Центральные и местные учреждения в 1920 е годы.
Местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. И отличительной особенностью от центрального управления является то, что местным органам предоставлена известная свобода и самостоятельность в решении вопросов, касающихся данной местности.
Центральное управление – это управленческая деятельность, где вся власть совмещается в центральном правительстве и отсюда распространяется на всю территорию государства через подчиненные органы, вся задача которых состоит только в передаче и исполнении распоряжений центрального правительства.
В результате Октябрьской революции 1917 г. в России прекратил существование старый государственный аппарат, шло конструирование нового. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства.
Октябрьский переворот, нацеленный на коренной слом старого государственного аппарата, на приобщение к его деятельности широких трудящихся масс, по форме кардинально изменил государственный аппарат. Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти.
В период между его съездами избирался ВЦИК – законодательная власть. Для непосредственного управления страной образовано первое советское правительство — Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов). По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился.
Высшими органами государственной власти и управления РСФСР являлись Всероссийский съезд Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), его Президиум, Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК). ВЦИК и СНК формировались решением Всероссийского съезда Советов. При этом разграничение полномочий между ними проводилось достаточно непоследовательно (марксистская правовая доктрина отвергала принцип разделения властей как буржуазный), однако в целом ВЦИК являлся законодательным органом, а СНК – правительственным. СНК состоял из председателя (первым председателем Совнаркома был В.И. Ленин), его заместителей и народных комиссаров – руководителей народных комиссариатов, органов отраслевого управления, всего их в тот период было 18.
С окончанием Гражданской войны политика военного коммунизма исчерпала себя и не могла обеспечить эффективного управления страной в новых условиях. Поэтому весной 1921 года руководство страны заявило о переходе к новой экономической политике, которая была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В связи с этим перестраивалась и система государственного управления, в которую постепенно внедрялось планирование народного хозяйства.
Принципиальным шагом в развитии советского государственного управления стало образование 30 декабря 1922 года единого федеративного государства - Союза Советских Социалистических Республик (СССР).
Высшим органом государства был провозглашен Всесоюзный съезд Советов СССР. В период между съездами главенствующая роль отводилась ЦИК СССР, организованному по принципу двухпалатности - Союзный Совет и Совет Национальностей. Правительство Союза (Совнарком СССР) возглавил В. И. Ленин.
II Всесоюзным Съездом Советов 31 января 1924 г. принята Конституция СССР.
В ней было оговорено, что «союзные республики в соответствии с настоящей Конституцией вносят изменения в свои конституции». Состояла Конституция из двух разделов – «Декларации об образовании СССР» и «Договора об образовании СССР».
Конституция СССР 1924 года является одним из важнейших документов по истории отечественного государства и права XX века. В декабре 1922 года I съездом Советов СССР были утверждены Декларация и Договор об образовании СССР. Договор был подписан четырьмя республиками: РСФСР, Украиной, Белоруссией и ЗСФСР (альянс Грузии, Армении и Азербайджана). Каждая из республик уже имела свою конституцию. Было решено разработать общесоюзную конституцию, и в январе 1923 года Президиум ЦИК СССР образовал шесть комиссий для подготовки важнейших частей будущего Основного закона. Конституция СССР 1924 года была принята II Всесоюзным съездом Советов в январе 1924 года, став преемницей Конституции РСФСР 1918 года.
В соответствии с основными положениями Конституции, Съезд СССР был объявлен верховным органом государственной власти, на время съездов – Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР, а на время сессий – Президиум ЦИК СССР. Центральному исполнительному комитету было дано право отмены и приостановления актов любых органов власти на территории Союза, за исключением Съезда Советов. Правом отменять и приостанавливать постановления Совета Народных Комиссаров (СНК), отдельных народных комиссариатов СССР, а также ЦИК и СНК союзных республик обладал Президиум ЦИК. Тем не менее, акты съездов Советов союзных республик Президиум ЦИК мог только приостановить, отправив запрос об их отмене в ЦИК СССР.
Конституция относила к высшим органам власти и управления всероссийские съезды Советов, всероссийский центральный исполнительный комитет, его Президиум, совет народных комиссаров РСФСР, народные комиссариаты Российской Федерации. Конституция закрепила положение Всероссийского съезда Советов как верховного органа власти.
Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик является исполнительным и распорядительным органом Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик и образуется Центральным Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республик.
Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик, в пределах предоставленных ему Центральным Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республик прав и на основании Положения о Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик, издает декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза Советских Социалистических Республик.
Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик рассматривает декреты и постановления, вносимые как отдельными народными комиссариатами Союза Советских Социалистических Республик, так и центральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами.
Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик во всей своей работе ответственен перед Центральным Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республик и его Президиумом.
Постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик могут быть приостанавливаемы и отменяемы Центральным Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республик и его Президиумом.
Центральные исполнительные комитеты союзных республик и их президиумы опротестовывают декреты и постановления Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик в Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик, не приостанавливая их исполнения.
Конституция относила к высшим органам власти и управления всероссийские съезды Советов, всероссийский центральный исполнительный комитет, его Президиум, Совет Народных Комиссаров РСФСР, народные комиссариаты Российской Федерации. Конституция закрепила положение Всероссийского съезда Советов как верховного органа вдасти.
11 мая 1925 года была принята Конституция РСФСР, которая состояла из шести разделов:
- общие положения;
- о предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета;
- об устройстве Советской власти;
- об Автономных советских Социалистических Республиках и областях;
- о местной власти;
- о выборах в советы;
- о бюджетном праве;
- о гербе, флаге и столице Российской Социалистической Федеративной Советской Республики.
Таким образом, реальным следствием принятия Конституции 1924 г. стала резкая централизация союзных органов власти, и прежде всего партии, которая теперь стала не только носителем классового начала, но и гарантом целостности огромного государства. Она сыграла важную роль в интеграции распавшейся Российской империи в унитарное государство нового образца.
Идеям регионального сепаратизма и национализма, носителями которого являлись местные партийно-государственные элиты, была противопоставлена концепция мощной центральной власти, имеющей наднациональный характер.
Объективно ее принятие способствовало возрождению в новом виде патриархальных монархических идей и вело к консолидации деспотической власти. В своей политике централизации власти партия использовала тот же набор методов, что и самодержавие, – русификацию национальных культур, с одной стороны, и включение национальных элит в центральную политическую элиту – с другой.
Восстанавливление конституционной деятельности государственных учреждений означало, что советская власть получила поддержку народа, что система её государственных учреждений оказалась эффективной в чрезвычайных условиях.
Предстояло преобразовать всю организационную структуру, кадровый состав государственного аппарата, придать всем его звеньям гибкость и надежную связь с социальной опорой в лице трудящихся.
Итак, возвращаюсь к истории государственных и местных учреждений, изучающая внутреннюю организацию и направления деятельности как отдельных государственных учреждений, так и их системы в историческом развитии, занимает важное место в профессиональной подготовке специалистов-историков, историков-архивистов, документоведов.
Являясь специальной частью отечественной истории, история государственных учреждений тесно связана с другими общеисторическими и специальными дисциплинами. Знание истории государственных учреждений является необходимой предпосылкой для изучения истории и организации архивного дела, теории и методики архивоведения, истории и организации делопроизводства.
Традиционно история и современная организация государственных учреждений России изучает систему государственных органов и учреждений в трех уровнях – высшие, центральные и местные государственные учреждения, т.е. по их месту в системе госаппарата. При этом сведения о местных государственных учреждениях носят самый общий характер. Между тем количество источников по теме поистине огромно. Это документы местных учреждений, которыми располагают региональные архивы и центры документации.
Неопубликованные источники по теме представляют собой документы архивных фондов губернского комитета ВКП(б), местных советов и их исполнительных комитетов, ревкомов, местных органов управления народным хозяйством, социально-культурным строительством, административно-политических, судебных и других органов.
Наиболее информативными являются документы местных исполкомов советов – губернского, городского, уездных и окружных. Они включают протоколы съездов советов, заседаний исполкомов, губернских совещаний, комитетов, комиссий, постановления, планы, отчеты, доклады и сводки о политическом и экономическом положении губернии, советском строительстве на местах и проведении избирательных компаний, деятельности отраслевых отделов исполкомов, сведения о состоянии промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, продовольственном положении губернии, состоянии коммунального хозяйства, здравоохранения, народного образования и др.
История образования и деятельности органов управления народным хозяйством и социально-культурным строительством нашли свое отражение в соответствующих фондах: губернских, городских, уездных, окружных финансовых и земельных отделов, экономических совещаний, плановых комиссий, статистических бюро, совнархозов, управления губернского инженера, губернских отделов связи, внутренней торговли, коммунального хозяйства, продовольственных комитетов, отделов здравоохранения, социального обеспечения, труда, народного образования. В них имеются протоколы, постановления, приказы, распоряжения, планы, отчеты, доклады, сводки, сведения и другие документы, отражающие все этапы становления местного советского государственного аппарата в первое десятилетие советской власти.
При этом степень сохранности фондов различна, некоторые составляют всего несколько единиц хранения, и для реконструкции тех или иных источников приходится привлекать документы вышестоящих, подчиненных или родственных по функциям или объектам деятельности фондообразователей. В своей совокупности используемые источники являются взаимосвязанными и взаимодополняемыми.
В силу особенностей советского политического режима руководство и контроль за всеми сферами общественной жизни осуществляли партийные органы. В связи с этим выявилась необходимость изучения документов губернского, уездных, окружных комитетов ВКП(б): протоколов съездов, заседаний комитетов, общих собраний, конференций, пленумов, докладов, отчетов, переписки и др. Изучение такого рода источников позволяет выявить этапы сращивания партийного и государственного аппаратов, рассмотреть процесс поглощения партийными органами функций госаппарата.
Наибольший интерес в опубликованной части источниковой базы представляют ведомственные издания 1920-х гг. и местная периодическая печать. Обширная местная периодика в первые годы советской власти продолжала традицию дореволюционных ведомств публиковать основные документы и отчеты о деятельности. Особую ценность имеют аналогичные издания подчиненных центральным ведомствам местных органов. К ним можно отнести «Вестник отдела управления» (1920 г.), «Отчеты царицынского губернского экономического совещания» (1922, 1923 гг.), «Сталинградское губземуправление. Распоряжения по землеустройству и землепользованию» (1926 г.), «Промышленность Сталинградской губернии. Издание ГСНХ» (1926 г.) и др. Как правило, эти издания содержат конкретный фактический материал о функциях учреждений, их структуре и полномочиях, реорганизациях и т.п.
Деятельность местных партийных и советских органов, практика советского строительства нашли свое отражение в местной периодической печати: издаваемой губкомом ВКП(б) и губисполкомом газете «Борьба», газетах уездных и окружных комитетов партии «Голос коммуниста», «Красное слово», «Красный Хопер», «Коммунар» и др., журналах местных органов «Советское строительство», «Партийный спутник», «Нижнее Поволжье», «Хозяйство на новых путях». На страницах печати можно обнаружить различные публикации – от конкретных циркуляров определенных органов управления до воспоминаний.
Система делопроизводства в этот период, воспринимая прошлый опыт, характеризуется поиском новых эффективных форм документационного обеспечения управления. В разработках этих лет четко прослеживается мысль, что рационализация делопроизводства позволит преодолеть барьер бюрократии. Значительное внимание уделялось научной организации труда (НОТ), включающей оптимизацию таблиц технологических процессов и разделение труда.
Таблица 1. Центральная власть
|
Законодательная |
Исполнительная |
Судебная |
Орган власти |
Съезд Советов СССР (в перерывах ЦИК) |
СНК |
Народные суды |
состав органа власти |
Представители Советов всех советских республик |
~ Председатель Совета Народных Комиссаров Союза ~ Заместитель председателя ~ народный комиссар по иностранным делам ~ Народный комиссар по военным и морским делам ~ Народный комиссар внешней торговли ~ Народный комиссар путей сообщения ~ Народный комиссар почт и телеграфов ~ Народный комиссар рабоче-крестьянской инспекции ~ Председатель высшего совета Народного хозяйства ~ Народный комиссар труда ~ Народный комиссар продовольствия ~ Народный комиссар финансов
|
Центральный Верховный суд |
Таблица 2. Местная власть
|
Законодательная |
Исполнительная |
Судебная |
Орган власти |
Съезд областных депутатов |
СНК |
Народные суды |
состав органа власти |
Совет народных депутатов местного уровня |
~ Председатель Совета Народных Комиссаров ~ Заместитель председателя ~ Председатель высшего совета Народного хазяйства ~ Народный комиссар земледелия ~ Народный комиссар продовольствия ~ Народный комиссар финансов ~ Народный комиссар труда ~ Народный комиссар внутренних дел ~ Народный комиссар юстиции ~ Народный комиссар рабоче-крестьянской инспекции по просвещению ~ Народный комиссар здравоохранения ~ Народный комиссар социального обеспечения ~ Народный комиссар по национальным делам |
-Краевой суд -Окружной суд -Районный суд |