2.3. Региональные аспекты формирования и реализации парламентаризма в России

Неотъемлемой характеристикой федерализма как политико-правового феномена является вытекающая из принципа разделения власти по вертикали обязательность наличия двух уровней законодательной власти в стране: федерального и регионального, и соответствующего разделения функций между ними.

Институционализация парламентаризма в субъектах РФ имеет те же особенности, что и на федеральном уровне, однако здесь их проявление более ощутимо. Несмотря на неравномерное развитие регионов, превалирующей остается модель с доминированием персонифицированной исполнительной власти. Региональная политическая элита не всегда готова к выполнению возлагаемых на нее функций, что выражается в значительной степени преемственности ценностей советских элит, в низком уровне инновационного потенциала, использовании преимущественно неформальных каналов рекрутирования.

Сложность и противоречивость становления парламентаризма на уровне субъектов РФ обусловлена разновекторностью развивающихся политических, экономических и этнонациональных условий. Российская Федерация является многонациональным и многоконфессиональным государством. Ее субъекты обладают различным экономическим и научно-техническим потенциалом, разным уровнем развитости демократических институтов (в первую очередь представительных). Сложность политико-административного деления России выделяет ее на фоне других стран. Нынешние субъекты федерации отличаются не только разнообразием социально-экономического развития, но и отсутствием выраженной региональной идентичности. Поэтому простое заимствование известных западных моделей парламентаризма в данный момент неприемлемо. Вместе с тем, завершение реформы укрупнения регионов должно способствовать формированию федерации из сильных и экономически самодостаточных субъектов. В этом случае приведение политических режимов в регионах к общему знаменателю вполне осуществимо. Именно это может сказаться на значительной демократизации законодательных и представительных структур власти и совершенствовании института парламентаризма на федеральном и региональном уровнях.

Основными переменными, определяющими место и роль регионального парламента в федеративной системе, являются:

– способ формирования состава;

– механизм обеспечения представительства;

– специфика партийного представительства;

– сфера компетенции органа законодательной власти субъекта федерации;

– характер отношений, складывающихся между законодательной и исполнительной властью в стране на федеральном и региональном уровнях¹.

При оценке роли легислатур субъектов федерации в определении государственной политики необходимо учитывать три взаимосвязанных компонента. Первый компонент касается количества правовых вопросов, заложенных в конституции и требующих исключительного законодательного большинства. Второй компонент – какие властные полномочия конституционно даны субъектам федерации, и какие центру. Третий компонент касается вопроса, кто – субъекты или центр обладают резидуальной (остаточной) законодательной властью, если конституция об этом умалчивает.

Роль конкретного законодательного органа субъекта федерации в процессе принятия политических решений на региональном уровне в значительной степени определяется общим характером политического режима и особенностями региональной политической культуры, характером представляемых депутатами территориальных и групповых интересов, степенью профессионализма депутатского корпуса и работников аппарата, спецификой личностных отношений между руководителями законодательной и исполнительной власти региона.

В период становления федеративного государства, требующего достаточно быстрого, а порой и жесткого принятия решений, в системе политического управления доминирует исполнительная власть. По мере укрепления федеративных основ роль парламентов, в том числе и региональных, должна постепенно возрастать.

По мнению российской исследовательницы Н.В. Борисовской, несмотря на наличие обширной нормативно-правовой базы, определяющей организационные формы деятельности парламентов, в том числе региональных, в России устойчивый характер имеют только конституционные принципы парламентаризма. Изменения в избирательной и партийной системах свидетельствуют о неопределенности статуса законодательных и представительных институтов. В связи с этим ценности института парламентаризма недостаточно прочно утвердились в сознании граждан Российской Федерации, поэтому уровень легитимности парламентов, как на федеральном, так и на региональном уровне, как правило, остается достаточно низким¹.

Несмотря на то, что сила региональных парламентов в значительной степени зависит от общих процессов, происходящих в государстве, от специфики функционирования всей системы федеративных отношений, на практике политическая роль региональных легислатур в различных субъектах федерации может отличаться весьма значительно, что является отражением специфических особенностей конкретного региона, характера его политической жизни.

Процесс становления демократии в нашей стране, вопреки ожиданиям большинства населения, оказался затяжным и болезненным, не является секретом тот факт, что в абсолютном большинстве субъектов федерации продолжают доминировать вековые традиции отечественной бюрократии.

Причины и факторы, обусловливающие такое положение дел, многочисленны. Слабый уровень развития демократической политической культуры присущ не только рядовым гражданам, но и политическим элитам, что находит свое отражение в менталитете и поведении лидеров, членов формирующихся партий, представителей властных структур всех уровней.

В свою очередь слабость политических партий приводит к тому, что действенный механизм осуществления общественных интересов и (по обратной связи) поддержки обществом курса, проводимого парламентом, подменяется воздействием многочисленных групп интересов, давления и лоббирования. Они деформируют функционирование избирательной системы, имея громадные возможности в ходе избирательной кампании обрабатывать массовое сознание и не нести никакой политической ответственности за свои обещания перед избирателями. В то же время на пути развития различного рода ассоциаций, являющихся подлинными институтами гражданского общества, ставятся многочисленные преграды.

Негативные факторы сказываются и на законотворческой деятельности. Ее процедура далека от совершенства, многие депутаты не склонны заниматься будничной и повседневной работой по подготовке законов, кроме того, не введена в правовые рамки лоббистская деятельность.

В целом, нынешнее состояние российского парламентаризма, в том числе его региональной составляющей, можно определить как институционально сформированную, но содержательно недостаточно наполненную систему, базирующуюся на формальном признании основ взаимодействия государства и элементов гражданского общества, которое на данном этапе формирования характеризуется системным безразличием и общей неразвитостью, что, несомненно, накладывает существенный отпечаток на работу российского парламентаризма в целом и парламента Ленинградской области, в частности.

Развитие парламентаризма отражает потребности политической системы общества в легитимации политического режима, формировании системы социально-политического представительства, организации многоуровневого управления. Но инициация данного политического процесса без создания должной базы в виде активного гражданского общества может быть чревата целым рядом институциональных перекосов, в их числе, например, чрезмерной вертикализацией власти, иногда угрожающая свободному волеизъявлению граждан, или же непосредственному сужению политического поля в результате реформационных изменений действующего избирательного законодательства.

К сожалению, на сегодняшний день региональный парламентаризм как система представительства интересов широких слоев населения в России еще не сложился. Этот факт объясняется тем, что его становление происходит в крайне сжатые сроки и в условиях крайне слабого и неразвитого гражданского общества. Более того, стратегия взаимодействия исполнительной власти с парламентом как ключевым элементом парламентаризма, позиционируется на глобальном снижении значения функций последнего и сведению их к законодательной деятельности зачастую в ущерб представительской работы.

В отличие от региональных парламентов развитых стран с глубоко укоренившимися демократическими традициями, российский парламентаризм имеет более низкий социально-политический статус. Именно он проявляется в ограничениях в характере использования и реализации конституционных полномочий. Сам факт наличия представительного и законодательного органа еще не означает автоматического наличия парламентаризма как особого социального и политического института самоорганизации общества.

Рассогласование между формальным статусом и реальной практикой парламентов в современной России выступает в качестве основного барьера становления института парламентаризма в целом. Преодоление этого противоречия связано с рядом факторов:

– нормативных – достижение консенсуса в обществе;

– структурных – приобретение многоуровневой структурой парламентов системных качеств;

– функциональных – формирование системы социально-политического представительства;

– социокультурных – изменение качества элитных групп и политической культуры населения¹.

В рамках вышеперечисленных путей дальнейшего совершенствования российской парламентской системы можно выделить первоочередные задачи, решение которых способствовало бы повышению роли парламентских структур в российской политической системе. Так, среди этих задач необходимо выделить следующие:

– повышение эффективности законодательного процесса;

– усиление результативности в реализации принятых законов;

– более тесное взаимодействие между различными ветвями власти;

– совершенствование законодательной техники и планирования;

– всестороннее расширение связей между депутатами и избирателями;

– дальнейшее развитие и обновление всей законодательной базы государства и общества².

Для развития демократии в России необходимо, чтобы в регионах существовала и оппозиционная пресса, и реально действующие партийные структуры и, самое главное, независимая сильная законодательная власть.

Правда, наличие правового фундамента организации и деятельности региональных парламентов, пока не означает четкого определения их политической роли. С одной стороны, легислатуры в современной России остаются последним публичным институтом на уровне субъекта федерации, обладающим демократической легитимностью и потенциально последней «площадкой» для заявления и защиты интересов его населения. С другой – в силу сложившейся тенденции к превращению региональных легислатур из элемента системы разделения властей в орган лоббирования, используемый ограниченным кругом групп интересов, обладающих значительными ресурсами давления, реализовать этот потенциал оказывается достаточно сложно.