1.2 Порядок формування комісії
Комісія є інститутом Союзу, які виконують виконавчо-розпорядчі функції, вона має також деякими контрольними повноваженнями і відіграє значну роль у правотворчості Союзу. Комісія - постійно діючий орган (засідання проходять щотижня), що складається з незалежних міжнародних чиновників, якими є члени Комісії та службовці її департаментів. Комісія складається з 20 членів, включаючи Голову, призначуваних на п'ятирічний термін. [9]
В даний час серед них має бути не менше одного і не більше двох громадян кожної держави-члена (ст. 213 Договору про ЄС). На практиці по два члени Комісії призначаються від 5 найбільших країн ЄС: Великобританії, Німеччини, Іспанії, Італії та Франції.
У зв'язку з розширенням Європейського Союзу Ніццький договір 2001 дещо змінив зазначений порядок. З 1 січня 2005 р. склад Комісії б формується на базі принципу «одна держава - один член Комісії» (привілеї для найбільших країн ЄС скасовуються).
Однак після того, як число держав-членів Союзу досягне 27, кількісне зростання Комісії припиниться, а громадяни різних країн ЄС будуть займати посади в цьому органі в порядку ротації. Призначення Комісії відбувається згідно зі спеціальною процедурою. Спочатку висувається кандидатура Голови Комісії за спільною згодою між урядами держав-членів і за згодою Європейського парламенту. Потім за згодою кандидата в Голови Комісії формується загальний список кандидатів у члени Комісії. Після цього має отримати схвалення (інвеституру) у Європейському парламенті список інших майбутніх членів Комісії. Завершальною стадією цієї процедури є затвердження усього складу Комісії урядами держав-членів.
У даний порядок в 2001 р. був внесений ряд істотних змін. Згідно з новою редакцією ст.214, затвердженої Ніццьким договором, весь склад Комісії, включаючи Голову, призначається Радою Європейського Союзу. При цьому держави-члени втрачають право вето, оскільки призначення Комісії затверджуватиметься кваліфікованою більшістю Ради. Повноваження Європейського парламенту за твердженням Комісії та її Голови збережені в повному обсязі.
Спосіб формування Комісії неодноразово змінювався в міру посилення федеративних рис Європейських співтовариств і Союзу. Ці зміни свідчать про поступової еволюції Європейського Союзу в бік парламентської системи правління, хоча ця тенденція ще не досягла свого завершення.
Спочатку призначення членів Комісії цілком і повністю перебувало в руках держав-членів в особі їхніх урядів. Однак у 90-і рр.. XX ст. право вирішального голосу в цьому процесі придбав Європейський парламент. У результаті спосіб формування Комісії в даний час має деякі подібності з порядком призначення уряду в змішаній (напівпрезидентської республіки), де роль колективного президента виконують спільно уряди держав-членів.
Формування Комісії відповідно до чинної редакції Договору про Європейське співтовариство (ст. 214) включає п'ять етапів:
1. Висування кандидата на пост Голови Комісії.
В даний час воно здійснюється урядами держав-членів за спільною згодою.
2. Затвердження Голови Європейським парламентом
Перед тим як дати свою згоду, Європарламент заслуховує політичну програму кандидата в Голови («політичні орієнтири»), по якій парламентарії проводять дебати, а потім виносять свій вердикт (ст. 32 внутрішнього регламенту Європарламенту).
Останній може бути і негативним: у разі відмови Парламенту в інвеституру процес формування Комісії повертається до першого етапу.
3. Підбір кандидатів на посади інших членів Комісії. Цей етап і відповідні дії, які в державах зазвичай називають формуванням «кабінету», здійснюються в цей час разом (за спільною згодою) Головою та урядами держав-членів.
Кандидатів у комісари, як правило, висувають самі держави (одного чи двох, залежно від національної квоти). Ніццький договір звів цей звичай у норму права: згідно з новою редакцією ст. 214 перелік кандидатів у члени Комісії формується «відповідно до пропозицій кожної держави-члена».
В даний час, однак, жодна людина не може стати членом Комісії, якщо проти цього заперечує Голова, затверджений на свій пост Європарламентом.
При підборі кандидатур враховуються не тільки квоти, а й ділові якості майбутнього комісара. Вже на цьому етапі беруть до уваги, чим займатиметься він в Комісії. Іншими словами, подібно національним урядам, мова йде про підбір власників певних «портфелів»: комісара з внутрішніх справ, комісара із зовнішніх стосунків і т.д.
Єдиними критеріями для призначення на посаду згідно з Договором про ЄС (ст. 213) служать незалежність і загальна компетентність майбутнього комісара.
4. Вотум довіри Комісії в цілому з боку Європейського парламенту.
Після завершення підбору кандидатур уже весь «кабінет» надходить на затвердження Європарламенту. Проте ще раніше, до того як винести вотум довіри Комісії або відмовити в такому, парламентські комісії заслуховують кожного кандидата в комісари окремо
Потім вже затверджений Голова Комісії представляє членів свого майбутнього «кабінету» на пленарному засіданні та оголошує перед Європарламентом програму роботи Комісії (ст. 33 внутрішнього регламенту Європарламенту).
Як видно, Парламент має право вирішального голосу не тільки в призначенні Голови, а й окремих комісарів - правом, яке мають парламенти далеко не всіх держав, у тому числі і парламентських республік.
У цьому зв'язку не можна виключити ситуацію, коли представницький орган Союзу не схвалить склад Комісії, представлений затвердженим ним же Головою. У такому випадку процедура повертається на попередній етап.
5. Призначення Голови та інших членів Комісії. Після того як Комісія в цілому отримала парламентську інвеституру, всі її члени призначаються урядами держав-членів за спільною згодою. [6]
Даний етап, як правило, носить формальний характер, так як національні уряди вже дали згоду на призначення і Голови та комісарів у ході попередніх етапів. Проте лише після цього процедурного акта Комісія вважається остаточно сформованою і може приступити до роботи.
Охарактеризована вище процедура формування Комісії служить яскравим показником особливості принципу поділу влади, як він проявляється в рамках наддержавного механізму Європейського Союзу, і специфіки «союзної» моделі стримувань і противаг. Остання спрямована на облік за можливості рівною мірою як національних інтересів держав-членів, так і загальних інтересів Союзу в цілому.
Склад Комісії в кінцевому рахунку має відображати волю народів окремих країн ЄС, що виражається через національні уряди, і волю населення всього Європейського Союзу, представником якої виступає Європарламент. Уряди держав-членів більше не можуть самостійно формувати «уряд» ЄС, але і Парламент Союзу сам це зробити не має права.
Однак в чинній системі присутній серйозний «дефект», негативне значення якого зростає в міру розширення Європейського Союзу. Правом вето при формуванні Комісії мають нині не тільки Європарламент і національні уряди, разом узяті, але і кожна держава-член окремо.
Вимога «загального згоди» при висуванні кандидатів у члени Комісії передбачає, що будь-яка держава ЄС в особі свого уряду може протиставити свої приватні інтереси інтересам всіх інших держав і загальним інтересам Союзу. [7]
З урахуванням сказаного Ніццький договір 2001 р. внесено суттєві зміни до порядку формування Комісії. Нова процедура була використаний у 2004 р. (коли закінчився термін повноважень попередньої Комісії).
Принципових змін два:
На першому, третьому та п'ятому етапах повноваження по висуванню, кандидатів і призначення членів Комісії, які раніше здійснювали безпосередньо уряду держав-членів, переходять до Ради Європейського Союзу.
З політичної точки зору дана зміна, проте, не є настільки істотним, оскільки Рада за своїм складом - орган міжурядовий. Те, що уряду раніше робили безпосередньо, тепер вони будуть робити через своїх представників в одному з інститутів ЄС - Раді;
Рада на всіх етапах повинен приймати рішення кваліфікованою більшістю. Це означає, що держави втрачають право вето - Голова та члени Комісії можуть бути призначені всупереч волі окремих країн-учасниць.
Порядок формування Комісії зазнав істотних змін з створенням Європейського Союзу. Призначення Голови та членів Комісії здійснюється державами - членами Європейського Союзу. Зустрічається іноді твердження, що призначення здійснюється Радою, неправильно. Звичайно, організаційні структури Ради можуть бути використані при вирішенні даного питання, але тим не менш формально рішення виносить не Рада. Призначення здійснюється на основі угоди між державами-членами і тільки за умови досягнення консенсусу. Кандидатури на заміщення місць у Комісії пропонуються державами-членами. Всього станом на кінець 1999 р. в Комісію входило 20 членів. П'ять держав: Великобританія, Німеччина, Іспанія, Італія і Франція - мали по два місця, а решта 10 - по одному місцю. У назване число членів Комісії входить і її Голова.
Відповідно до Договору про Європейський Союз формування всього складу Комісії повинно передувати досягнення угоди щодо кандидатури Голови Комісії. Практика підтверджує, що навіть заперечення однієї з держав - членів Союзу проти висунутої кандидатури виключає можливість призначення (так було, наприклад, в 1994 р. відносно кандидатури бельгійського прем'єр-міністра Деана). Висунута кандидатура представляється на схвалення Європейського парламенту. Схвалений Парламентом кандидат спільно з урядами держав-членів бере участь у підборі кандидатур, запропонованих до призначення до складу членів Комісії. Висунуті таким чином кандидати спільно з Головою вже як колегіального органу представляються Парламенту, який повинен винести своє судження. У разі схвалення з боку представницького органу уряди держав-членів за їх спільною згодою виробляють офіційне призначення Комісії, і вона приступає до виконання своїх обов'язків.
Голова та члени Комісії мають задовольняти цілий ряд вимог. Перш за все всі вони повинні складатися у громадянстві Європейського Союзу. Кожна держава - член Союзу повинно бути представлено не менше, ніж одним, і не більше, ніж двома своїми громадянами. Ці останні повинні володіти високою професійною кваліфікацією, практичним досвідом і здійснювати свої функції виключно в інтересах Співтовариств і Союзу. У цих цілях при підборі кандидатів до складу Комісії особливу увагу надається підтвердження незалежності цих кандидатів, які не можуть і не повинні отримувати вказівок від свого уряду або діяти відповідно до інструкцій свого уряду. Звичайно, на практиці така абсолютна і повна незалежність членів Комісії недосяжна, тим більше що можливість нового призначення після закінчення строку повноважень залежить передусім від національного уряду. Тим не менш у всій своїй діяльності члени Комісії зобов'язані керуватися інтересами інтеграційних об'єднань і забезпечувати досягнення тих цілей і завдань, які сформульовані в установчих договорах. Члени Комісії, або, як вони часто іменуються, комісари, повинні утримуватися від здійснення яких би то не було актів і дій, що суперечать характером виконуваних ними обов'язків. Внутрішній Регламент Комісії робить особливий наголос на доброчесний, скромне поведінку і підтверджує несумісність цієї посади з іншими оплачуваними або навіть неоплачуваними посадами. Чесність і добропорядність ставиться в обов'язок членам Комісії не тільки в період офіційного виконання ними посадових обов'язків, а й по догляду у відставку. Порушення цих зобов'язань, констатируемое Судом ЄС, до якого можуть звернутися Рада чи Комісія, може тягти за собою примусову відставку члена Комісії або позбавлення його права на. пенсію або на інші пільги і привілеї, пов'язані із здійсненням цієї посади (мова йде, зокрема, про деяку різновиди судового імунітету).
Підтвердженням високого професіоналізму найчастіше на практиці служить попередня кар'єра призначуваного члена Комісії. За загальним правилом місця в Комісії займають колишні глави національних урядів і колишні міністри, які мають значний досвід політичного керівництва та адміністративного управління. На жаль, звичайно, далеко не завжди відповідний досвід є гарантією належної кваліфікації або дотримання правил добропорядного управління. Політична криза, що вибухнула в березні 1999 р. і пов'язаний з цілою серією скандальних викриттів діяльності окремих членів Комісії, який викликав в кінцевому рахунку її колективну відставку, показав, що відповідні зобов'язання виконуються аж ніяк не всіма членами Комісії у повній відповідності до вимог установчих актів. Досить нагадати, що, наприклад, Едіт Крессон, що була комісаром, відповідальним за людські ресурси, і займала в минулому пост прем'єр-міністра Франції, була звинувачена у фінансових зловживаннях (що, втім, не було підтверджено офіційно) і неопарданном фаворитизмі. (Її особистий дантист був призначений радником комісара, хоча ні по своїй кваліфікації, ні за родом діяльності ніяким досвідом у сфері управління людськими ресурсами не володів. Зате він регулярно отримував більш ніж високу заробітну плату з казни Європейських співтовариств.).
Комісія та її члени призначаються строком на 5 років. Дострокова вакансія заміщується в тому ж порядку, в якому проводиться призначення членів Комісії при її формуванні. Новопризначений член Комісії виконує свої обов'язки аж до закінчення загального терміну повноважень даного складу ЄК. Вакансія може мати місце у випадку хвороби або смерті члена Комісії, при добровільній відставці та складання повноважень, а також у результаті примусової відставки. Рішення про примусову відставку, пов'язане з порушенням обов'язків члена Комісії, приймається Судом ЄС, який діє за пропозицією Ради чи Комісії.
Кожен член Комісії очолює певний напрям діяльності і керує роботою відповідних адміністративних служб. Член Комісії має свій власний апарат, який утворює його кабінет, члени якого підбираються та призначаються особисто самим комісаром з його розсуд. Однак такого роду призначення не повинні суперечити ані критеріям професійної кваліфікації, ані вимогам моралі.
Йде у відставку, член Комісії може бути призначений повторно. В історії ЄС прикладів цього досить багато. Відомі також і випадки, коли колишній Голова після закінчення своїх повноважень ставав членом Комісії. Наступність складу - звичайне правило функціонування Комісії. Однак після кризи 1999 р. тільки четверо з колишнього складу Європейської Комісії були призначені на новий строк.