2. Реформа центрального управления и правительствующего Сената

Реформа 1718-1720 г. упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Этой реформе предшествовал длительный подготовительный период. Деятельность коллегий определял Генеральный регламент, утверждённый Петром I 28 февраля 1720 года. Полное название этого нормативного акта: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют»⁴.

Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий»).

11 декабря 1719 г. Петр I издал указ, определивший штаты коллегий (были назначены президенты, вице-президенты, советники и асессоры), и распоряжение «начать всем президентам с нового года сочинять свои коллегии». Открытие коллегий состоялось в 1719-1720 г.г., а Камер-коллегии - в 1721 г. Всего за эти годы было создано 12 коллегий. Важнейшими, «государственными» считались 3 первых: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская.

Коллегия иностранных дел поддерживала дипломатические отношения с иностранными государствами, вела дипломатическую переписку с представителями иностранных государств и русскими послами за границей, руководила приемом, содержанием и отправлением иностранных послов, дипломатическими и придворными церемониями.

Военная коллегия управляла регулярной армией, которая сложилась в ходе Северной войны.

Адмиралтейств-коллегия ведала предприятиями по строительству и оснащению флота (верфями, полотняными, и канатными фабриками), а также корабельными делами; осуществляла подготовку и обучение личного состава: матросов и офицеров; их вооружение и снабжение. Все порядки в русском флоте были регламентированы в «Морском уставе» 1720 г.

Камер-, Штатс-контор-, Ревизион- заведовали финансовой системой государства. Камер-коллегия занималась сбором налогов и других поступлений в казну, т.е. приходной частью бюджета. Расходами ведала штатс-коллегия. Ревизион-коллегия контролировала финансовую деятельность государственного аппарата.

При создании коллегий учитывалось возросшее значение торговли и промышленности. Коммерц-коллегии вменялись в обязанность торговые дела, Берг-коллегии - горная промышленность, а Мануфактур-коллегии - прочие отрасли промышленности. Петр I предлагал учредить ещё коллегию, которая занималась бы сельским хозяйством, но не успел этого сделать.

Юстиц-коллегия занималась судебной системой, высшей судебной инстанцией был Сенат.

Немного позднее других была создана Вотчинная коллегия, ведавшая делами господствующего дворянского сословия и охраной земельных прав феодалов. Особое ведомство при Сенате - Герольдмейстерская контора - тоже имела прямое отношение к дворянскому сословию: она занималась службой и составлением родословных его представителей.

Главный магистрат занимался управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии.

Сенат участвовал в назначении президентов и вице-президентов коллегий (при назначении президента учитывалось мнение императора). Кроме них в состав новых органов входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус (канцелярский служащий, регистрирующий акты или их составляющий), регистратор, переводчик, подьячие.⁵

Президент был первым лицом в коллегии, но он ничего не мог постановить без согласия членов коллегии. Вице-президент замещал президента во время его отсутствия; обычно же помогал ему в исполнении его обязанностей как председателя коллегии.

Заседания коллегий проходили ежедневно, кроме воскресных и праздничных дней. Начинались они в 6 или 8 часов утра, в зависимости от времени года, и продолжались 5 часов.

Материалы для коллегий готовились в Канцелярии коллегии, откуда передавались в Общее присутствие коллегии, где обсуждались и принимались большинством голосов. Вопросы, по которым в коллегии не удалось принять решение, передавались в Сенат – единственное учреждение, которому коллегии были подчинены.

При каждой коллегии состоял прокурор, обязанностью которого было наблюдать за правильным и безволокитным решением дел в коллегии и исполнением указов как коллегией, так и подчиненными ей структурами.

Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение ведомственных функций, единые нормы деятельности (по Генеральному регламенту) — всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

Петр I и его современники считали, что коллегии имели несравненное преимущество перед приказами.

«Коллегиальное разрешение дел обеспечивало быстроту и непрерывность по сравнению с приказами, где с болезнью или смертью судьи происходило замедление или даже остановка в делах. Большие надежды Петр I возлагал на коллегию как средство борьбы с произволом и продажностью чиновников, т.к. её «президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить». Коллегия лучше могла обеспечить и правосудие, потому что не боялась гнева сильных людей.»⁶ Однако грандиозный замысел Петра I разграничить ведомственные функции и дать каждому чиновнику чёткий план действий, был претворён в жизнь не полностью. Зачастую коллегии подменяли друг друга (как когда-то приказы). Так, например, Берг, Мануфактур и Коммерц-коллегии могли выполнять одну и ту же функцию.

Вне сферы контроля коллегий долгое время оставались важнейшие функции — полиция, просвещение, медицина, почта. Постепенно, правда, система коллегий дополнялась новыми отраслевыми органами. Так, Аптекарский приказ, действовавший уже в новой столице — Петербурге, с 1721 года был преобразован в Медицинскую коллегию, а с 1725 года — в Медицинскую канцелярию.

Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату; коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Ближняя канцелярия и Консилия министров. 22 февраля 1711 г., накануне отправления в Прутский поход, Петр I утвердил указ об учреждении Правительственного Сената, который, по-видимому, вначале предполагался царем: как временный орган («для отлучек наших»), но вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное учреждение.⁷

На заре своего существования Сенат как государственное учреждение сочетал в себе старые и новые принципы, а также максимально отвечал требованиям системы управления того времени – самодержавию. Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Считается, что именно этот правительственный орган – яркий пример бюрократизации традиционной системы управления. Это выражается в складывании типового делопроизводства, установлении бюрократических принципов функционирования учреждения, регламентации режима его работы, а также в установлении личной и коллективной ответственности за принимаемые решения.⁸ Самым существенным проявлением бюрократизации было создание при Сенате системы учреждений, которая называлась «Канцелярия Сенатского правления» или «Канцелярия Правительствующего Сената»

Изначально Сенат был создан с целью координации работы государственного аппарата в условиях войны. Этот орган должен был заниматься вопросами торговли, финансов, судопроизводства с целью наиболее действенного снабжения сражающейся армии и недавно созданного флота. При отсутствии в то время разделения дел на судебные, административные и законодательные и ввиду того, что на разрешение монарха, которого заменял Сенат, постоянно восходили даже самые незначительные дела текущего управления, круг ведомства Сената не мог получить сколько-нибудь определённых очертаний. В указе, изданном несколько дней после учреждения Сената Пётр определяет, что по отбытии его Сенату следует делать: «Суд имеет нелицемерный, расходов напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов». Это, очевидно, не исчерпывающий перечень предметов ведомства, а инструкция, на что обратить преимущественное внимание. «Ныне уже все у вас в руках», — писал Петр Сенату Также, указ об образовании Сената от 2 марта 1711 года раскрывает вполне традиционную цель для создания подобного учреждения: «Определили быть для отлучек наших…»⁹. Указ о круге компетенции Сената также был «говорящим» и назывался «Указ, что делать по отбытии нашем».

Однако такое существенное преобразование, как создание коллегий не могло не повлиять на положение Сената. Изменились его компетенция, структуры и состав, причём осуществлялись в согласии и параллельно с реформой коллегий. Для решения вопроса о соотношении уже давно существовавшего государственного органа и только что созданной системы коллегий была создана «Должность Сената», которая определяла его состав, делопроизводство и власть в новых условиях.

Пётр I стремился сделать Сенат высшим правительственным органом коллегиального типа и тем самым завершить перестроение государственного аппарата. Е. В. Анисимов, исходя из первого пункта Должности Сената 1718 года «Сенату надлежит состоять из президентов коллегий», делает вывод о логичности замыслов Петра I – ввести сплошную коллегиальность: коллегиями руководит коллежских президентов.¹⁰

В новый круг обязанностей Сената вошло непосредственное подчинение ему коллегий, а также ни один из президентов не могу обратиться со своим делом к государю, не предоставив его предварительно на рассмотрение Сената.¹¹ В Должности Сената проведена та идея, что Сенат – не просто высшая коллегия, а учреждение качественно иного уровня власти. Особое значение этого органа, который представляет лично государя, также подкрепляется угрозой : «Кто противу Сената словами и делом погрешит, тот будет, по состоянию своего преступления жестоко наказан властно, яко бы погрешил противу Его величества самого»¹²Как и раньше Сенат сохранял судебные функции.

В деятельности Сената как государственного учреждения можно выделить два основных аспекта: управление и судопроизводство. Большинство дореволюционных историков-юристов, отрицали наличие у Сената законодательных функций. Например, Н. М. Коркунов в рецензии на монографию С. А. Петровского критиковал его точку зрения следующим образом: «О законодательстве тут не может быть и речи. Постановление, издаваемое под условием последующего одобрения со стороны высшей власти и под страхом ответственности перед ней, никак нельзя подвести под понятие закона как выражения воли власти верховной, ни перед кем не ответственной… . Сенат во всё время царствования Петра имел не законодательную, а распорядительную власть»¹³ А. Н. Филиппов, разделяя точку зрения Коркунова, прибавлял: «Закон с формальной точки зрения есть норма, исходящая исключительно от верховной власти, а таковая власть, конечно, принадлежала только Петру». Филиппов также считал, что Сенат не законодательствовал, а выполнял различные задания Петра по сбору законодательного материала, готовил, обсуждал, корректировал, разъяснял законы, находясь при этом под полным контролем царя.

Правительственная функция Сената занимала главное место в его деятельности. С конца 1717 года Сенат стал центром проведения коллежской реформы, после возглавил управление новой системой центральных учреждений. Он стал главным начальствующим органом, который координировал деятельность коллегий, утверждал или отменял их постановления, разрешал споры между ними, проводил совместные с коллегиями (иногда с двумя-тремя) заседания. Через Сенат осуществлялись практически все назначения специалистов и членов коллегий в новые учреждения, строго пресекалась свободная деятельность коллегий¹⁴

В течение 1722 г. при Сенате была создана контора в Москве, а также должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера с соответствующими конторами.

Сенатская контора осуществляла надзор за находящимися в Москве конторами (филиалами) коллегий. Герольдмейстеру было поручено следить за прохождением воинской службы дворян, представлять их на гражданские должности, надзирать за образованием молодых дворян, вести дворянские списки, а впоследствии составлять гербы дворян. Генерал-рекетмейстер принимал жалобы на неправильные решения и волокиту в коллегиях, рассматривал их и докладывал Сенату. С помощью герольдмейстера и генерал-рекетмейстера Сенат надзирал за службой господствующего класса в аппарате государства, а также за законностью действий коллегий и их оперативностью.

За 14 лет существования Сенат из высшего органа управления государством превратился в высший орган надзора за управлением в государстве.

Г. Н. Анпилогов замечает, что много внимания Петр I уделял устройству сенатской канцелярии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возможным ограничиться старым кадровым составом (дьяками и подьячими) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения, и стало приглашать иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей.¹⁵

С целью изменить старые порядки при Сенате была учреждена особая должность экзекутора - для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. При малейшей задержке исполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору.