Висновки

Виконання покладених на органи прокуратури завдань можливо лише за умови належної реалізації прокурорами своїх повноважень. Відтак, належна реалізація повноважень вимагає відповідних гарантій, в першу чергу незалежності прокурорів.

Незалежність органів прокуратури України – це здійснення прокурорами всіх рівнів своїх повноважень незалежно від органів державної влади й самоорганізації населення, політичних партій і громадських об'єднань.

1. Розрізняють два аспекти незалежності прокурора: зовнішня незалежність та внутрішня незалежність.

Зовнішня незалежність прокурора асоціюється з незалежністю прокуратури в системі державної влади та незалежністю Генерального прокурора або іншої особи, що виконує його функції, від зовнішнього втручання в його службову діяльність з боку представників виконавчої й законодавчої гілок влади й представників органів місцевого самоврядування.

Внутрішній аспект передбачає його незалежність від вищестоящих прокурорів у його процесуальній діяльності, тобто мова в цьому випадку йде про самостійність прийняття рішень відносно пред'явлення обвинувачення, його змісту, відмови від підтримки обвинувачення в суді й так далі.

2. Незалежне виконання прокуратурою, її органами і посадовими особами своїх функцій означає не підпорядкованість, не підконтрольність і не підзвітність нікому, крім випадків передбачених Конституцією і законами України.

Незалежний статус прокуратури в державному механізмі забезпечує її самостійність у виконанні покладених функцій. Всі свої рішення прокурорські працівники покликані приймати на основі внутрішнього переконання та відповідно до вимог закону. В даних цілях прокурорські працівники не можуть бути членами виборних й інших органів, утворених органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Входження прокурорського працівника до складу якого-небудь органу означало б його підпорядкування й залежність від нього, що негативно вплинуло б на здійснення ним своїх професійних обов'язків, зокрема, щодо нагляду за виконанням законів даним органом. З цієї ж причини прокурори не можуть бути членами громадський об'єднань, що переслідують політичні цілі та брати участь у їх діяльності. Неприпустиме створення політичних партій та їх організацій у самій прокуратурі. Прокурорські працівники не вправі поєднувати свою професійну діяльність із іншою оплачуваною або безоплатною діяльністю, крім викладацької, наукової та творчої.

Для забезпечення реальної незалежності працівників органів прокуратури дуже важливо забезпечити такі умови їх діяльності, які б дозволили їм максимально зосередитись на виконанні своїх прямих службових обов'язків. Саме на це спрямовані законодавчі норми, які встановлюють певні вимоги несумісності прокурорської служби з іншими видами діяльності.

3. Незалежність органів прокуратури перш за все гарантується порядком призначення на посаду Генерального прокурора України та підпорядкованих йому прокурорів, порядком просування їх по службі та звільнення з посад, організаційною побудовою органів прокуратури, порядком її фінансування, рівнем матеріального та соціального забезпечення працівників органів прокуратури, притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, забезпечення їхньої особистої безпеки та членів їхніх сімей.

4. Пункт 4 Керівних принципів ООН і пункт 11 Рекомендації (2000)19 говорять про те, що «держави повинні вжити заходів, щоб забезпечити виконання прокурорами своїх професійних обов'язків без необґрунтованого втручання або необґрунтованого притягнення їх до цивільної, кримінальної й іншої відповідальності». Захист прокурора від неправомірного переслідування може здійснюватися шляхом введення спеціального порядку притягнення прокурора до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності, а також шляхом розробки законодавчих гарантій запобігання неправомірному втручанню у діяльність прокурора. З іншого боку, беручи до уваги обсяг повноважень, якими наділений прокурор й які надають йому можливості обмежувати особисті права й свободи громадян, для прокурорів повинна бути передбачена персональна дисциплінарна, адміністративна, цивільна й кримінальна відповідальність за порушення законодавства й здійснення інших дій, які призвели до негативних наслідків для суспільства або окремого громадянина. Останнє повинне бути розумно обмежено, щоб не нашкодити ефективності діяльності системи в цілому.

З метою забезпечення захисту прокурора від погроз, перешкоджання виконанню його функцій і переслідувань, за подібні дії повинна бути встановлена окрема кримінальна відповідальність, а також повинні розроблятися організаційні й тактичні заходи, спрямовані на забезпечення безпеки співробітників прокуратури. Зокрема, можуть розроблятися внутрішні інструкції поводження прокурора в таких критичних ситуаціях і налагоджуватися ефективна взаємодія з іншими правоохоронними органами, які можуть забезпечити фізичний й інший захист для прокурора.

5. Втручання в діяльність прокурора може мати й інші форми, наприклад обмеження фінансування прокуратури, у результаті чого вона стає більш залежною від недержавних джерел фінансування. Таким чином, необхідним елементом незалежності прокуратури є належне організаційно-технічне, кадрове й фінансове забезпечення її діяльності.

6. Однією із найважливіших гарантій незалежності прокурорів є порядок призначення та звільнення з посади Генерального прокурора України та підпорядкованих йому прокурорів. Незалежність органів прокуратури і прокурорів вирішальною мірою походить від незалежності Генерального прокурора України. Іншими словами можна стверджувати, що він є джерелом незалежності для всіх інших суб'єктів прокурорсько-слідчої діяльності.

За сучасних умов серйозні важелі впливу на Генерального прокурора мають Президент України і Верховна Рада України. Що стосовно інституту висловлення недовіри, як однієї з законних повноважень Верховної Ради, то така ситуація негативно позначається на прокуратурі, оскільки депутати за аналогією вважають за можливе висловити недовіру Генеральному прокурору України за будь-які дії, які, на їхню думку, не є політично доцільними.

Інститут висловлення недовіри Генеральному прокурору України Верховною Радою України за висновками експертів Ради Європи є формою політичної відповідальності, що несумісний зі статусом Генерального прокурора та порушує баланс стримувань і противаг, оскільки існуючий порядок звільнення Генерального прокурора України надає Верховній Раді України більше прав, ніж Президенту України.

Вийти з такого становища можливо лише підпорядкувавши Генерального прокурора Президентові України, щоб його призначав на посаду та звільняв з неї тільки він, без впливу Верховної Ради України.

7. При визначені гарантій незалежності прокурорів неможливо не зазначити проблеми, які існують у цій сфері на сьогоднішній день. Так, законодавством України, як і колишнього Союзу, передбачено п'ятирічний строк повноважень прокурорів - керівників прокуратур (ч. 3 ст. 2 Закону «Про прокуратуру»), хоча і не виключається можливість повторного призначення з врахуванням результатів діяльності на займаній посаді.

Обмеження п'ятьма роками строку перебування прокурора на посаді являє собою ніщо інше, як пережиток тоталітарного минулого, який серйозно обмежує незалежність прокуратури, породжує почуття невпевненості прокурорів у сталості свого посадового становища, сприяє проявам суб'єктивізму у ставленні до них з боку керівників прокуратур вищого рівня. До того ж вимушена потреба у зміні місця роботи пов'язана часто з потребою змінити і місце проживання, що породжує безліч проблем побутового характеру, вирішення яких відволікає прокурорів від активної службової діяльності.

Можна запропонувати два варіанти вирішення цієї проблеми. Найкраще було б запозичити досвід російських колег і запровадити безстроковість перебування прокурорів на посадах. Це не вимагатиме внесення змін до Конституції України, оскільки ч. 2 ст. 122 Основного закону передбачено п'ятирічний строк перебування на посаді лише стосовно Генерального прокурора України.

Як компромісний варіант можна було б використати принцип, що застосовується для призначення суддів, коли відповідно до ст. 128 Конституції перше призначення здійснюється на п'ять років, після чого суддя або звільняється від посади, або обирається безстроково. Проте, безумовно, не можна залишати зазначену проблему невирішеною, оскільки вона не лише підриває незалежність прокуратури, але й перешкоджає укомплектуванню її органів кваліфікованими кадрами.

8. Неможливо оминути й проблему відсутності у Генерального прокурора України права законодавчої ініціативи, через що марно очікувати відчутного просування у бік позитивного вирішення існуючих в законодавстві проблем, що негативним чином впливають на незалежність прокурорів. Нині прокурорська спільнота держави ще не має у власному розпорядженні достатніх важелів впливу для того, щоб зрушити з місця відповідний законодавчий та адміністративний процес. Без створення надійних конституційних та законодавчих гарантій захисту прокурорів від протиправного впливу під час виконання службових обов'язків суспільство та держава ніколи не отримають прокурора, який буде здатний захистити людину та закон від наруги без озирання на рівень посади чи соціальний статус правопорушника.

9. Традиційно прокуратура організована як ієрархічна структура із чітко визначеною системою субординації. З іншого боку, у даній системі повинна бути гарантована незалежність окремого прокурора від втручання з боку вищестоящого прокурора при прийнятті рішень по конкретній кримінальній справі. З метою забезпечення незалежності прокурора від невиправданого втручання в його діяльність із боку вищестоящого прокурора пропонується введення права вимагати, щоб вказівки, адресовані прокурору, видавалися в письмовій формі. Це дозволить забезпечити безпосередню відповідальність вищестоящого прокурора за видану їм конкретну вказівку або розпорядження. Для гарантії даного права, у цьому ж пункті пропонується забезпечити відповідну внутрішню процедуру, що може привести до заміни прокурора, у випадку, коли він вважає, що вказівка незаконна або несумісна з його переконаннями.

10. Гарантії незалежності прокурорів та засоби забезпечення незалежності прокурорів обов’язково мають бути чітко закріплені в Конституції України та інших законах і не можуть бути скасовані або зменшені державою. Прокурор буде тільки тоді захищений ефективно, коли матиме нормативно закріплені гарантії незалежності.