Глава I. Парламентаризм: место и роль в политической истории россии

3. Понятие парламентаризма как института представительной демократии

Парламентаризм – сложное явление. В рамках правового подхода парламентаризм рассматривается как форма государственного правления, существование и развитие которого связывают с наличием в обществе таких институциональных компонентов, как парламент, принцип разделения властей, система сдержек и противовесов, партийная система. Степень развитости парламентаризма во многом зависит от того, насколько полно реализованы указанные принципы на практике.

Политологический подход позволяет сконцентрировать внимание на комплексном характере феномена парламентаризм, поскольку наличие институциональных компонентов не является подтверждением факта существования этого феномена в государстве и обществе. На его развитие оказывают огромное влияние характер политической культуры, особенности политического режима, геополитические характеристики государства.

Кроме того, развитие парламентаризма в государстве зависит не только от политических, но и от конкретно-исторических условий.

Сущность парламентаризма предопределяли изменения в его исторических функциях и структуре. Изначально понятие «парламентаризм» связывалось с конституционной и законодательной властью парламента. Это означало, что конституция и прочие законы, принятые парламентом, призваны ограничить волю правителя. Позднее выражением сущности парламентаризма стали идея суверенитета и обладание парламентом верховной властью, а также практика подотчетности парламенту системы правления и ответственность правительства перед парламентом.

Институт парламентаризма напрямую связан с системой разделения власти. В ней парламентаризм предстает в качестве механизма реализации притязаний на власть, которые гарантирует конституция парламенту, в то время как парламент вынужден считаться с такими же конституционными гарантиями других институтов власти.

Термин «парламент» латинского происхождения и означает «говорильня», «собеседование». Ранние формы парламентов появились в XII-XIII вв. в Испании и Англии¹. Парламент, в современном понимании слова, появился в Великобритании в XIII-XIV вв.². Несколько позже возникли сословные и сословно-представительные учреждения, ставшие неотъемлемой частью государственного механизма почти во всех странах Западной и Центральной Европы, где они в процессе эволюции и революций развились в представительные учреждения современного типа или были ими заменены³.

В настоящее время понятие «парламент» означает избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя. К примеру, В.Е. Усанов рассматривает парламенты как представительные, коллегиальные, выборные органы власти, наделенные непосредственными и исключительными полномочиями законодательной деятельности⁴. Другими словами, современный парламент – это общегосударственный, представительный орган, чья главная функция в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Парламент представляет собой высший представительный орган, состоящий из одной или двух палат, одна из основных задач которого состоит в принятии законов¹.

Наряду с законодательной функцией, парламенты имеют ряд других функций: утверждают годовой бюджет и осуществляют контроль органов исполнительной ветви власти. При этом парламент и его палаты не могут не участвовать в решении вопросов внутренней и внешней политики страны, что собственно предполагается их представительной природой.

Таким образом, парламент – это сложный многоэлементный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими институтами власти в механизме государства, отражающий представительную природу своего формирования в принятии законов, регулирующих отношения внутренней и внешней политики страны, а также осуществляющий контроль за реализацией законов исполнительной властью, в том числе и в международных отношениях.

Нет сомнения в том, что понятия «парламент» и «парламентаризм» тесно связаны. Так, известный российский правовед С.А. Авакьян подчеркивает, что наличие парламента, представляющего интересы народа, осуществляющего законодательную функцию, участвующего в верховном руководстве делами государства указывает на наличие парламентаризма². Для констатации парламентаризма необходимо чтобы:

– во-первых, депутаты имели определенный социальный статус (профессионально занимались представительской деятельностью, имея депутатское жалованье);

– во-вторых, парламент имел четко фиксированные задачи и полномочия (принимать законы, утверждать бюджет государства, определять его доходы и расходы, влиять на осуществление внутренней и внешней политики государства, участвовать в формировании органов государственной власти и осуществлять парламентский контроль в отношении этих органов);

– в-третьих, для парламента должны быть установлены определенные формы, методы и стиль работы (коллегиальное осуществление задач в рамках пленарных заседаний, в комитетах, фракциях, комиссиях и т. п. с использование процедур прений, запросов депутатов, дискуссий, дебатов)¹.

Из изложенного видно, что при толковании понятия «парламентаризм» употребляются различные характеристики: система управления обществом; форма представительной демократии; демократический механизм реализации интересов определенных групп населения и другие². Данное понятие отображает, с одной стороны, положение парламента в механизме разделения властей, а с другой – принципы функционирования и устройства парламента.

Следует подчеркнуть, что парламент и парламентаризм – понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента, отвечающего определенным характеристикам. Парламентаризм возникает и существует только тогда, когда парламент наделен законодательными полномочиями, полномочиями избрания правительства, контроля за его деятельностью и деятельностью нижестоящих органов исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих элементов относятся, прежде всего, разделение властей, представительность и законность³.

Если попытаться дать развернутое и всеобъемлющее определение парламентаризма, то оно будет выглядеть следующим образом. Парламентаризм – это система политической организации государства, складывающаяся как результат соответствующей конституционно-правовой практики, элементами которой являются: верховенство закона; разделение властей при четком распределении законодательных и исполнительных функций; высшее представительное и законодательное учреждение – парламент – избираемое на основе всеобщего и тайного голосования в условиях многопартийности; привилегированное положение парламента по отношению к другим органам государственной власти, проявляющееся, в частности, в исключительных законодательных полномочиях, а также полномочиях избрания правительства, контроля за его деятельностью и деятельностью органов исполнительной власти; высокая политико-правовая культура граждан государства.

Иначе говоря, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями принятия законодательных актов, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительской власти, их отставки, а также отставки президента¹.

Таким образом, лишь при верховенстве парламента как основного признака парламентаризма можно говорить о самом парламентаризме, где исключается соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти и обеспечивается единство народного представительства на государственном уровне, как при решении внутригосударственных задач, так и во внешнеполитической сфере.

Парламентаризм и парламент – взаимосвязанные явления: первый немыслим без второго. Тем не менее, даже их взаимообусловленность не является гарантией того, что парламент как высший представительный и законодательный орган страны не лишится признаков, присущих парламентаризму. В каких случаях можно ожидать негативного развития событий?

Во-первых, утрата парламентом части полномочий может быть связана с увеличением роли органов исполнительной власти в различных областях общественной и государственной жизни. Во-вторых, исполнительная власть способна использовать разнообразные методы воздействия¹ на парламент. Крайним средством подобного воздействия можно назвать полную ликвидацию представительных учреждений.

В-третьих, независимо от места, занимаемого парламентом в государственном механизме, весьма существенной тенденцией является усиление воздействия на него многообразных групп, представляющих, как правило, интересы различных группировок внутри правящих элит. Они добиваются проведения через парламент выгодных для себя законопроектов, выделения с целью их реализации крупных ассигнований из государственного бюджета.

Таким образом, парламентаризм и парламент – понятия взаимообусловленные, но не тождественные. Парламент является базой парламентаризма – особой демократической системы организации государственной власти, в которой парламент с его представительной, законодательной и контрольной компетенцией занимает ведущее положение.

Парламентаризм как политический институт представляет собой систему государственного устройства, характеризующуюся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа – парламента – по отношению к другим государственным органам.

Фундаментом парламентаризма служит признание народа сувереном и единственным источником власти. Данное положение является стержневым в Конституции Российской Федерации, статья 3 которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации провозглашает ее многонациональный народ². Эта норма составляет концептуальный базис парламентского строительства в России.

Традиционно парламентаризм рассматривается с точки зрения наличия в политической системе законодательного органа власти. Вместе с тем его роль в современном обществе не может ограничиваться формально-правовыми аспектами деятельности, так как парламентаризм, прежде всего, выступает как система норм, отношений и связей между политическими институтами, выполняющими законотворческие и представительские функции. Институционализация парламентаризма обусловлена комплексом различных факторов нормативного, структурного, функционального и социокультурного характера. Поэтому институт парламентаризма в постсоветской России включает в себя парламентаризм как принцип организации представительной законодательной власти, наличие и деятельность российского парламента – Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных представительных органов власти субъектов федерации – легислатур.