1 Теоретические и правовые основы использования Интернет-ресурсов в государственном и муниципальном управлении

Реализация реформы местного самоуправления, изменения в предметах ведения и вопросах местного значения, находящихся в компетенции органов муниципального управления привели к необходимости структурно-функциональных изменений в муниципалитетах. Указанное обстоятельство, обусловленное необходимость выполнения требований федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» повлекло за собой, во первых, значительное увеличение количества муниципалитетов - их стало более 24 тысяч единиц, во-вторых, это изменения требований к органам местного самоуправления в части реализации прав граждан на доступ к информации о деятельности органов муниципального управления. При этом органы муниципальной власти являются монопольными владельцами громадного объема общественно-значимой информации, которая необходима представителям всех сфер деятельности в социуме.

Как известно, право граждан на информацию является одним из важнейших личных прав человека и гражданина. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, в пункте 4 статьи 29 устанавливает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом [1]. Реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Именно реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только формальное участие граждан в жизни государства.

Между тем важность права на доступ к информации состоит в том, что оно одновременно является механизмом защиты других прав, так как прозрачность и открытость деятельности органов власти снижает уровень нарушений прав и свобод человека. Без реализации этого права гражданам невозможно активно участвовать в государственном и общественном управлении, содействовать развитию местного самоуправления.

Информационная открытость органов власти является основным условием цивилизованных отношений между гражданским обществом и властью, основой нормальной и эффективной предпринимательской деятельности, а также противодействием коррупции во властных структурах.

Содержание понятия «информационная открытость» определяется в научной литературе как организационно-правовой режим деятельности любого участника социального взаимодействия, обеспечивающий любым участникам этого взаимодействия возможность получать необходимый и достаточный объем информации (сведений) о своей структуре, целях, задачах, финансовых и иных существенных условиях деятельности. При этом открытость власти – это:

– минимизация рисков, связанных с подготовкой управленческих решений большого социального масштаба, возможность достаточно точно спрогнозировать вероятные последствия их принятия;

– предоставление гражданам возможности успешно подготовиться к ожидаемым подвижкам в экономической и социальной ситуации;

– предотвращение или как минимум снижение угрозы отчуждения;

– не чрезвычайная и не конфронтационная, а инициативная мобилизация общественных сил на решение проблем самого общества;

– прибавление социального, политического, экономического, психологического потенциала федерализма;

– синхронизация процессов, протекающих в центре и на местах;

– оповещение региональных и местных властей об оптимальном курсе федеральной власти.

С развитием информационных и коммуникационных технологий и повсеместным их внедрением во все сферы человеческой деятельности стала очевидна роль Интернета как эффективного средства построения отношений между государством и гражданским обществом.

Технические возможности Интернета сделали официальные сайты наиболее эффективным, оптимальным, быстрым и самым экономичным способом получения необходимой информации о деятельности государственных и муниципальных органов управления. Таким образом, важнейшим показателем информационной открытости органов власти на сегодня является качество официальных Интернет-ресурсов.

Открытые Интернет-источники информации дают возможность обеспечить коммерческим и некоммерческим организациям и предприятиям – независимо от сферы их деятельности и масштаба, а также населению – равные права на доступ к государственным информационным ресурсам. Во многом благодаря развитию системы официальных сайтов органов власти в сети Интернет и созданию единого информационного пространства, мы можем надеяться на возможность реального обеспечения прав граждан на свободный поиск и получение информации, что, в свою очередь, является одним из важнейших условий существования и нормального функционирования правового государства.

Обеспечение доступа заинтересованных лиц к информации о деятельности государственных органов направлено не только на реализацию прав граждан на доступ к информации, но и на:

- повышение качества государственного и муниципального управления;

- достижение прозрачности процедур принятия управленческих решений;

- создание системы общественного контроля за деятельностью власти;

- социальную ориентированность власти;

- принятие противокоррупционных мер.

Очевидно, что реализация указанных прав граждан зависит от уровня информационного обеспечения органов власти. Вместе с тем, само информационное обеспечение органов муниципального управления является важной и, в то же время, очень сложной задачей. Сложность этого процесса обусловлена несколькими причинами:

- резким увеличением потока информации, как внешней, так и внутренней;

-недостаточным количеством средств, выделяемых бюджетом муниципальных образований на информатизацию органов управления;

-недостаточным количеством квалифицированных специалистов в области информационных технологий, работающих в органах МСУ;

-недостаточной квалификацией муниципальных служащих в области информационных технологий управления.

Здесь надо заметить, что у государственной власти нет проблем с финансированием информатизации, т.к. она, в отличие от муниципальной власти имеет обусловленное федеральным и региональным законодательством финансовое обеспечение соответствующей статьи расходов.

Важнейшим условием для реализации общепризнанных прав на информацию граждан и иных субъектов является создание механизмов информационной открытости органов местного самоуправления как института публичной власти. Решение этого вопроса связано со снятием барьеров, отделяющих человека от институтов публичной власти, делающих его объектом информационного манипулирования, что приводит к усилению влияния отдельных групповых интересов либо изоляции гражданина от участия в общественной жизни.

Основными принципами реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности органов власти являются:

- открытость и общедоступность информации;

- достоверность информации;

- соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации;

- ответственность органов власти за нарушение права на доступ к информации.

Организационно-правовая основа обеспечения информационной открытости органов власти в России была создана Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти»[9].

Серьезным шагом в процессе внедрения информационных технологий в деятельность государственных органов России стало Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 года № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)», основной целью которой являлось повышение эффективности государственного управления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, а также обеспечение прав граждан на свободный доступ к информации о деятельности государственных органов[8].

В августе 2006 года вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации – Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Согласно ст. 8 этого закона, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке республик в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения[3].

Следующим шагом на пути к открытости государственных органов стала утвержденная Президентом РФ «Стратегия развития информационного общества» от 7 февраля 2008 года № Пр-212, одна из задач которой – обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий, а также совершенствование системы государственных гарантий для населения конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере[6].

Знаковым событием на пути развития законодательства в сфере обеспечения доступа к информации стало вступление в силу в 2010 году Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Основными целями закона являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления [5].

Еще один нормативный правовой акт, который определяет направления развития электронного правительства в России на ближайшее десятилетие – это Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 года № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» [10].

10 августа 2011 года Президент России рядом своих указов (№.№ 1060 – 1080) утвердил перечень информации о деятельности некоторых министерств и ведомств, которая должна размещаться на официальных сайтах в сети Интернет. Данные указы направлены на обеспечение информационной открытости девятнадцати федеральных ведомств, в том числе силового блока и оборонного значения. Согласно установленным требованиям, помимо общей информации, содержащей наименование, контактные данные, структуру, перечень полномочий, сведения о руководителях, ведомства будут обязаны разместить у себя на сайтах информацию о своей нормотворческой и текущей деятельности, включая статистические данные, сведения о кадровых перестановках, о мерах по противодействию коррупции, принимаемых в органе, данные о доходах и об имуществе государственных гражданских служащих и членов их семей, результаты рассмотрения обращений граждан и организаций.

Доступ к информации о деятельности органов власти может обеспечиваться следующими способами:

1) обнародование (опубликование) информации в средствах массовой информации;

2) размещение информации в сети Интернет;

3) размещение информации в помещениях, занимаемых органами власти, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление с информацией в помещениях, занимаемых органами власти, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) предоставление информации по запросу.

Закон перечислил случаи отказа в предоставлении информации, а также установил, что орган власти вправе не предоставлять информацию о своей деятельности по запросу, если эта информация опубликована в средствах массовой информации или размещена в сети Интернет. В этом случае в ответе на запрос органы власти могут ограничиться указанием названия, даты выхода и номера средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация, и (или) электронного адреса официального сайта, на котором размещена запрашиваемая информация[7].

Ограничение права на доступ к информации может быть установлено только федеральными законами и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 55 Конституции РФ[1], п. 1 ст. 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[3], ст. 5 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[5]).

Органы власти, ориентированные на работу с населением, обязаны осуществлять информирование граждан о предоставляемых государственных и муниципальных услугах и сообщать наиболее полную информацию, связанную с их получением. Активное внедрение в деятельность аппарата власти информационных технологий позволяет существенно улучшить качество оказываемых населению услуг и повысить эффективность работы муниципальных служащих.

Наиболее эффективным средством информирования населения является официальный интернет-ресурс органов власти. Официальные интернет-сайты созданы уже практически во всех властных структурах. При этом их наличие еще далеко не определяет успешность использования этого инструмента в работе. Наилучший результат достигается при грамотном подходе к использованию интернет-технологий и учете требований к качеству разрабатываемых Интернет-ресурсов.

Официальный сайт органа муниципального управления — это наиболее эффективное средство распространения официальной информации о его деятельности. По содержанию официальных сайтов можно судить об уровне открытости и закрытости каждого органа власти и государства в целом, прозрачности управленческих решений и процедур, возможности граждан страны получать интересующую их информацию.

Институт развития свободы информации (ИРСИ) регулярно публикует итоговый сводный рейтинг и результаты исследования информационной открытости сайтов государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Суммарный рейтинг открытости официальных сайтов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2009 году составил 32,83%. По версии составителей рейтинга, наиболее «открытым» и информационно насыщенным в 2009 году являлся сайт Правительства Ханты-Мансийского автономного округа- Югры (степень информационной открытости - 59,26%), далее следовали сайты Администрации Ростовской области (58,40%), Правительства Вологодской области (55,28%), Краснодарский край 39 место (33,15). В целом чиновники охотно размещают общие сведения о регионе, о своей деятельности, но как только речь заходит о специфических категориях информации, например, данные об информационных системах, находящихся в ведении государственного органа, или информация о расходовании бюджетных средств — степень открытости резко снижается. Наряду с этим, также наблюдается значительный разрыв между количеством размещенных на сайтах данных и их качеством. Суммарный рейтинг открытости официальных сайтов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2010 году составил 39,49%, в 2012 – 43,85 % (ИРСИ).

Как видно, исследование показало, что степень открытости является недостаточно высокой. Это связано с тем, что часть властных структур была традиционно закрыта от общества.

Информационная открытость органов государственной и муниципальной власти предполагает эффективность не только прямой, но и обратной связи. Обратная связь органов власти — это часть процесса политической коммуникации, которая обеспечивает органы власти информацией о состоянии общественного сознания, мнениях, настроениях и взглядах социума на проводимую властями политику, отражает результаты деятельности, последствия управляющих воздействий, реакцию на принимаемые решения.

Одной из форм обратной связи органов государственной и муниципальной власти с населением являются обращения граждан.

В соответствии с действующим законодательством, граждане могут обращаться в органы государственной власти или в органы местного самоуправления с предложениями, заявлениями или жалобами в письменной форме, в форме личного приема, по телефону или Интернету.

В сегодняшних условиях одним из приоритетных направлений развития системы обратной связи государственных органов с населением является использование Интернета, возможностей официальных сайтов органов государственной и муниципальной власти. Именно в Интернет-пространстве разворачивается масштабная, активная дискуссия по поводу действий властей, в том числе с участием государственных и муниципальных служащих, проявляется плюрализм мнений, приближая участников коммуникационного обмена к объективным представлениям об отношениях государства и общества.

Таким образом, реализация и защита принципов информационной открытости органов государственной и муниципальной власти сопряжена с рядом существенных проблем. Органы власти в информационном отношении все еще закрыты, недостаточно эффективно и иногда не лучшим образом используют современные каналы распространения информации о своей деятельности, что не позволяет полностью реализовать заложенный в них потенциал. Отсутствие свободного доступа к информации является одной из основных причин недоверия населения к органам власти и местного самоуправления, ведет к ухудшению имиджа государственных и муниципальных служащих. Проблема заключается в том, что мотивация открытости никогда не входила в прерогативы власти. С другой стороны, наблюдается низкая активность населения, гражданского общества в отстаивании своих интересов. Без адекватной оценки ситуации, без активного участия людей в защите своих прав реализация принципа открытости органов государственной и муниципальной власти не представляется возможной.

В России явление «закрытости» политической власти наблюдается на протяжении всей нашей истории. Происходили революции, менялись формы правления, политические режимы, но неизменным оставалось состояние замкнутости, обособленности и связанное с ним непонимание действий власти обществом. Сравнительно не так давно – в советские времена – засекреченной была фактически вся информация о деятельности власти, включая даже перечень сведений, которые относились к категории секретных. В постсоветской России, несмотря на процессы демократизации, проблема «открытости» власти остается актуальной и по сегодняшний день.