Глава 1. Городское хозяйство как объект муниципального управления

1.1. Организация управления городским хозяйством в России

Городское хозяйство представляет собой сложную динамичную систему подотраслей, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей населения, а также различных организаций и предприятий, расположенных на территории административно-территориального образования. Сложность системы городского хо­зяйства состоит в многообразии состава предприятий и организаций, которые существенно различаются по характеру оказываемых услуг, организационным формам и структурам управления, а динамичность — в постоянном развитии городского хозяйства и повышении требований к предоставляемым услугам.

В соответствии Градостроительным кодексом РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ, городские поселения подразделяются:

— на сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек);

— крупнейшие города (от 1 млн. до 3 млн. человек);

— крупные города (от 250 тыс. до 1 млн. человек);

— большие города (от 100 тыс. до 250 тыс. человек);

— средние города (от 50 тыс. до 100 тыс. человек);

— малые города и поселки городского типа (до 50 тыс. человек)¹.

Численность населения города, а также выполняемые им функции определяют не только площадь занимаемой территории, но и сложность его административно-территориального устройства, функциональное разнообразие отдельных территорий, многогранность его городского хозяйства. Важнейшим условием характеристики города как объекта управления является представление его в качестве многофункциональ­ной системы. Это означает, что город как единое, цельное образование состоит из частей, имеющих между собой постоянные и непрерывные связи. Город как многофункциональный и сложный объект может быть представлен как экологическая, транспортная, административно-тер­риториальная, производственно-хозяйственная, демографическая система, состоящая из пяти основных подсистем:

— градообразующей, включающей промышленность, транспорт, науку и научное обслуживание, строительство;

— градообслуживающей, к которой относятся отрасли сферы нематериального производства, т.е. предприятия торговли, общественного питания, система образования, здравоохране­ния, учреждения культуры, жилищно-коммунальное хозяй­ство и другие виды обслуживания населения и предприятий города;

— социальной, состоящей из блоков профессионально-квали­фикационной структуры населения, характеризующейся наличием рабочих, служащих, специалистов и уровнем их квалификации, и социально-демографического;

— управленческой, включающей комплекс управленческих структур и общественных организаций, расположенных в городе;

— пространственной, включающей природные ресурсы, районы жилой застройки, производственные, торговые, санитарно-защитные и другие функциональные зоны города.²

Понятие «городское хозяйство» допускает трактовку как в широ­ком, так и в узком смысле. В широком смысле городское хозяйство пред­ставляет собой Совокупность отраслей градообеспечивающей сферы, предоставляющих услуги следующих видов:

— услуги производственные, удовлетворяющие запросы произ­водства, но не входящие в его технологический процесс, свя­занные в основном со снабжением производства водой, теплом и электроэнергией, доставкой сырья и продукции потребителю и т.д.;

— услуги личные, удовлетворяющие как материальные, так и ду­ховные запросы населения (услуги торговли, общественного питания, большинства подотраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), бытового обслуживания, здравоохранения и т.п.);

— услуги общественные, связанные с развитием самого города и его подсистем (это услуги органов управления, охрана общественного порядка, науки и научного обслуживания внутри­городского значения, услуги по благоустройству и озеленению территории и т.п.).³

В узком смысле городское хозяйство представляет собой комплекс градообслуживающих отраслей, которые выделяются по принципу жизнеобеспечивающей роли, т.е. выполняют функции удовлетворе­ния первоочередных жизненно необходимых потребностей населения и предприятий города.

Таким образом, городское хозяйство любого муниципального об­разования, формировавшееся на протяжении его истории, представляет собой комплекс производственных, административных и жилых зданий, систем жизнеобеспечения, транспортных развязок, инженерных ком­муникаций и других объектов городской инфраструктуры. Городское хозяйство имеет многоотраслевую структуру и призвано обеспечивать условия для жизнедеятельности населения на всей территории города и для функционирования предприятий всех отраслей народного хозяй­ства, расположенных на его территории.⁴

В современной научной литературе понятия городского и муни­ципального хозяйства, трактуемого как совокупность предприятий и учреждений на территории муниципального образования, не раз­личаются.

Профессор Л. Велихов определил муниципальное хозяйство как деятельность муниципалитета (городского управления) и предложил называть хозяйство городским, дав ему следующее определение: «Городское, или муниципальное, хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использова­нию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива».⁵

Основу городского хозяйства составляет комплекс базовых от­раслей, включающий:

— жилищно-коммунальное хозяйство (комплекс), которое в свою очередь состоит из ряда подотраслей и хозяйств. Прежде всего, это жилищное хозяйство, которое включает, с одной стороны, жилищный фонд муниципального образования, а с другой — предприятия, созданные для его обслуживания, содержания, эксплуатации и ремонта, а также организации, необходимые для управления этой деятельностью (управляющие компа­нии). Кроме жилищного хозяйства в состав комплекса входят коммунальные предприятия инженерного обеспечения (ресурсоснабжение) города. Это предприятия водоснабжения и водоотведения, коммунальной энергетики (тепло- и электро­снабжение), газоснабжения, а также предприятия и организа­ции, обеспечивающие внешнее благоустройство и содержание территории города: санитарная очистка, дорожно-мостовое хозяйство, зеленое хозяйство и т.п.;

— городской пассажирский транспорт массового пользования: трамваи, троллейбусы, автобусы;

— комплекс потребительского рынка, торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города;

— учреждения образования, здравоохранения, культуры и соци­альной сферы;

— службы общественной безопасности, включая экологическую безопасность муниципального образования.⁶

Преобладающая часть текущих вопросов по обеспечению нормаль­ного функционирования и финансированию системы этих отраслей относится к компетенции муниципальных (городских) властей. При этом предприятия и учреждения сферы городского хозяйства выступа­ют объектом управления со стороны муниципалитета в определенных законом формах.

Городское хозяйство как объект управления имеет следующие особенности:

1)  Местный характер производства, оказания и потребления продукции (услуг). Эти процессы, как правило, протекают в границах территории муниципального образования или городских территорий.

2)  Индивидуальность (незаменяемость) услуг и продукции пред­приятий городского хозяйства; предоставляемые каждым из этих пред­приятий услуги являются уникальными и не могут быть заменены на другие.

3)  Специфичность связей производства и потребления продук­ции (услуг), которые либо следуют одно за другим, либо совпадают во времени.

4)  Комплексность и пропорциональность развития подотраслей сферы городского хозяйства. Очевидно, что отсутствие каких-либо жизненно важных коммунальных услуг способно резко снизить каче­ство и удобство жизни населения города. Строительство жилых домов необходимо вести одновременно со строительством дорог, благоустрой­ством, формированием транспортной, социальной, торговой инфра­структуры, т.е. осуществлять комплексную застройку территорий.

5) Зависимость размера предприятий городского хозяйства и их размещения от местных условий. Планировка городов и их размер не­посредственно влияют на уровень развития городского хозяйства и на­личие или отсутствие тех или иных видов услуг. Например, в компактно расположенном городе с небольшой территорией может отсутствовать внутригородской пассажирский транспорт, что не оказывает существен­ного влияния на нормальное функционирование комплекса городского хозяйства.

6)   Тесная взаимосвязь развития и состояния городского хозяйства с предприятиями градообразующей сферы, с тем видом деятельности, который оправдывает появление города, его существование и обес­печивает для этого необходимые ресурсы.⁷

Город может выполнять одну или несколько основных функций. По функциональному назначению можно выделить следующие группы городов:

1)     города как административно-территориальные центры и сто­лицы. В этом случае развитие города и городского хозяйства определяется не только экономическими, но и социально-поли­тическими требованиями;

2)     город как регионально-многоотраслевой центр. В градообразу­ющей базе этих городов преобладают предприятия, которые являются наиболее крупными в своей отрасли. Система управ­ления городом здесь должна строиться с учетом гармоничного сочетания территориальных и отраслевых принципов и приори­тетов управления;

3)     многоотраслевые города. Для них характерными чертами является наличие в городе предприятий различных отраслей самых разнообразных размеров. При этом задачей стратегического управления городом является создание и развитие такой городской инфраструктуры, при которой работники всех пред­приятий как равноправные жители города должны иметь одина­ковый уровень обеспеченности всеми видами коммунальных услуг и социальных благ;

4)     одноотраслевые (однопрофильные) города. Основа появления или существования этих городов связана с наличием одного или нескольких однородных предприятий, па которых работа­ет большинство трудоспособного населения. Социально-эко­номический уровень развития города и городского хозяйства обусловливается финансовым состоянием основного пред­приятия и перспективами его развития;

5)     наукограды как особая категория одноотраслевых городов, в которых ярко выраженной градообразующей базой являет­ся наука. Только на территории Подмосковья таких городов более 28. Состояние городского хозяйства этих городов напря­мую зависит от объемов бюджетных средств, направленных на финансирование научных исследований;

6)     специфические города. Появление этой категории городов связано со специфическими особенностями, характерными только для данного региона. Такими особенностями могут вы­ступать природно-климатические и экономико-географические условия. Например, Кисловодск, Сочи, Анапа — центры отдыха; Суздаль, Кижи — туристические центры. Здесь стратегическое управление обусловливается развитием города в соответствии с требованиями наилучшего использования специфических особенностей в сочетании с развитием научно-технического и социально-экономического прогресса.⁸

Предприятия и организации городского хозяйства имеют специ­фические черты своей производственной деятельности, которые определяют следующие особенности организации производственной структуры и управления.

Продукция предприятий, как правило, не имеет овеществлен­ного характера и выступает в форме услуги. Например, услуги тепло­снабжения заключаются в нагреве воды для целей отопления, город­ского транспорта — в предоставлении услуг по перевозке пассажиров и т.д.

Целью деятельности предприятий городского хозяйства яв­ляется удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, постоянное повышение уровня обслуживания и качества услуг. В отличие от коммерческих предприятий извлечение прибыли (дохода) не должно являться основной задачей и главным критерием эффектив­ности их деятельности.

Переменный режим работы в соответствии с графиками потре­бления услуг. Потребление услуг предприятий городского хозяйства имеет ярко выраженную неравномерность как по сезонам года, так по часам суток (часы пик), и предоставление услуг должно быть согласо­вано с этими процессами.

Наличие на предприятиях городского хозяйства значительных резервных мощностей (до 30% оборудования), необходимых для по­крытия максимальных сезонных и пиковых нагрузок. Последствием этого является снижение коэффициента полезного действия и других показателей использования оборудования и повышение себестоимости услуг.

Отсутствие незавершенного производства и склада для готовой продукции.

Невозможность компенсировать невыполнение производственной программы предприятия без ущерба для потребителей ни ее последующим перевыполнением, ни предоставлением других видов услуг.

Отсутствие прямой зависимости между численностью работников и объемом оказываемых услуг. На предприятиях городского хозяйства широко применяются нормы обслуживания, нормативы трудоемкости работ и численности персонала, распространена повре­менная система оплаты труда.

Большинство предприятий городского хозяйства производят однородную продукцию, т.е. предоставляют один вид услуг, который на территории города, как правило, является уникальным.

Значительная часть предприятий на территории муниципаль­ного образования является естественным локальным монополистом (организации ресурсообеспечения) пли занимает фактически монопольное положение в производстве и предоставлении услуг (жилищная сфера), что существенно затрудняет развитие рыночных, конкурентных отношений в городском хозяйстве.⁹

Городское хозяйство является первоосновой жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности организации управления системами жизнеобеспечения города зависит уровень развития услуг городского хозяйства, определяющих качество жизни населения.

Цель организации управления городским хозяйством заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: содержания жилищного фонда, обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских комму­нальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций па территории муниципального образования, обеспе­чения безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения города.

В настоящее время важнейшей первоочередной проблемой по­вышения эффективности функционирования городского хозяйства является совершенствование организации управления. Актуальность этой проблемы заключается в том, что городское хозяйство является одной из самых социально значимых и сложных территориально-от­раслевых систем, находящихся в постоянном изменении вследствие роста городского населения и необходимости увеличения объемов предоставляемых услуг и повышении их качества. Это требование обеспечивается за счет создания новых или увеличения масштаба деятельности существующих предприятий. В результате появляются новые проблемы, задачи, вопросы, решение которых не предусматри­валось существующей системой управления, поэтому возникла необ­ходимость создания новых органов управления или внесения корректив в существующие.

Одной из особенностей современной системы управления городского хозяйства является ее соответствие административно-территориальному делению Российской Федерации. Это связано с не­обходимостью управления предприятиями отрасли с максимальным учетом специфических особенностей каждого субъекта и отдельного населенного пункта. В настоящее время во всех областях созданы комитеты ЖКХ. На уровне федерального центра управление осуще­ствляется с помощью Департамента строительства и ЖКХ и Управле­ния реформой ЖКХ.

Таким образом, каждая отрасль городского хозяйства является, с одной стороны, сферой деятельности городских (муниципальных) властей и подсистемой в общей системе управления муниципального образования, а с другой — подсистемой в соответствующей отраслевой системе более высокого (регионального или федерального) уровня.¹⁰

Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей город­ского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть должна обеспечить координацию работы субъектов всех форм собственности, используя как властные, административные, так и экономические механизмы. Поэтому при ис­следовании каждой такой подсистемы городского хозяйства должны учитываться:

— место данной подсистемы городского хозяйства в общей системе муниципального образования и ее взаимосвязь с другими под­системами;

— взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами раз­ных форм собственности;

— законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов.

Выработка наиболее эффективной схемы организации управления деятельностью отдельных подсистем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях раз­граничения полномочий, ответственности и тесного взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами. Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием форм самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на городские службы и учреждения.

Размещение на территории городского образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффектив­ной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства и в первую очередь — жилищно-ком­мунального.¹¹

Особенностью организации управления городским хозяйством также является наличие значительного числа мелких и экономически слабых предприятий и организаций. Появление их обусловлено тем, что в общем количестве городов страны основная доля приходится на малые и средние города, в то же время необходимо производить все виды услуг городского хозяйства в каждом из этих городов. Эта тенденция будет постоянно усиливаться в связи с развитием коммунального хозяйства в сельской местности, поэтому для координации деятельности этого хозяйства необходимо создавать новые органы управления в районных, городских и сельских администрациях. В малых и средних городах для производства услуг городского хозяйства предприятия часто входят в состав объединений, комбинатов коммунальных предприятий или других организационных форм.

Возрастающая роль территориального аспекта в планировании и управлении городским хозяйством ставит новые задачи перед раз­витием теории и методологии управления регионами и городами стра­ны, предусматривает перенос всей полноты власти по организации городского хозяйства на муниципальный уровень. Это в свою очередь предполагает необходимость исследования вопросов развития городов, взаимодействия и взаимовлияния их основных подсистем, их взаимо­отношений с внешней макросистемой народнохозяйственного уровня управления. Результаты исследования этих вопросов являются кон­цептуальной основой для развития направлений совершенствования системы управления городского хозяйства и жилищно-коммунального как его составляющей части.

Реформирование структур управления в значительной степени зависит от позиции городских властей. Согласно действующему зако­нодательству Российской Федерации, именно они определяют органи­зационную структуру управления отраслями городского хозяйства, решают вопросы о сроках и формах проведения преобразований в этой сфере. Именно глава местного самоуправления наряду с законодатель­ными органами города играет ключевую роль в процессе подготовки и принятия комплексных планов социально-экономического развития территории, являющихся основой развития городского хозяйства.

Реализация задач комплексного социально-экономического раз­вития территории требует разделения функций управления, форми­рования соответствующих органов управления и их взаимодействия. В современных условиях в связи с ограниченностью ресурсов городской власти, в том числе финансового и материального обеспечения, необ­ходимо использовать ряд принципов, определяющих важнейшие про­блемы развития города и территории. Такими принципами являются:

— приоритетность, ключевое значение для развития территории города;

— межотраслевой характер, учет городских и районных интересов при решении проблемы;

— социальная направленность;

— управляемость, т.е. наличие в механизме управления реальных рычагов для разработки программы действий и организация их безусловного решения.

Для эффективного функционирования механизма предоставления услуг городского хозяйства населению особенно важны следующие моменты:

— постоянный мониторинг качества предоставляемых услуг;

— активное участие высшей исполнительной власти города в про­цессе организации, повышения уровня качества предоставля­емых услуг;

— оценка эффективности функционирования системы предо­ставления услуг, ее сравнение с действующими в этой сфере стандартами;

— постоянная связь с потребителями услуг, которая помотает принятию решений и выработке общих направлений политики в этой сфере.¹²

Принципы распределения обязанностей существенным образом влияют на структуру системы управления городом. Весьма важной задачей в этой структуре является создание целесообразного состава системы функциональных органов управления, которые обеспечивают деятельность главы администрации по управлению городом. К настоя­щему времени в основном сложилась структура управления городом.

Важнейшим условием формирования новых форм организации управления городским хозяйством, обеспечивающих защиту интересов потребителей и гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является развитие договорных отношений. Такие от­ ношения должны создаваться на основе разделения функций, полно­мочий и ответственности собственника имущества в городе, управления этим имуществом, предприятий, предоставляющих услуги или выполняющих работы, т.е. при создании полноценных договорных отношений между участниками. При этом муниципальные органы власти в каче­стве собственника имущества выступают заказчиком услуг городского хозяйства на основе формирования муниципального заказа и контроля его исполнения.

Таким образом, базой формирования новой системы управления городским хозяйством является муниципальный заказ — установленное задание на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Исполнение муниципального заказа направлено па решение следу­ющих целей:

— обеспечение оптимальных объемов и качества поставки населению и другим потребителям муниципального образования услуг предприя­тий городского хозяйства при минимизации соответствующих затрат;

— улучшение общего уровня жизни населения муниципального образования;

— формирование конкурентной среды в сфере оказания жилищ­ных и коммунальных услуг (ЖКУ) с учетом уровня обществен­но необходимых затрат;  

— обеспечение взаимной ответственности за исполнение муни­ципального заказа всех партнеров: органов по управлению объ­ектами жилищно-коммунального назначения, производителей и поставщиков товаров, исполнителей работ_, услуг, а также получателей (потребителей) услуг.¹³