74. Высшие органы государственной власти и управления в ссср в период перестройки.

Основные направления реформы государственного управления, обозначенные в период так называемого "доконституционного" этапа (1991-1993 гг.), оказали огромное влияние на весь период современной истории РФ. На этом этапе идет разработка К. РФ, вокруг которой и разворачивается основная политическая борьба. По мнению некоторых специалистов, особенностями этого этапа являлась директивная централизация (с элементами широкой деконцентрации) исполнительной власти на территориях, подконтрольных Федерации, - с ее последующими сбоями и общим ослаблением. Именно этот исторический период можно считать временем оформления суверенной российской государственности. 

Основной сутью происходящих в то время изменений являлась постепенная замена Советской системы государственного управления системой, основанной на разделении властей и укреплении исполнительной вертикали. Советы воспринимали введение принципа разделения властей как факт ослабления собственной власти, в то время как для исполнительной власти вопрос получения полномочий и подтверждения статуса был вопросом существования. Переходный характер российской государственности обусловил противостояние исполнительной и законодательной ветвей власти, отягощенное скрытой борьбой между ними за контроль над процессом разгосударствления собственности и разным видением стратегии экономических реформ. В регионах устанавливалось двоевластие, связанное с большими полномочиями законодательной (советской) власти на местах и ее противоречиями с исполнительной властью, являвшейся частью федеральной властной вертикали. 

В действовавшей в тот период К. РФ не было четкого разделения функций и предела компетенции властей. Поэтому она объективно не могла играть роль общепризнанного гаранта политической стабильности в ситуации, когда развернулся процесс выбора конкретной формы государственности: президентской республики (сильный президент, формирующий правительство и имеющий право при определенных обстоятельствах распускать парламент и объявлять новые выборы), парламентской республики (сильный парламент, назначающий подотчетное ему правительство; должность президента или отсутствует вовсе, или он наделен ограниченными полномочиями) или, наконец, смешанной, парламентско-президентской республики. 

Исполнительная власть в тот период была фактически подконтрольна законодательной в лице Съезда Народных Депутатов РФ, высшего органа государственной власти, избираемого на 5 лет и Верховного Совета РФ - постоянно действующего законодательного и контрольного органа, избираемого на тот же срок. Органом исполнительной власти являлся Совет Министров - Правительство РФ. И хотя по действующей в тот период Конституции Российской Федерации главой исполнительной власти являлся Президент РФ, фактически Правительство РФ было полностью подотчетно Съезду Народных Депутатов РФ и Верховному Совету РФ. 

На уровне республик в составе РФ высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти являлся Совет Министров - Правительство республики в составе РФ. При этом главой исполнительной власти в республике являлся глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РФ. Исполнительным органом (органом государственного управления) остальных субъектов РФ являлась соответствующая администрация, руководство которой осуществлял глава администрации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации были подотчетны соответствующему Совету народных депутатов. Кроме того необходимо отметить и тот факт, что республиканские министерства и государственные комитеты подчинялись как Совету Министров республики в составе РФ, так и соответствующему ведомству на уровне РФ, а администрации других субъектов РФ были подотчетны вышестоящим исполнительным органам. На местном уровне существовала местная администрация также подотчетная соответствующему местному Совету народных депутатов. 

Отправной точкой этого этапа является изданный Президентом России 22 августа 1991 г., Указ № 75 "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР". Это, а также другие нормативно-правовые акты, появившиеся после краха ГКЧП предполагали следующий комплекс решений проблем организации системы исполнительной власти в РФ: 

• введение в действие системы вертикального подчинения исполнительной власти; 

• формирование нового механизма взаимодействия между Федеральными и региональными властями, предполагающего назначение главы администрации по согласованию с соответствующим Советом с одновременным упразднением исполкомов; 

• переход исполнительно-распорядительных функций от Советов к назначаемым главам администраций; 

• окончательное упразднение центральных, региональных и местных структур КПСС; 

• создание прецедента освобождения от должности глав исполнительной власти регионов. 

Основные черты этой системы были закреплены в законе "О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации". Закон зафиксировал: 

• двойное подчинение глав регионов - соответствующему Совету и Президенту РФ и двойную подотчетность кабинетов - Совету и главе региона; 

• право Советов обжаловать акты глав регионов и приостанавливать их действие до решения суда; 

• право Советов выражать недоверие главе региона с требованием к Президенту РФ либо в К. суд РФ о его отставке; 

• право главы региона налагать вето на решения Совета и т.д. 

По мнению ряда специалистов, в целом комплекс решений, стержнем которого являлась централизация исполнительной власти при сохранении децентрализованной системы законодательных органов, следует признать весьма удачным с точки зрения укрепления позиций центральной власти, восстановления общей управляемости и возможностей проведения любого рода реформ. 

Указом Президента образуется Государственный Совет при Президенте, появляется институт полномочного представителя Президента РФ, который довольно быстро стал действенным рычагом федерального влияния в регионах. Создавая подведомственные и во многом зависимые от себя структуры, Президент стремился укрепить свои позиции в борьбе с законодательной (советской) властью. 

Необходимо отметить, что административные реформы начались и проводились в РФ при отсутствии единой, продуманной, четкой концепции модернизации государства. Кроме того, отсутствовали четкие критерии и представления о конечных целях преобразований. Первые шаги по реформированию системы государственного управления выявили общую неподготовленность реформ и спонтанность осуществляемых действий. Вместо разработки стратегии реформирования государственного аппарата с ориентацией его на будущие потребности российского государства был выбран путь постепенного устранения недостатков, решения разного рода тактических, а не стратегических задач. 

Точкой отсчета следующего этапа реформирования системы исполнительной власти в РФ является принятие ряда НПА Президентом РФ в период с момента октябрьских событий 1993 года в Москве до принятия К. РФ в декабре того же года. Так, например, Указом от 7 октября 1993 г., Президент Российской Федерации отменил ответственность глав администраций перед Советами и продлил мораторий на выборы глав регионов в краях и областях. 

В целом же октябрьский нормативный комплекс включал в себя: 

- роспуск региональных и местных Советов, ознаменовавший полную ликвидацию системы Советов; 

- продление моратория на выборы глав администраций; 

- реорганизацию института представительной власти в регионах путем сокращения численности парламентов и урезания их полномочий; 

установление полного президентского контроля за вертикалью исполнительной власти.