2.2. Анализ результативности контроля за использованием государственной собственности в Республике Калмыкия
В социально-экономическом развитии России каждый регион выполняет определенную роль путем принятия соответствующих мер в развитии территории, обусловленную особенностями структуры его экономики, трудовыми навыками населения, транспортно-географическим положением, имеющимися на территории природными ресурсами.
Успешность реализации органами государственной власти стратегии экономического развития связана с конкурентоспособностью продукции и услуг данного региона на межрегиональном, общероссийском и международном рынках.
Республика Калмыкия относится к регионам, которые, в силу ряда объективных причин, хронически отстают от среднего российского уровня. По статистическим данным по величине валового регионального продукта на душу населения республика занимает 71 место среди регионов Российской федерации.
Финансовый контроль за социально-экономическим развитием республики, осуществляемый Контрольно-счетной палатой при подготовке заключений на законопроект о республиканском бюджете, предусматривает оценку прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период 2 года, его реализацию, в том числе в ходе исполнения консолидированного бюджета республики.
За 10 лет деятельности палатой было проведено 485 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отношении 734 объектов, включая органы государственной власти и местного самоуправления республики, учреждения и организации (рис.2.2.).
Рис.2.2. Результаты контрольной и экспертно-аналитической Деятельности Контрольно-счетной палаты
Контрольными мероприятиями проверено использование бюджетных средств в объеме 43 712,08 млн. рублей и выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере в общем объеме 2 146,38 млн. рублей, или 4,9% от объема проверенных средств (рис. 2.3.)
Рис. 2.3. Показатели объемов охваченных проверками средств и выявленных финансовых нарушений
По результатам контрольных мероприятий палатой внесены 168 представлений и предписаний с предложениями об устранении нарушений и принятии мер по восстановлению в бюджеты незаконно использованных средств на общую сумму 137,533 млн. рублей (рис.2.4.).
Рис. 2.4. Показатели действенности внешнего ГФК
Контрольно-счетная палата в ходе контрольной и экспертно-аналитической деятельности - осуществляет предварительный, оперативный и последующий контроль.
Важность предварительного контроля, осуществляемого палатой, состоит в том, что еще на стадии разработки и формирования бюджетных расходов возможно предупреждение нарушений и несоответствий действующему законодательству, исключение неэффективных расходов.
В рамках экспертно-аналитической деятельности проводится экспертиза проектов республиканских законов о бюджете и бюджете территориального государственного внебюджетного фонда, проектов законов республики в части, касающейся принятия расходных обязательств, управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом. Экспертные заключения включают не только финансовые вопросы, но и замечания с предложениями, направленные на противодействие коррупции в пределах установленных полномочий.
Всего за 10 лет работы палатой в рамках предварительного контроля проведено 318 экспертиз законопроектов, в большинстве предложения палаты в части исключения несоответствий законодательству приняты во внимание депутатами.23
Палатой проводится анализ причин по установленным нарушениям. Так, отмечается по результатам контроля, что в республике решение ряда актуальных вопросов программно-целевым методом практикуется в основном через краткосрочные и среднесрочные целевые программы. При этом, проекты данных целевых программ не представляются для проведения предварительного контроля. Отсутствие предварительного контроля проектов краткосрочных и среднесрочных целевых программ создает проблемы осуществления последующего контроля эффективности бюджетных расходов, направленных на их реализацию, поскольку:
- большинство целевых программ не содержит стратегии развития и зачастую, носят формальный характер.
Целевые индикаторы, устанавливаемые программой, не всегда характеризуют выполнение намеченных целей и задач.
Так, Программой профилактики правонарушений в республике не отражается решение задач по повышению оперативности реагирования на заявления о правонарушениях за счет наращивания сил правопорядка и технических средств контроля, активизации работы по предупреждению и профилактике правонарушений, совершаемых на улицах и в общественных местах и других задач Программы. Несоответствие целевых индикаторов поставленным задачам или их отсутствие создает невозможность оценки эффективности социальных последствий от реализации программы, но и не позволяет самому заказчику осуществлять эффективное и результативное управление.
В проверенных муниципальных образованиях палатой указано, что целевые программы приняты в основном формально и фактически не финансируются. Они не содержат четко установленных целей, задач и показателей оценки достижения конечных результатов. А отсутствие целеполагания принимаемых краткосрочных и среднесрочных целевых программ в итоге приводит к невозможности проведения оценки эффективности и результативности вложенных средств на реализацию программных мероприятий.
Существенным фактором, влияющим на возможность проведения контроля эффективности, палатой определена неувязка объемов финансового обеспечения с возможностями республиканского и местных бюджетов. Из 20 республиканских целевых программ, действовавших в 2010 году, только 5 были профинансированы в объемах, предусмотренных непосредственно в программах. То есть, при разработке программы не были проведены расчеты объемов, соразмерные с финансовой возможностью бюджета. Отсутствие полного финансового обеспечения программных мероприятий ставит под сомнение целесообразность разработки и принятия целевых программ вообще.
Текущий контроль осуществляется Палатой в ходе исполнения республиканского бюджета и по отдельным актуальным вопросам. Так, за последние годы Палатой проводятся мониторинги приоритетных национальных проектов, проанализированы меры, направленные на устранение последствий финансового кризиса 2008 года, исследована социально-экономическая ситуация в республике. Многие мероприятия проведены в рамках взаимодействия со Счетной палатой России -мониторинги приоритетных национальных проектов, мониторинг мер, принимаемых органами исполнительной власти республики по ликвидации пожаров и др. С учетом рекомендаций Народного Хурала проведены анализы формирования доходной базы республиканского бюджета и его финансового состояния, обеспечения деятельности центральных аппаратов государственных органов власти республики и выполнение ими полномочий по предоставлению государственных услуг, реализации в республике антикризисных мер.
Последующий контроль - это наиболее обширная форма контрольной деятельности Палаты, связанная с выполнением полномочий, установленных законодательством. Контрольную деятельность Палата осуществляет с применением практически всех форм и методов: наблюдение, обследование, мониторинг, тематические и комплексные проверки, ревизии. В 2004 году впервые был проведен аудит эффективности использования государственных средств и ресурсов на оказание гражданам России бесплатной медицинской помощи. В последующие годы методика аудита эффективности применена в практике контроля в сфере сельского хозяйства, образования, здравоохранения, социальной политики, реализации приоритетных национальных проектов и целевых программ, бюджетных инвестиций.
Формирование в целом по стране действенной казначейской системы привело к упорядочению бюджетного процесса, уменьшению масштабов нецелевого использования средств. В связи с этим, перед уполномоченными органами финансового контроля встали задачи по совершенствованию форм и методов осуществляемого контроля. В этих условиях оптимизация бюджетных расходов, их целевая направленность и ориентация на результат приобретают особое значение, а аудит эффективности стал основным инструментом государственного контроля.24
Отсутствие законодательного определения понятия «аудит эффективности» в целом не вызывает препятствий в применении данного инструмента контрольной деятельности. Практически все проводимые палатой проверки ориентированы на оценку эффективности и результативности бюджетных расходов и основаны на применении Стандарта финансового контроля Счетной палаты России «Проведение аудита эффективности использования государственных средств».
Необходимо отметить, что проведение палатой проверок с применением методики аудита эффективности имело положительную динамику по улучшению качества управления государственными финансами и предоставления государственными органами власти республики государственных услуг. Так, выработанные в ходе проверки реализации целевой программы «Молодой семье - доступное жилье» рекомендации позволили усовершенствовать нормативно-правовое регулирование по оказанию социальной поддержки молодым семьям, упорядочить механизм ее предоставления, обеспечить большую степень информированности граждан, повысить прозрачность отнесения граждан к категории получателей мер социальной поддержки. Кроме того, выработанные рекомендации ускорили ввод в эксплуатацию нового жилья.25
Проведенная работа позволила «вскрыть» ряд нерешенных проблем и сфере государственной поддержки сельскохозяйственного производства, оценить качество предоставляемых государственных услуг, сравнить уровень и затраты на их оказание, поскольку учитывая отраслевую направленность республики именно стабильная государственная поддержка сельскохозяйственного производства является основной составляющей социально-экономического развития республики.
В результате оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств на государственную поддержку сельскохозяйственного производства по предложениям Палаты было обеспечено принятия мер по совершенствованию нормативной базы предоставления субсидий сельхозпроизводителям, в том числе по своевременному доведению их личным подсобным хозяйствам
Регулярное информирование руководства республики об основных результатах проведенной работы позволяет интегрировать деятельность палаты в решение важнейших задач, определенных в основных направлениях бюджетной политики. Это обстоятельство также было отмечено Анатолием Васильевичем во вступительном слове. Тематика мероприятий связана с такими проблемами как оценка итогов реализации приоритетных национальных проектов и целевых программ, контроль использования средств, выделяемых на здравоохранение, образование, социальное обеспечение и социальное обслуживание граждан, жилищно-коммунальное хозяйство.
Положительные результаты достигаются во многом благодаря расширяющемуся и становящемуся более предметным и эффективным взаимодействию палаты с правоохранительными и другими государственными исполнительными и контрольным органами.26