Глава 1. Теоретические основы организации местного самоуправления

1. Сущность, содержание и двойственный характер

местного самоуправления

Развитие теории местного самоуправления учеными в настоящее время в России идет в направлении более детального рассмотрения сущности и двойственного характера местного самоуправления. Однако, и сегодня нет единого мнения, как между учеными-юристами, так и учеными-экономистами и по-прежнему одной из существенных проблем, возникающих в работе с темой и проблемами местного самоуправления, состоит в том, что за словами «местное самоуправление» скрываются разные смыслы. Одни, определяя местное самоуправление, видят в нем, прежде всего, основу конституционного строя и форму народовластия, а также право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Вторые считают местное самоуправление видом государственного управления. Третьи сущность местного самоуправления видят в том, что оно представляет собой форму территориальной организации местной власти (муниципальную власть), выделяют основные признаки муниципальной власти.¹

Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и/или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Подобное определение приводят в своих работах В. И. Фадеев, И. И. Овчинников, Ю.Н. Старилов². При этом делается акцент на то, что само понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, имеющее, во-первых, особый субъект, которым является население, граждане; во-вторых, его органы не являются составной частью механизма государственной власти, хотя они тесно связаны между собой; в-третьих, местное самоуправление не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения, но и форма власти.

Сторонники отождествления местного самоуправления с государственным управлением (К.С. Вельский, Г.Н. Чеботарев, К.Ф. Шеремет и др.) считают, что власть органов местного самоуправления по своей природе не может быть иной, чем властью государственной. По мнению К.Ф. Шеремета, местное самоуправление - это децентрализованное, действительно государственное управление.

К.С.Вельский считает, что местное самоуправление представляет собой вид государственного управления, при котором обеспечиваются самостоятельность местных органов и их тесная связь с данной местностью и населением. Однако, с точки зрения действующего законодательства, местное самоуправление нельзя рассматривать как государственное управление, ибо органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Сторонники отождествления местного самоуправления с муниципальной властью (В.Н.Лексин, Н.В.Постовой, А.Н.Швецов) считают, что «местная власть есть всегда и везде, и только она решает по существу вопросы местного значения».

По их мнению, в современной России по сути дела сформировано не местное самоуправление, как единство права власти местного населения и организационных форм ее осуществления в пределах конкретных населенных мест, а именно «местная власть» в виде структуры органов власти, слабо связанных с ее источником - местным населением. Исходя из этого, они считают, что «местным самоуправлением следует называть территориальную форму организации власти, избираемой по общепринятым в России принципам, действующей в масштабах отдельных населенных пунктов и административно- территориальных единиц субъектов Российской Федерации и самостоятельно исполняющей обязательства государства по тем или иным вопросам местного значения, которые они могут решать лучше органов других уровней власти и для решения которых у них имеются собственные или переданные ресурсы».³

Н.В.Постовой определяет местное самоуправление как «установленную государством в законах местную публичную власть, реализуемую в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения».⁴

На это качество местного самоуправления указывают в своих работах также Г.В.Барабашев, В.И.Васильев, Е.С.Шугрина и др. При этом роль населения в непосредственном управлении муниципальным образованием они считают незначительной, так как это право граждане осуществляют крайне редко.

По моему мнению, этот подход также не отражает все стороны местного самоуправления, а дает лишь определение местного самоуправления как муниципальной власти. Очевидно, что, определяя местное самоуправление как муниципальную власть, они недооценивают возможность активной роли населения в осуществлении местного самоуправления.

Сегодня мировой опыт местного самоуправления наиболее полно отражен в Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой местные сообщества - это одни из основных элементов демократического общества. А право граждан на участие в управлении общественными делами отвечает демократическим принципам, общим для всех государств.

В Европейской хартии о местном самоуправлении под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.

Таким образом, рассмотрев существующие сегодня взгляды на местное самоуправление, его содержание и сущность, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление в современной России по своей природе представляет собой достаточно сложное явление. Несомненно, оно выступает как публичная (муниципальная) власть, действующая строго в правовых рамках, ограниченных действующим законодательством. В тоже время органы местного самоуправления, наряду с решением вопросов местного значения выполняют значительный объем государственных полномочий, которыми их наделяют законодательные органы власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательство предоставляет большие права населению, жителям муниципальных образований в решении непосредственно вопросов местного значения. Однако, практика показывает, что они не достаточно пользуются своими правами на осуществление местного самоуправления. Их участие нередко ограничивается выборами в органы местного самоуправления.

Проведенный мною краткий анализ теорий местного самоуправления и взглядов ученых на природу и сущность местного самоуправления показал, что сегодня не существует какой-либо одной модели организации местного самоуправления. Несмотря на существующие различия, местное самоуправление действует сотни лет, и каждое государство разрабатывает и применяет ту модель местного самоуправления, которая соответствует исторически сложившимся традициям.