2.2. Проблемы действующей системы организации валютного контроля и пути ее совершенствования

Важность борьбы с нарушениями валютного законодательства обусловлена многими факторами. Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле", а также принятые в соответствии с ним нормативные акты органов валютного регулирования - Правительства РФ и Банка России - нацелены на увеличение финансовых резервов государства, стабилизацию внутреннего финансового рынка, создание положительных изменений в платежном балансе страны, развитие экономического потенциала государства. Противоправная деятельность в валютной сфере способна усугубить дефицит бюджета, повлечь ослабление национальной валюты, нанести вред отечественному производству и экономической безопасности в целом. Не случайно российское законодательство, несмотря на тенденцию к либерализации, сохраняет ряд валютных ограничений, что представляется особенно актуальным в условиях существующего кризиса.

Правовая база большинства зарубежных держав также сохраняет те или иные элементы валютного регулирования и контроля. Развитые страны и сегодня при помощи валютного законодательства принимают меры к предотвращению бегства капитала за рубеж, легализации "грязных денег" и уклонения от уплаты налогов. Во многих европейских государствах сохраняется требование о репатриации валютной выручки и официально установлена обязанность банков передавать уполномоченным органам информацию о сомнительных сделках. В странах с развивающейся экономикой валютные ограничения существуют повсеместно.

Вопросы валютного регулирования и валютного контроля, а также противодействия валютным нарушениям нередко являются предметом научных исследований и лежат в сфере интересов как юристов, так и экономистов.

С учетом чрезвычайной динамичности валютного законодательства возникают все новые темы для исследований. В частности, недостаточно изучены вопросы совершенствования ст. 15.25 КоАП РФ (нарушение валютного законодательства и актов органов валютного регулирования). Интенсивный характер развития правовых норм, регулирующих валютные правоотношения, предопределяет необходимость изменения и дополнения норм об ответственности за противоправную деятельность.

Общеизвестно, что законодательство, его исполнение и ответственность за допущенные нарушения закона являются основными элементами содержания понятия "законность". В связи с этим представляются важными специальные исследования, посвященные анализу валютного и связанного с ним административного законодательства. Можно сказать, что изучение проблем применения ответственности за ненадлежащее исполнение нормативных актов, регламентирующих валютную сферу, а также выбор путей их решения сыграют определенную роль в деле укрепления законности.

С момента введения в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях³⁶ прошло уже несколько лет. За этот период параллельно увеличению объемов валютных операций возросло и количество нарушений, совершаемых в этой сфере резидентами и нерезидентами. Контролирующими органами, в свою очередь, наработана обширная практика привлечения к ответственности за валютные правонарушения, а судами рассмотрено немалое количество споров, возникающих по этому поводу. Исследования, проведенные в данной области, позволили выделить ряд пробелов нормативного характера, указывающих на необходимость совершенствования названной административной нормы. Предлагаемые изменения будут способствовать реализации не только принципа неотвратимости наказания, но и принципа справедливости.³⁷

Можно сказать, что нуждается в дополнении ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за невыполнение резидентом в установленный срок обязанности по получению на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной или валюты Российской Федерации, причитающейся за переданные нерезидентам товары, выполненные для них работы, оказанные им услуги либо за переданные нерезидентам информацию или результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них.

Также необходимо совершенствовать ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ - несоблюдение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям, нарушение единых правил оформления паспортов сделок, нарушение установленных сроков хранения учетных (отчетных) документов или паспортов сделок. Правонарушение влечет серьезный административный штраф в размере от 40 до 50 тыс. руб. для юридических лиц и от 4 до 5 тыс. руб. для должностных лиц.

Безусловно, надлежащее исполнение участниками валютных сделок вышеприведенных правил, установленных актами органов валютного регулирования, является очень важным. По сути, от их выполнения поставлено в зависимость осуществление валютного контроля, который в противном случае окажется парализованным. Вместе с тем, как показывает практика, предусмотренные санкции могут быть не адекватны тяжести совершенных правонарушений. Нередки случаи, когда сумма валютной операции, отчетность по которой представлена с нарушением порядка или срока, имеет небольшой размер - 50, 100 у.е. При этом размер штрафа, полагающегося за этот проступок, будет многократно превышать сумму самой операции, что представляется несправедливым и способствует дискредитации валютного контроля как государственной функции.

Тоже незначительными зачастую являются нарушения, допускаемые при оформлении паспортов сделок, при этом тяжесть наказания не всегда соответствует их общественной опасности. Например, ООО «ТОР» привлечено к административной ответственности по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ в связи с нарушением требований Инструкции Банка России от 04.06.2012 № 138-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации, связанных с проведением валютных операций, порядке оформления паспортов сделок, а также порядке учета уполномоченными банками валютных операций и контроля за их проведением». Нарушение заключалось в том, что представителем ООО «ТОР» при оформлении паспорта сделки не было указано полное наименование уполномоченного банка - Филиал «Волжский» ОАО «Банк «ОТКРЫТИЕ». Вместо этого в паспорте сделки употреблено сокращенное название - «Волжский» ОАО «Банк «ОТКРЫТИЕ». Каких-либо иных нарушений валютного законодательства в процессе осуществления внешнеэкономической сделки ООО «ТОР» не допустило, общественная опасность указанного выше деяния фактически отсутствует, уполномоченный банк легко идентифицируется. Однако правонарушения, предусмотренные ст. 15.25 КоАП РФ, имеют формальный состав, и вышеназванное юридическое лицо привлечено к административной ответственности.³⁸

Казалось бы, у органа валютного контроля есть возможность применять в особых случаях ст. 2.9 КоАП РФ, но, как показывает практика, освобождение от административной ответственности по ст. 15.25 КоАП РФ за малозначительностью имеет место не часто. Некоторые полагают, что нарушения валютного законодательства не могут быть малозначительными. Поскольку формальные составы не предусматривают материально-правовых последствий содеянного как обязательной составляющей объективной стороны правонарушения, то, по мнению указанных авторов, для оценки действий лица, привлекаемого к ответственности по признакам нормы КоАП РФ, имеющей формальный состав, эти последствия правового значения не имеют. При всей дискуссионности данной позиции существуют ее сторонники на практике. Поэтому для обеспечения принципа справедливости наказания представляется целесообразным в санкции ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ снизить нижний предел штрафа, что позволит применять административную ответственность согласно тяжести совершенного проступка.

Для сравнения с рассматриваемой нормой хотелось бы привести санкцию ст. 11.8.1 КоАП - управление маломерным судном судоводителем, не имеющим при себе документов, необходимых для допуска к управлению маломерным судном. Ответственность за такое серьезное правонарушение, которое может повлечь человеческие жертвы, установлено в виде штрафа размером всего 100 руб. Представляется, что законодателю необходимо пересмотреть меру административной ответственности по ряду норм Кодекса, т.к. существующие санкции не всегда способствуют достижению целей административного наказания. Можно сказать, что излишне суровое наказание за мелкие нарушения валютного законодательства будет лишь провоцировать недовольство со стороны участников валютных сделок и явится дополнительным аргументом для сторонников отмены валютного контроля.

Фактически, исходя из буквального прочтения названной нормы КоАП РФ, этим Кодексом узаконивается ряд ограничений на распоряжение валютными ценностями. Вместе с тем в соответствии со ст. 141 ГК РФ валютные ценности - это объекты гражданских прав. ³⁹Право собственности на них является вещным правом и охраняется государством (ст. 35 Конституции РФ).⁴⁰ Ограничение такого права может быть произведено только федеральным законом в рамках, установленных Конституцией РФ. Из смысла же Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" следует, что все виды валютных ограничений должны прямо содержаться в этом Законе. Соответственно, при исключении положений Закона, содержащих валютные ограничения, аналогичные изменения должны быть внесены и в иные нормативные правовые акты, непосредственно связанные с применением этих положений. Однако до настоящего времени это не осуществлено, в связи, с чем очевиден вывод об отсутствии надлежащего мониторинга валютного и связанного с ним административного законодательства, что может иметь негативные последствия в ходе правоприменения.

В целях укрепления законности и правопорядка в валютной сфере существует необходимость совершенствования действующего административного законодательства.

Валютный контроль является частью единой государственной системы финансового контроля. Его функционирование связано с национальной и международной валютной системами, валютными рисками, внутриэкономическими и трансграничными платежами и межстрановыми переливами капиталов. Это важнейший участок общей системы государственного финансового контроля, от которого зависит устойчивость валютного курса и денежного обращения в стране, состояния золотовалютных резервов, внешнеэкономического и инвестиционного потенциала страны.

Валютный контроль позволяет защитить экономику от возможных серьезных последствий значительного притока капитала и его оттока, в частности криминализации экономики и ликвидации национальной промышленности путем скупки предприятий иностранцами.⁴¹

Несомненен и психологический эффект валютного контроля, поскольку применяемые им меры позволяют поддержать общественное мнение о серьезности экономической ситуации и намерений государства. Вот почему проблемы, связанные с существованием сегодняшней системы валютного контроля в России по-прежнему актуальны.

Оценивая результаты формирования системы валютного контроля, можно с уверенностью сказать, что благодаря постепенному, по этапному переходу от разрешительного порядка осуществления валютных операций к уведомительному, перестройка системы валютного регулирования и валютного контроля является примером наиболее удачного проведения

реформ в России.

В настоящее время, несмотря на достигнутые успехи валютного контроля, проблема сокращения масштабов утечки капитала из страны носит комплексный характер и по-прежнему остается актуальной.

Объем вывозимого капитала из страны с использованием криминальных схем быстро увеличивается. Две самые распространенные

схемы утечки – неполучение экспортной выручки или не возврат аванса за уже проплаченный импорт, не говоря уже о фирмах-однодневках, через которые в основном и осуществляются фиктивные платежи.

Чистый отток капитала в прошлом году ЦБ оценил в 38,3 млрд. долл. Больший отток за 16 лет был только в кризисные 2008 и 2009 годы - 133,9 млрд. долл. и 56,9 млрд. долл. соответственно. Серый отток регулятор предварительно оценил в 5,4 млрд. долл. Все эти данные ЦБ потом обычно корректирует. Однако оценка за год существенно превышает все последние прогнозы ЦБ. Еще в ноябре в денежно-кредитной политике на 2011-2013 гг. он обещал отток в 22 млрд. долл., хотя нетто-вывоз капитала к тому времени уже ускорился: в сентябре - до 4 млрд. долл., третий квартал был закрыт с минусом в 3,7 млрд. долл., а за 10 месяцев 2010 года чистый отток капитала из России составил 21 млрд. долл., сообщил председатель Центробанка С. Игнатьев в Госдуме.

В четвертом квартале динамика продолжалась: уже в ноябре потери составили 9 млрд. долл. Исходя из данных ЦБ, отток за последний квартал

– 22,7 млрд. долл. Это один из максимальных результатов с 1994 г, больше было только в пик кризиса – в последнем квартале 2008 г. (130,3 млрд. долл.).⁴²

Если пользоваться показателем, то на душу населения приблизительно приходится 1 927 долларов. Безусловно, это сказывается на экономике в целом, в том числе и на населении страны.

Для противодействия утечке капиталов требуется пересмотреть сложившуюся систему валютного контроля в сторону усиления государственного контроля над валютными и внешнеэкономическими операциями и принять целенаправленные меры, изменив валютное законодательство.

Первая проблема связана с огромным потоком информации от уполномоченных банков-агентов валютного контроля о возможном нарушении валютного законодательства их клиентами органу валютного контроля ЦБ.

Например: Уполномоченный банк фиксирует нарушение о непоступлении валютной выручки в контрактные сроки по конкретному Паспорту сделки (далее ПС) клиента и направляет информацию на электронных носителях органу валютного контроля Баку России и на этом этапе его действия заканчиваются. При наступлении даты завершения исполнения обязательств по контракту, указанному в ПС, банк по истечении 180 календарных дней, следующих за указанной в ПС датой, закрывает и архивирует паспорт, несмотря на имеющееся в нем нарушение валютного законодательства.

Орган валютного контроля, в данном случае ЦБ, пересылает информацию о нарушении следующему органу валютного контроля, в данном случае Росфиннадзору. Являясь единственным органом валютного контроля, обладающим достаточно широким кругом полномочий, связанных с проведением проверок соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства, Росфиннадзор наделен правом применять меры ответственности за его нарушения, но он, в свою очередь, отягощен контролем за расходованием госбюджета и не в состоянии оперативно отреагировать на данное нарушение, т.к. поток информации от банков по нарушениям клиентов огромен. Вот и получается, что контроль существует, но он остается только на бумаге и не доводится до логического конца.

Вторая проблема заключается в отношении участников внешнеторговой деятельности к заполнению самого внешнеторгового контракта. Практика показывает, что большая часть экспортеров и импортеров недооценивает предконтрактную подготовку, а именно в большинстве контрактов нет четко оговоренной даты поступления валютной выручки, тогда как импорт грешит отсутствием сроков возврата аванса при непоставке товара на территорию Российской Федерации в контрактные сроки. Участники ВЭД перед подписанием контракта тщательно не продумывают, какую наиболее выгодную для той или иной внешнеторговой сделки избрать форму расчетов.

В контрактах почти не используются экспортерами такая форма расчетов, как аккредитив, практически не применяется инкассовая форма расчетов, также мало востребована банковская гарантия. Причины, по которым расчеты аккредитивами в России до сих пор не получили массового распространения, общеизвестны. Это и относительная сложность технологии расчетов, в которых задействованы несколько участников и требования к квалификации банковского персонала, занимающегося аккредитивами, а также отсутствия даже со стороны крупных российских банков работы с клиентами, с целью пропаганды данной формы расчетов, способствующей предупреждению мошенничества при расчетах аккредитивом.

При существующей сегодня банковской системе банки с рейтингом

«А, В» уже сегодня в состоянии взять на себя организацию работы по продвижению среди участников ВЭД аккредитивной и инкассовых форм расчетов, через проведение конференций, круглых столов для клиентов, занимающихся внешнеэкономической деятельностью.

Третья проблема заключается в сложности заполнения базовых документов валютного контроля экспортерами и импортерами. К базовым документам валютного контроля относятся не только две формы ПС, заполняемые на различные ВЭД операции, но и множество справок, а именно: справка о валютных операциях, справка о подтверждающих документах и т.п. справки. Форма справок также требует пересмотра с целью удаления из них устаревшей и не требуемой заполнения сегодня информации, которая зачастую путает участников ВЭД.

Также требует пересмотра и существующая кодировка вида валютных операций, многие из кодов сегодня не используются, т.к. давно перестали быть актуальными, как, например, сегодня не существуют счетов типа «И»

и «Т», тогда как коды на них остались. Кодировка валютных операций должна быть значительна, сокращена для удобства использования их во внешнеторговой практике.

Четвертая проблема заключается не столько в стремлении участников внешнеторговой деятельности обойти требования валютного законодательства из-за его закостенелости и громоздкости, а в характерном для российских внешнеэкономических ведомств, некоторых федеральных служб нежелании откликаться на массовые злоупотребления в сфере внешнеэкономической деятельности и криминализацию экономики, на продвижение рыночных реформ и изменений во внешнеторговой практике.

Для противодействия утечке капитала требуется усилить государственный контроль над валютными и внешнеэкономическими операциями и принять целенаправленные меры (в том числе законодательные в области валютного контроля) по борьбе с правонарушениями и коррупцией в этой области. Возможно, требуется ужесточить наказание за утечку капитала, связанную с внешнеторговой деятельностью, приравняв ее к доходам, полученным преступным путем.