2. Еволюція доктринальних підходів до розуміння поняття “публічний борг”

Питання публічного кредиту та публічного боргу у науковій фінансовій та фінансово-правовій літературі завжди займали чільне місце і відрізнялися особливою актуальністю. Це можна пояснити досить просто, навівши висновок, зроблений ще у 1910 році відомим теоретиком М.І. Боголєповим: “… у всіх державах фінансова система характеризується наявністю великого державного боргу, навкруги державна заборгованість породжує великі щорічні витрати, скрізь фінансова політика, мало не кожен рік, стикається з необхідністю звернення до системи державного кредиту”¹. Враховуючи причини виникнення публічного боргу у всіх країнах світу, необхідно погодитись з думкою В.М. Мельника про те, що він є явищем, у якому суспільство глибоко зацікавлене².

За традицією в еволюції наукових поглядів на розуміння поняття “публічний борг” можна виділити три періоди або етапи: 1) дореволюційний період, який тривав з моменту зародження фінансової та фінансово-правової наук до 1917 року (Великої жовтневої соціалістичної революції); 2) радянський період, який тривав до розпаду СРСР; 3) пострадянський період, який триває і по сьогоднішній день.

У дореволюційний період проблеми публічного боргу та пов’язаних з ним явищ (кредиту, видів публічного боргу: державного боргу, муніципального боргу, розмежування державних запозичень та інших доходів держави) займали важливе місце серед наукових пошуків вчених. Науковцями в цей час досліджуються причини розвитку публічного кредиту і як його наслідок виникнення публічного боргу, обґрунтовуються критерії відмежування публічного кредиту від приватного, аналізуються форми та значення публічного кредиту.

Підсумовуючи причини виникнення такого явища як публічний (в мові оригіналу – державний) кредит Д. Львов зазначає, що він викликаний культурними потребами співжиття. Коли потреби суспільства з його розвитком стають різноманітнішими, коли внутрішні і зовнішні відносини все більше і більше розвиваються, породжуючи нові соціальні потреби і вимоги, задоволення яких стає нагальною необхідністю, тоді можуть виявитися недостатніми звичайні джерела державних доходів, і як наслідок виникає новий спосіб покриття державних витрат та бюджетного дефіциту – державні позики³. Інший відомий класик науки фінансового права І.Х. Озеров, проаналізувавши державний кредит, відзначив, що “державний кредит – це податкова форма, ускладнена посередницькою функцією держави… І якщо поглянути на це збоку, то кредит нічим не відрізняється від податку: держава сама бере у банкірів гроші загалом, населення їх сплачує по частинах. І на перший погляд державна позика не відрізняється від податку”⁴. У зв’язку з цим представниками економічних наук, починаючи ще з Адама Сміта, засуджувалися державні позики, визнавалися як явище, допустиме лише у випадку необхідності. Учені-економісти довгий час вбачали в державних позиках одне тільки зло, що вбиває промисловість, обтяжує масу населення на користь капіталістів, а також стверджували, що позики заради ймовірної вигоди та необхідності сьогодення підривають платоспроможність наступних поколінь⁵. Лише починаючи з ХІХ століття погляди вчених на публічний борг і публічний кредит починають змінюватися. У Курсі фінансового права Д. Львов пише: “В даний час, коли державний кредит отримав характер системи, він, очевидно, повинен вважатися правильною і постійно організованою частиною державного господарства. Без державного кредиту були б неможливі результати сучасної цивілізації, яка розвивається при взаємодії об’єднаних капіталів, а не при дії їх у роздробленому вигляді”⁶.

Така позиція вчених пояснюється тим, що хоча зачатки державних запозичень існували і в стародавній період і в період середньовіччя, але організованої системи державних запозичень не існувало. Навіть в XVII та XVIII століттях, хоча і не було недостачі в державних запозиченнях, останні, як правило, укладались на умовах приватних позик, тобто з обов’язковою сплатою боргу до чітко встановленого строку чи з зобов’язанням тимчасового надання на користь кредиторів деяких статей державних доходів. До кінця XVIII століття не існувало організованої системи державних запозичень. Батьківщиною істинного державного кредиту, правильної системи запозичень і їх погашення, на думку Д. Львова, необхідно вважати Англію, приклад якої пізніше наслідували інші європейські держави⁷.

Виникнення нової форми кредиту – публічного вимагало від учених з’ясування його специфіки, відмінностей від приватного, зокрема банківського кредиту. Тому не випадково ще в 1832 році М.Ф. Орлов зазначив: “… кредит публічний (державний) і кредит приватний (банківський) крім назви і мети, мають мало подібностей”⁸. На думку Д. Львова, “державний кредит, на відміну від приватного, базується не на майновому забезпеченні, а в основному залежить від політичних і адміністративних умов країни, від стабільності її суспільного устрою, від її загального фінансового положення, від системи існуючих податків, від величини попередніх запозичень, і взагалі від платоспроможності народонаселення. Інша відмінність державного кредиту від приватного полягає в тому, що завдяки своєму верховенству і своїй владі, держава може використовувати не лише добровільні запозичення, але і примусові, наприклад шляхом випуску паперових грошей з обов’язковим курсом”⁹.

Продовжуючи думку цього вченого, інший відомий класик науки фінансового права І.Х. Озеров, дещо пізніше додає: “Державний кредит відрізняється від приватного особливостями свого суб’єкта: 1) більша довіра до держави, звідси розвиток кредиту без застави, заставу змушені використовувати тільки малокультурні бідні держави; 2) вічність держави, як юридичної особи, створила можливість непогашуваних запозичень (рентних); 3) приватній особі при користуванні кредитом ставляться вузькі рамки, окреслюється можливість погашення боргу в більш чи менш короткий строк, а у держави немає цих рамок: перед нею стоїть необхідність видатків, які вона повинна здійснити”¹⁰.

Неоціненний внесок в розробку проблем становлення і розвитку публічного боргу здійснили також М.І. Боголєпов, А. Запасник, А.А. Ісаєв, П.П. Мігулін, К.Г. Рау, М.І. Слуцький, М.М. Сперанський, М.І. Тургенєв, Л.Д. Ходський, І.І. Янжул та багато інших. Особливістю даного періоду розвитку наукових поглядів на публічний борг було те, що в цей час ученими ще не проводилася чітка межа між публічним та приватним, між публічним та державним. Наприклад, визначаючи державне майно дореволюційної Росії, С.І. Іловайський відносив до нього в тому числі і “майно імператорського двору”¹¹, а В.А. Лебедєв відносив до категорії “державні видатки” не тільки видатки державної казни (тобто суто державні видатки в сьогоднішньому розумінні), але й видатки інших “примусових союзів у державі” (громад, земств, округів та інших місцевих утворень)¹².

Радянська наука фінансового права в перші роки свого становлення і розвитку спиралася на ідеї та положення класиків науки фінансового права. Так, у 1922 році В.М. Твердохлєбов, визначаючи державний кредит, виділяє п’ять обов’язкових умов розвиненої системи державного кредиту: а) наявність значних вільних коштів; б) легкість передачі їх у зв’язку з розвиненим біржовим обігом; в) довіра населення до влади; г) укріплення адміністративним устроєм правової держави; д) готовність і спроможність держави нести податки, необхідні для виплати боргу¹³. Але і цей період розвитку характеризувався своїми особливостями.

По-перше, після Великої Жовтневої соціалістичної революції 1917 року все “публічне” фактично стало ототожнюватися з “державним”, внаслідок чого термін “державне” повністю замінив собою термін “публічне”. Водночас зарубіжні автори ХХ століття використовували у своїх працях терміни “публічні фінанси”, “публічні фонди”, “публічні видатки”, які перекладались на українську і російську мови як “державні фінанси”, “державні фонди”, “державні видатки” заради відповідності термінології, що використовувалася в радянському фінансовому праві. Прикладом такої трансформації термінів при їх перекладі є праця відомого класика фінансового права, французького вченого П.М. Годме, яка мовою оригіналу має назву “Публічні фінанси”, а в перекладі “Фінансове право”¹⁴. При перекладі цієї праці термін “публічні фінанси”, який вживався автором оригіналу, в багатьох місцях був замінений прийнятним для фахівців СРСР терміном “державні фінанси”.

По-друге, класики радянської фінансово-правової науки, зокрема професори Є.А. Ровінський, С.Д. Ципкін, хоча і досліджували проблеми правового регулювання державного кредиту і зробили неоціненний внесок у розвиток науки, проте проблеми державного боргу необговорювались¹⁵. Це, як зазначає І.Б. Заверуха, “суперечило соціалістичній ідеї розбудови радянської держави. Державний борг був явищем неприпустимим. Надмірна політизація та ідеологізація науки заперечували поняття “державного боргу” навіть як явища об’єктивного, тому відносини у сфері державного боргу розглядалися винятково через призму державного кредиту”¹⁶. Незважаючи на фактичну присутність і функціонування цієї категорії в економіці країни (практично як невід’ємного атрибуту економіки всіх країн, в тому числі і з розвинутою індустрією), дефініція даного поняття була відсутня в актах федерального чи регіонального рівня. У законах і підзаконних актах Союзу РСР поняття державного боргу закріплено не було, не кажучи вже про відсутність спеціального законодавчого акта про державний борг СРСР. В Радянському Союзі аж до 1985 року не опубліковувалися навіть статистичні дані про величину державного боргу СРСР¹⁷.

І тільки наприкінці минулого та початку цього століття як в економічній, так і в юридичній науці поновлюється інтерес до дослідження проблем державного і в цілому публічного боргу. Захищається ряд кандидатських дисертацій та навіть дві дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук¹⁸. У науку фінансового права починає повертатись термін “публічний борг”. У деяких випадках він вживається як рівнозначний поняттю “державний борг”, в інших – як значно ширше поняття. Це пов’язано зі зміною поглядів на предмет фінансового публічно-правового регулювання.

Як бачимо, юристи-фінансисти розглядають публічні фінанси як різновид фінансів, існуючих у державі, і відносять до них держані фінанси та фінанси територіальних громад. Саме з цього положення виходять сучасні вчені, які досліджують проблеми публічного боргу і відповідно визначають його як фінансово-правову категорію, що базується на економічному змісті державного і муніципального кредиту та являє собою юридичну форму фінансового зобов’язання публічно-територіального утворення¹⁹.