2. Оскарження в адміністративному порядку та його особливості в окремих сферах державного управління

Загальні правові засади оскарження в адміністративному (тобто позасудовому) порядку передбачено Законом України «Про звернення громадян» (далі — Закон). Виходячи з даного Закону, оскарження в адміністративному порядку (адміністративне оскарження) слід розуміти як встановлений законами України та підзаконними актами порядок за­хисту порушених рішеннями, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади прав, свобод та законних інтересів осіб, який здійснюється шляхом подання скарг — письмових або усних на особистому прийомі — і перед­бачає обов'язок визначених посадових осіб реагувати і приймати рішен­ня по суті поставлених питань у встановлені строки.

Поряд із Законом України «Про звернення громадян» врегулюван­ню порядку адміністративного оскарження певною мірою присвяче­но Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення консти­туційних прав громадян на звернення» від 19.03.1997 р. Крім того, пи­тання документального оформлення розгляду скарг вирішено Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах дер­жавної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм влас­ності, в засобах масової інформації (затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 р.).

Водночас в окремих сферах державного управління існують чис­ленні відомчі нормативні акти, що встановлюють власні правила роз­гляду звернень, у тому числі роботи зі скаргами. Зокрема, подібними нормативними актами закріплено правила звернення до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, органів системи Міністерства внутрішніх справ (МВС), органів державної контроль­но-ревізійної служби в Україні, Аудиторської палати України, органів прокуратури, Національної служби посередництва і примирення, органів та закладів виконання покарань, Управління державної охорони України тощо. Ці нормативні акти, як правило, існують у вигляді інструкцій, хоча в окремих сферах вони затверджені у вигляді поло­жень та правил.

Необхідно зазначити, що всім встановленим нормативними акта­ми процедурам такого роду притаманні загальні риси. Так, обов'язко­вим у кожному випадку адміністративного оскарження є визначення таких основних складових, як предмет та підстави оскарження, терміни прийняття та вирішення поставлених у скарзі питань, поря­док реєстрації та розгляду скарги, подання і розгляду повторної скар­ги, здійснення особистого прийому громадян, відповідальність за по­рушення існуючого порядку адміністративного оскарження та кон­троль за його дотриманням. Щоправда, кожна із зазначених складо­вих процедури адміністративного оскарження по-різному реалізуєть­ся у межах відповідних сфер.

Розглянемо існуючий порядок адміністративного оскарження в окремих сферах з наголосом на характерних особливостях, притаман­них саме відповідній сфері.

Оскарження у сфері діяльності податкових органів

Порядок адміністративного оскарження рішень та дій органів державної податкової служби (далі — податкові органи) регламен­тується законами України «Про систему оподаткування», «Про державну податкову службу в Україні», «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», Кодексом України про адміністративні право­порушення (КпАП).

Згідно з нормами вищезазначених законів України прийнятий і діє підзаконний нормативний акт — Положення Про порядок розгляду звернень громадян в органах державної податкової служби⁴, затверджене наказом ДПА України від 27.02.2004 р. № 112, яке визна­чає детальний механізм здійснення адміністративного оскарження.

Законом України «Про систему оподаткування» громадянам та іншим особам надане право оскаржувати рішення податкових органів та дії їх посадових осіб, а Законом України «Про державну податкову службу в Україні» — також бездіяльність органів державної податкової служби та їх посадових осіб. Водночас Положенням «Про порядок розгляду звернень громадян в органах державної податкової служби» (далі — Положення) визначено, що кожна особа має право звертати­ся до органів державної податкової служби із зауваженнями і пропо­зиціями щодо діяльності податкових органів, заявою про сприяння реалізації своїх прав та інтересів чи скаргою на їх порушення. Оскар­жити рішення органів державної податкової служби, якщо вони об­межують її права, установлені законами України, можливо в адміністративному або в судовому порядку.

Податкові органи розглядають скарги платників податків щодо:

— визначення сум податкових зобов'язань;

— узгодження операцій із заставленими активами платника податків;

— узгодження плану реорганізації, продажу активів, що перебува­ють у податковій заставі;

— застосування штрафних (фінансових) санкцій, арешту активів;

— покладення відповідальності за погашення залишкового боргу платника податків на третю особу тощо.

Особа, що оскаржує рішення податкового органу, має право: осо­бисто викласти аргументи особі, що перевіряла скаргу, і брати участь у перевірці поданої скарги; ознайомитися з матеріалами перевірки; надавати додаткові матеріали або наполягати на їхньому запиті дер­жавною податковою адміністрацією, що розглядала скаргу; бути при­сутньою при розгляді скарги; користуватися послугами адвоката або уповноваженого представника, оформивши це повноваження у вста­новленому законом порядку; одержати відповідь листом про резуль­тати розгляду скарги; висловлювати усно або письмово вимогу про дотримання таємниці розгляду скарги; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом неправомірних рішень; відкли­кати або анулювати подану скаргу в будь-який час до ухвалення рішення по наслідках розгляду скарги.

Державна податкова адміністрація при розгляді скарги платника податків перевіряє законність і обгрунтованість рішення (податково­го повідомлення), що оскаржується, і приймає одне з таких рішень:

а) залишає рішення (податкове повідомлення), яке оскаржується, без змін, а скаргу (заяву) без задоволення;

б) скасовує в певній частині рішення (податкове повідомлення), яке оскаржується, і не задовольняє скаргу (заяву) платника податків в певній частині;

в) скасовує рішення (податкове повідомлення), яке оскаржується, і задовольняє скаргу (заяву) платника податків;

г) приймає рішення про податковий компроміс. Особливістю процедури оскарження рішень та актів у податковій

сфері є так званий податковий компроміс, який полягає у задоволенні частини скарги платника податків під зобов'язання останнього пого­дитися із залишком податкових зобов'язань, нарахованих податко­вим органом. Механізм застосування податкового компромісу в ме­жах апеляційної процедури передбачено Порядком застосування по­даткового компромісу органами державної податкової служби в ме­жах адміністративної апеляційної процедури (затвердженим наказом ДПА України від 26.04.2001 р.).

Оскарження у сфері діяльності органів внутрішніх справ

В органах внутрішніх справ діяльність з розгляду скарг грунтується на Законі Ук­раїни «Про міліцію», Положенні про Мініс­терство внутрішніх справ України (затверд­женому Указом Президента України від 17.10.2000 р.) і детально врегульована Інст­рукцією про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, уста­новах, організаціях і на підприємствах системи МВС України (за­твердженою наказом МВС України від 10.06.1998 р.)⁵ (далі — Інструкція).

Предметом оскарження можуть бути рішення, дії та бездіяльність посадових осіб та органів внутрішніх справ. Оскарженню підлягають рішення, дії (бездіяльність), внаслідок яких:

— порушено права, свободи і законні інтереси громадянина (гру­пи громадян);

— створено перешкоди для здійснення громадянином його прав, свобод і законних інтересів;

— незаконно притягнено органами внутрішніх справ того чи іншо­го громадянина до відповідальності.

Особливістю Інструкції є те, що в ній визначено перелік скарг, які вважаються повторними. Хоча вони називаються повторними зверненнями, по суті, мають характер скарг. Повторними вважаються звернення, в яких: а) оскаржується рішення, прийняте за попереднім зверненням, що надійшло до органу внутрішніх справ; б) повідомлен­ня про несвоєчасне вирішення попереднього звернення, якщо з часу його надходження не минув установлений законодавством термін розгляду; в) звертається увага на інші недоліки, допущені при вирі­шенні попереднього звернення.

Громадянин, який звернувся зі скаргою до органів внутрішніх справ, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву; брати участь у перевірці поданої скарги; знайомитися з ма­теріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає скаргу; бути присутнім при роз­гляді скарги; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку; одержати письмову відповідь про результати розгляду скар­ги; висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду скарги; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду скарг.

За результатами перевірки обставин за скаргою складається вмо­тивований висновок, який має містити об'єктивний аналіз зібраних матеріалів. Якщо під час перевірки виявлені порушення прав грома­дян, недоліки в діяльності органів внутрішніх справ, зловживання по­садових осіб владою або службовим становищем, то у висновку по­винно бути зазначено, яких конкретно заходів вжито щодо усунення цих порушень і покарання винних.

Скарга вважається вирішеною, якщо розглянуті всі поставлені пи­тання, вжиті необхідні заходи і заявникам дані вичерпні відповіді. Відповідь за результатами розгляду скарги в обов'язковому порядку дається тим органом, який її отримав і до компетенції якого належить розв'язання порушених питань.

Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у скарзі, до­водиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням поряд­ку оскарження прийнятого рішення. При цьому вказуються вжиті за­ходи або наводиться причина відмови в задоволенні скарги. На про­хання громадян їм роз'яснюється порядок оскарження прийнятого рішення.

Отже, існуючий порядок адміністративного оскарження в органах внутрішніх справ більш деталізований та формалізований, ніж у по­датковій сфері. До того ж сфера суспільних відносин, охорона яких знаходиться в компетенції органів внутрішніх справ, значно ширша порівняно з податковими органами.

Оскарження у сфері діяльності митних органів

Крім вищезгаданих законодавчих актів загального характеру, порядок розгляду скарг у митних органах регулюється відом­чим нормативно-правовим актом — Інст­рукцією про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію прийому громадян у митних органах України (затвердженою наказом Державної митної служби України (на той час Державного митного комітету) від 23.04.1993 р.)⁶ (далі — Інструкція).

Хоча дана Інструкція була прийнята ще до появи Закону України «Про звернення фомадян» від 2 жовтня 1996 р., але відтоді не зазнала будь-яких змін. У ній невизначеним є як предмет захисту, так і пред­мет оскарження. Водночас в Інструкції передбачено поділ скарг на первинні та повторні. При цьому повторними вважаються листи, що надійшли від однієї і тієї ж особи і з того ж питання, в яких: а) оскар­жується рішення, прийняте за попереднім зверненням; б) повідо­мляється про несвоєчасне вирішення попереднього звернення, якщо з часу його надходження минув установлений законодавством термін розгляду; в) вказується на неповернення оригіналів документів, що були додані до звернення.

Скарги громадян розглядаються по суті протягом місяця з дня їх надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення й пе­ревірки, — 15 днів.

Загалом процедура адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів митної служби має усталений характер. Особ­ливістю даного порядку є норми щодо забезпечення перекладу скарг осіб з іноземної мови. Серед недоліків необхідно відзначити невизна­ченість предмета захисту і предмета оскарження.