Глава 2. Проблемные ситуации в механизмах реализации местного самоуправления в России

2.1. Проблемные ситуации в правовом механизме местного самоуправления

На первом этапе процесса подготовки и реализации управленческих решений осуществляется выявление проблемной ситуации в объекте управления, для решения которой требуется управляющее воздействие системы управления. Проблемные ситуации возникают при отклонении нормального процесса функционирования объекта управления в результате внутренних и внешних возмущений, а также в результате анализа итогов функционирования объекта управления в прошедшем периоде, оценки степени использования ресурсов и т. п.

Современное состояние государственного и муниципального управления Российской Федерации признается не просто далеким от совершенства, но в большей степени характеризуется как находящееся в глубоком системном кризисе. На решение этих проблем направлены административная и муниципальная реформы, которые должны быть связаны определенным внутренним единством. Задачи административной реформы направлены на разработку мер по обеспечению единства власти, эффективной реализации государственных функций, достижения высоких темпов экономического роста и общественного развития, установления стандартов качества государственных услуг. Решение этих задач не представляется возможным без взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для адекватного осмысления всей сложности вопросов, стоящих в плане реформенных преобразований, следует обратиться к некоторым теоретическим положениям. А.А. Ливеровский и А.Б. Новиков административную реформу рассматривают как «реализацию специфической функции государства, юридический процесс революционного по содержанию и эволюционного по процедурной форме преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов, совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ, с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности».⁵

Проблемы, с которыми мы столкнулись на современном этапе развития российской государственности, в большей степени имеют практическое значение. Однако их решение связано с необходимостью теоретического осмысления данных проблем как с точки зрения институционального, так и с точки зрения функционального характера. Не является откровением, что необходимость реформ связывается с развитием и совершенствованием демократических институтов, среди которых особое место занимает местное самоуправление. Следует отметить, что конституционное признание местного самоуправления как одного из уровней народовластия не свидетельствует о его полноценной реализации (а может, даже о наличии).

Конституция Российской Федерации⁶ и Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁷ определяют следующие основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:

1) установление общих принципов организации местного самоуправления;

2) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;

3) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;

4) осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.

Федеральный закон № 131 допускает регулирование местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации лишь в рамках тех вопросов, которые прямо указаны в самом федеральном законе; следовательно, глубина правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления, прежде всего организационных, существенно уменьшилась. Территориальные пределы муниципального образования до сих пор определялись лишь в самом общем виде. Даже указание на городское, сельское поселение (как особые территориальные единицы) не могло считаться императивным, поскольку в границах нескольких городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, могло создаваться единое муниципальное образование - объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осуществления местного самоуправления и с учетом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений. С принятием Федерального закона № 131-ФЗ такая ситуация изменилась. Для каждого типа муниципального образования введены специальные требования. В соответствии с ними можно выделить своего рода муниципалитеты первого и второго уровней. Так, муниципальное образование первого типа - это городское поселение, которым согласно нормам Федерального закона № 131-ФЗ является поселение, в составе территории которого имеются один город или поселок городского типа с прилегающей территорией. При этом в составе территории городского поселения также может находиться один или несколько сельских населенных пунктов, не являющихся самостоятельными поселениями и не имеющими статуса самостоятельных муниципальных образований.

Серьезного уточнения в нормативных актах требует статус ряда органов, формируемых на уровне муниципальных образований, и наиболее ярким примером в данном случае является статус избирательной комиссии муниципального образования.

Отдельную проблему муниципального права создала установленная Федеральным законом № 131-ФЗ возможность органов государственной власти решать в ряде случаев вопросы местного значения напрямую. О таком подходе федерального законодателя можно спорить: является ли он обоснованным или нет; безусловно, в ряде случаев - стихийные бедствия, какие-то другие кризисы - объективно может сложиться такая ситуация, что некому будет, кроме органов государственной власти, решать вопросы местного значения. Но этот подход порождает методологическую проблему: следует ли отказаться от ее классического определения как совокупности организационных форм, посредством которых решаются вопросы местного значения? Вряд ли. Более точное определение предложить, по всей вероятности, крайне сложно. Но тогда, рассматривая ситуацию с предложенными Федеральным законом № 131-ФЗ вариантами законодательного решения по участию органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления, мы должны прийти к выводу о том, что органы государственной власти и их должностные лица - это элемент системы местного самоуправления. И это очень просто доказать: например, временная финансовая администрация - это орган государственной власти, который решает вопросы местного значения (например, разрабатывает проект местного бюджета, исполняет принятый новый бюджет). Это особая форма реализации власти, особый орган, который действует в интересах населения муниципального образования. Вывод: в данном частном случае временная финансовая администрация - это элемент системы местного самоуправления; а в целом органы государственной власти и их должностные лица могут являться элементами системы местного самоуправления. Абсурдный на первый взгляд вывод: с точки зрения ст. 12 Конституции Российской Федерации такое невозможно, но он лежит абсолютно в логике ФЗ № 131-ФЗ. .

Необходимость реформ и инноваций носит объективный характер. При этом особое значение приобретает осмысливание роли и значения местного самоуправления во взаимосвязи с теориями местного самоуправления и соответственно с существующими моделями местного самоуправления. Таким образом, ставится задача соответствия традиционных представлений возникающим реалиям. Зависимость от магистрального пути административного реформирования, предопределенного процессами интернализации и глобализации, объективна и закономерна. Точно так же неизбежен и процесс заимствования, не исключающий перенесения на российскую почву и негативных результатов западных реформ.⁸ Также существует проблема отсутствия корпуса профессиональных управленцев, способных эффективно проявить себя в муниципальных органах власти. Низкая престижность работы в муниципалитетах, недостатки в системе повышения квалификации кадров консервируют в среднем явно неудовлетворительное качество менеджмента на местном уровне.

Для России универсальные подходы к стандартам управления не могут иметь преобладающего значения. Российские проблемы административных преобразований носят обостренный, но пока вяло текущий политический характер - типа тлеющих торфяников. Переходный период, связанный со сменой социально-экономических ценностей, не завершен.

Также открыт вопрос о невовлеченности политических партий в деятельность местного самоуправления является одним из наиболее дискуссионных. Среди экспертного сообщества и муниципальных активистов нет единого мнения по этому вопросу. С одной стороны, для партий работа на местном уровне является хорошим подспорьем в рамках привлечения симпатий избирателей. При этом сами партии могут превращаться в инструмент решения муниципальных проблем, обозначения их значимости на федеральном уровне. В то же время у проектов усиления роли партий в муниципальной деятельности существуют и оппоненты. По их мнению, в данном случае возрастают риски встраивания муниципальной власти в «партийную вертикаль», что иногда может вступать в противоречие с интересами жителей конкретной территории. Ряд экспертов по этой проблематике выступают за компромиссную форму, предлагая наделить правом выдвижения списков на местных выборах наряду с партиями и непартийные общественные объединения, различные отраслевые ассоциации и т.п. На сегодняшний день по данной проблеме нет однозначного решения. Задачей общественного контроля является, с одной стороны, недопущение дискриминации интересов граждан (в том числе беспартийных), с другой – создание постоянных механизмов взаимодействия партийных и общественных организаций с органами местного самоуправления. Дискуссия по этому вопросу могла бы быть продолжена в 2009 году.