. Відповідальність за самочинне будівництво виникає як при забудові самовільно зайнятої ділянки, так і при використанні належної громадянину земельної ділянки, але при цьому спорудження або перебудова будівлі, прибудова до неї ведеться без встановленого дозволу або без належним чином затвердженого проекту, із суттєвим відхиленням від нього або з грубим порушенням основних будівельних норм і правил.

Отже, житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. Особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.

На вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке самочинно збудоване на ній, якщо це не порушує права інших осіб. Особа, яка здійснила самочинне будівництво, має право на відшкодування витрат на будівництво, якщо право власності на нерухоме майно визнано за власником (користувачем) земельної ділянки, на якій воно розміщене. У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову [408].

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану. [410]

Щоб зафіксувати самовільне зайняття земельної ділянки працівникам інспекційних органів Держкомзему України необхідно скласти акт перевірки, в якому повинно зазначатися, що земельна ділянка використовується без правовстановлюючих документів. Одночасно із складанням акта перевірки особі, яка використовує земельну ділянку, надається припис з вимогою оформити документ, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою. [124, С. 58; 399, С. 26]

Аналіз методів боротьби з незаконною забудовою свідчить про те, що бульдозерами ситуацію не виправити, але люди повинні знати про відповідальність за порушення земельного законодавства. [227, С. 58; 14, С. 125] П.Ф. Кулинич підкреслює, що паралельно з вжиттям заходів щодо припинення і подальшого розвитку земельних правопорушень застосовуються заходи, спрямовані на усунення негативних наслідків правопорушення (повернення самовільно зайнятої земельної ділянки, знесення самовільно зведеної будівлі) і притягнення винних до відповідальності. [167, С. 420] З метою запобігання вчиненню земельних правопорушень посадові особи органів державного контролю за використанням та охороною земель у межах наданої їм компетенції мають право припиняти промислове, цивільне та інше будівництво, якщо воно здійснюється з порушенням земельного законодавства, а також якщо ці роботи ведуться на підставі проектів, що не пройшли земельної чи екологічної експертизи, або отримали негативну оцінку.