3. Теоретико-правовий аналіз категорії “публічний борг”

Аналіз історичного розвитку економічної думки та фінансово-правової науки свідчить про наявність не просто різноманітних, а діаметрально протилежних поглядів на доцільність використання публічних боргових інструментів – позик, державних і муніципальних цінних паперів та інших державних та муніципальних внутрішніх і зовнішніх боргових зобов’язань, об’єднаних загальним поняттям “форми (види) публічного боргу”²⁰.

При цьому саме поняття “публічний борг” хоча і не розроблювалось наукою фінансового права, але цей термін, як вже було показано в попередньому параграфі використовувався вченими в дореволюційний період (до 1917 року) як аналог терміну “державний борг”, а в складних державах (які не є унітарними) також стосовно до боргу їх структурних підрозділів. Не дивлячись на відсутність на даний час нормативного (законодавчо закріпленого) визначення публічного боргу²¹, вказаний термін достатньо точно відображає основну суть названих боргових відносин, в яких одним з обов’язкових учасників виступає публічно-правове утворення – держава та територіальні громади. У найновіших напрацюваннях науки фінансового права висловлюється думка про необхідність виділення (чи вже існування) ще одного публічно-правового утворення – публічних накопичувальних фондів²², які згідно з діючим законодавством України, не є власністю ані держави ані територіальної громади. Однак бюджетне законодавство України такі фонди в якості суб’єктів боргових відносин, що розглядаються, не передбачає.

Термінологічна особливість публічного боргу стосовно сучасної економіки та системи фінансового права проявляється в тому, що публічний борг є “синтетичною”, комплексною категорією, що об’єднує такі поняття як державний (у федеративних державах: федеральний та субфедеральний) і місцевий (муніципальний) борг. Саме в цьому аспекті він потребує аналізу.

Публічний борг є явищем поліфункціональним та багатоаспектним. В інтерпретації цієї категорії економістів та юристів існують відмінності, які відображають ті чи інші її окремі сторони. Зокрема, економісти роблять основний акцент на матеріальному змісті цієї категорії і визначають публічний борг як накопичену заборгованість державних та муніципальних органів²³. Для юристів визначальним є зобов’язальний аспект публічних боргових відносин. Наприклад, на думку О.В. Покачалової, публічний борг – це, перш за все, втілені в правову форму зобов’язання держави (в особі уряду РФ і Міністерства фінансів Росії, відповідних органів виконавчої влади суб’єктів Федерації, а також муніципальних утворень) перед своїми позикодавцями (кредиторами), склад яких залежить від “правил” і “обмежень”, встановлених або санкціонованих самою державою²⁴. Публічний борг є фінансово-правовим наслідком кредитних відносин, учасниками (суб’єктами) яких, з одного боку, завжди виступає публічно-територіальне утворення, а з іншого – залежно від конкретних правовідносин – інше публічно-територіальне утворення, або фізична чи юридична особа, чи організація (в тому числі міжнародна), яка не володіє таким статусом. Водночас публічний борг як фінансово-правовий феномен необхідно розглядати не тільки як наслідок кредитних відносин за участю публічно-територіальних утворень, але і одночасно як синтетичну фінансово-правову категорію, зміст якої зумовлюється державно-політичним ладом країни. У державах з федеративним устроєм публічний борг об’єднує в собі державний борг, що включає борг федерального і регіонального рівнів (суб’єктів Федерації) і борг муніципальний. В унітарних – публічний борг зводиться виключно до боргу державного і муніципального. Публічний борг України як синтетична фінансово-правова категорія характеризується цілісністю, єдністю та взаємозв’язком його складових частин – державного, Автономної Республіки Крим і муніципального боргу.

Публічні боргові відносини та публічні боргові зобов’язання виникають виключно з метою задоволення публічного інтересу, який полягає у: 1) спрямуванні додаткових фінансових ресурсів на задоволення публічних інтересів, що в силу реальних обставин не можуть бути забезпечені власними ресурсами; 2) розрахунку із кредиторами, власниками боргових зобов’язань щодо виплати відсотків та основної суми запозичення, суми інших боргових зобов’язань публічно-територіальних утворень; 3) реалізації зовнішньоекономічної політики на міжнародних фінансових ринках; 4) задоволенні інтересів населення з приводу виплат боргових зобов’язань взятих державою на умовах правонаступництва внутрішнього державного боргу; 5) забезпеченні нездійснених своєчасно бюджетних виплат у процесі виконання бюджету, шляхом оформлення їх у боргові зобов’язання, на підставі чинного законодавства України та їх погашення²⁵.

Обов’язковою умовою стійкого розвитку та нормального функціонування системи публічного боргу є скоординована, така, що відображає реальні процеси в економіці та соціумі правова база. В умовах ринкової економіки роль держави, що встановлює правові норми економічної діяльності, включаючи фінансову, зростає, урізноманітнюються її регулятивні, наглядові та контрольні функції. Одним з основних принципів формування та функціонування публічного боргу в Україні є принцип адекватного правового забезпечення. Суттєва роль у реалізації цього принципу належить нормотворчій діяльності держави та муніципальних утворень, у зв’язку з чим зростає проблема чіткого законодавчого закріплення розмежування повноважень і предметів відання в сфері публічних кредитно-боргових відносин. Все це породжує необхідність визначення не тільки самого поняття публічного боргу, але і його структурних складових – державного та місцевого. Ефективна правотворча діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування у сфері випуску і розміщення публічних боргових зобов’язань є актуальним завданням в аспекті управлінського впливу на ринкові економічні процеси. Разом з тим, вимоги стабільності бюджетних доходів як держави, так і муніципальних утворень, вимагають встановлення меж указаних прав органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері залучення кредитних ресурсів, шляхом встановлення законом визначених нормативів: співвідношення з рівнем ВВП, максимальний розмір боргових зобов’язань відповідного рівня, особливих правил (напрямків) та заходів по здійсненню фінансового та іншого державного контролю у сфері випуску та обігу державних і муніципальних цінних паперів (статті 15-18, 73-74 Бюджетного кодексу України). Такий підхід дозволяє реально захистити як майнові права публічного утворення – позичальника, так і його кредиторів (громадян, юридичних осіб, іноземних юридичних осіб і держав).

Фінансово-правове регулювання в сфері державних та муніципальних боргових відносин здійснюється на основі Конституції України та Бюджетного кодексу України. У зв’язку з цим нормативно-правові акти органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування не повинні, з одного боку, повторювати норми Конституції та Бюджетного кодексу України, а з іншого – підмінювати їх. Це зумовлює необхідність чіткого врегулювання компетенції органів державної влади і місцевого самоврядування в указаній сфері, чіткості правового регулювання боргових відносин за участю публічних утворень і виявлення їх правової природи, а також аналіз публічно-правових і приватноправових аспектів та їх системного зв’язку.

Відсутність правової чіткості в розмежуванні повноважень представницьких і виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері управління публічним боргом породжує не тільки складні теоретичні і практичні проблеми, але і можливі деструктивні явища в економіці як окремих регіонів, так і держави в цілому. Як один з яскравих прикладів правового “прорахунку” в механізмі управління публічним боргом можна навести фінансову кризу (дефолт) 1998 року в Росії та фінансову кризу 2008 року в Ісландії й Еквадорі, 2011-2013 в Греції. При цьому глобалізаційні процеси неоднозначно впливають на вибір управлінських рішень у сфері публічного і, зокрема, державного боргу, що породжує необхідність вироблення власних національних підходів до правового регулювання відносин у сфері публічного боргу. Від прийнятих у сфері публічних кредитно-боргових відносин рішень досить часто залежить не тільки рівень національної економіки, але і зовнішня безпека держави та збереження її державного суверенітету, оскільки зовнішні борги можуть стати непосильними для фінансової системи країни, що під загрозою може опинитись фінансова і політична незалежність країни.