Глава II. Система права и законодательство

О системном применении права

Выступление в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации

(07.02.2007) <*>

--------------------------------

<*> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. N 3.

Мне кажется, что на данный момент в нашем обществе нет ничего более важного, чем установление правового порядка, правового общества, правовой рыночной экономики.

Прежде всего потому, что мы совсем недавно ушли от системы, в которой право мало что значило, поскольку существовали другие (и весьма эффективные) средства регулирования: директивное планирование производства, плановое распределение производимых благ, централизованное регулирование товарно-денежных связей, в том числе определение их субъектного состава и условий заключаемых договоров.

В современном же обществе, где реставрирована частная собственность, у государства есть лишь один действенный и надежный рычаг упорядочения отношения - право. Это главное эффективное средство осуществления государственной политики. Современное общество немыслимо без государства, имеющего четко спланированную политику, и без системы ее осуществления, реализации через право.

Сегодня у нас есть не только необходимость, но и возможность придания праву истинного его значения. Право немыслимо без хорошо действующего государства, а мы восстановили нашу государственность. После распада СССР нам, по существу, пришлось создавать государственную и правовую систему заново. Сейчас государство есть, оно функционирует и в состоянии формировать политику и осуществлять ее.

И еще один важный фактор - это то, что наше государство начинает определять основные параметры своей политики не только на ближайшее время, но и на отдаленное будущее. Основная цель этой политики состоит в том, чтобы государство способствовало формированию гражданского общества со всем набором демократических институтов, с рыночной экономикой, основанной на праве.

Созданы предпосылки для утверждения правового порядка, правового общества, предпосылки, но не сам правовой порядок, не само правовое общество. Главное доказательство - то, что мы все еще наблюдаем массовые нарушения права: противозаконный передел собственности, нарушение прав интеллектуальной собственности, уклонение от налогообложения, заказные убийства, массовые сопротивления законным действиям властей. И, возможно, самым страшным явлением, препятствующим внедрению права, является коррупция, которая резко ослабляет государство, подрывает доверие к нему и к возможности торжества права.

Что же такое системное применение права?

Во-первых, это применение тех институтов и тех отраслей права, которые предназначены для регулирования именно этих конкретных отношений. Скажем, отношения собственности, в том числе интеллектуальной, отношения товарно-денежного оборота - это предмет гражданского права, а не административного. Казалось бы, это совершенно очевидное утверждение. Но посмотрите, что произошло, когда началась работа над кодификацией права интеллектуальной собственности, над созданием четвертой части Гражданского кодекса.

Чего мы только не прочитали в прессе... Говорилось даже о том, что нельзя кодифицировать интеллектуальную собственность в составе Гражданского кодекса, поскольку ст. 71 наряду с гражданским законодательством указывает на законодательство об интеллектуальной собственности. Таким образом, нашлись желающие вывести право интеллектуальной собственности за рамки гражданского права. В 1992 - 1993 гг. один за другим были приняты шесть законов. А потом произошло "растаскивание" этих законов соответствующими ведомствами, и законодательство приобрело ведомственный характер; именно ведомства всячески препятствовали обновлению права интеллектуальной собственности и его кодификации.

Это сопротивление удалось преодолеть, и право интеллектуальной собственности заняло достойное место в системе гражданского законодательства, что резко подняло его значимость. Оно не должно уступать той части гражданского права, которая регулирует имущественные отношения, отношения по поводу принадлежности и оборота имущественных благ. Сейчас результаты творческой деятельности имеют для общества и для общественного развития гораздо большее значение, чем материальные блага.

Системное применение права означает также, что применяются не только отдельные нормы или институты, а весь арсенал средств, присущих всей отрасли права. Так, на отношения в области интеллектуальной собственности будут, бесспорно, распространяться общие положения Гражданского кодекса о предмете, методе, принципах, лицах, сделках, договорах, исковой давности, представительстве и т.д. Это создаст возможность для эффективного и беспробельного правового регулирования отношений в этой сфере.

Кроме того, кодификация законодательства, которая идет в нашей стране достаточно успешно, позволяет разрабатывать общую часть не только отрасли права, но и отдельных институтов. Было много дебатов относительно того, может быть создана общая часть в системе права интеллектуальной собственности или нет. Многие считали, что невозможно. Но ведь она появилась! По мнению отечественных правоведов и зарубежных ученых-специалистов, в области гражданского права и права интеллектуальной собственности - это достижение российской системы права, потому что во многих действующих ныне правовых системах таких общих положений в праве интеллектуальной собственности нет. Это пример, достойный подражания.

Наконец, важнейший элемент системного применения права - это практическое взаимодействие всех отраслей права. Потому что право в конечном счете представляет собой не отдельные самостоятельные отрасли, а именно систему, и действует право эффективно лишь в тех случаях, когда все его отрасли участвуют в регулировании той или иной группы общественных отношений.

Последнее особенно заметно в практике работы арбитражных судов, в частности Высшего Арбитражного Суда России. Институт банкротства - это, конечно, гражданско-правовой институт. Но даже в том случае, если он очень хорошо отработан в этом качестве, он эффективен лишь при условии, что создан необходимый межотраслевой комплекс. Здесь огромное значение имеют процессуальные нормы, "отработанность" процедур проведения дел о несостоятельности. Велико значение инфраструктуры организационного обеспечения, так называемой системы арбитражных управляющих. Очевидно, какое колоссальное значение имеют нормы уголовного права за преднамеренное банкротство, фиктивное банкротство и т.д.

То же самое можно сказать о незаконных захватах юридических лиц. Противостоять правонарушению помогает использование гражданско-правовых средств защиты. Вместе с тем чрезвычайно важны судоустройство и вопросы процедуры. Мы знаем, сколько было неприятностей в связи с тем, что дела по корпоративным захватам параллельно рассматривались и судами общей юрисдикции, и арбитражными судами. Эта проблема до конца еще не преодолена, потому что споры управляющих с компаниями рассматриваются не как корпоративные споры, а как трудовые - в судах общей юрисдикции. Схемы противоправных захватов тщательно отработаны, и в этих схемах определенная роль отводится и судебным органам.

В данном вопросе, безусловно, имеют значение не только процедурные нормы. Важную роль играет применение или неприменение норм уголовного права, потому что почти всегда эти захваты происходят на основе фальсифицированных документов. Где же дела об уголовной ответственности за подделку документов, за их использование?

Большая роль отводится административно-правовому регулированию. Когда шла работа над созданием первой части Гражданского кодекса, мы хорошо понимали, что рыночная экономика немыслима без регистрации прав на недвижимость, юридических лиц; эти институты были впервые введены именно в первой части Гражданского кодекса. Потом появились специальные законы и подзаконные акты, развивающие те положения, которые были закреплены в первой части Гражданского кодекса.

Несколько позже встала и задача упрощения этих процедур. Однако процедуры регистрации прав на недвижимость и юридических лиц можно упрощать по-разному. У нас упростили до того, что, как мне кажется, эти институты потеряли свой смысл. Регистрация юридических лиц и прав на недвижимость без проверки оснований для их регистрации - это не только бесполезная, но и вредная вещь. Такая регистрация, основанная на подложных данных, становится средством захвата чужого имущества, которое передается несуществующим юридическим лицам. Потом трудно бывает даже отыскать это имущество, а тем более вернуть его собственнику и законному владельцу.

Эту задачу невозможно решить только одними гражданско-правовыми средствами. Надо подходить комплексно, надо формировать этот институт с учетом отечественного и зарубежного правового опыта, с использованием норм различных правовых отношений и хорошо организованной системы правоприменения.

То же самое можно сказать и в отношении интеллектуальной собственности. Четвертая часть Гражданского кодекса хороша, но только с ее помощью решить все проблемы невозможно. Если не будет серьезных уголовных дел, реального применения уголовно-правовых санкций за крупномасштабные нарушения авторских прав и средств индивидуализации, то очевидно, что преодолеть эту ситуацию едва ли возможно.

Если говорить о налоговом законодательстве, то оно не должно быть только фискальным. Оно должно быть еще и поощрительным, поощрять заинтересованность в инвестициях, во внедрении высоких технологий, как это делается во всем мире. Мы еще не владеем этим тонким инструментарием в качестве мощного фактора в развитии реального производства, в то время как на Западе мы видим эффективное взаимодействие публичного и частного права.

Всем известно, какое колоссальное значение для гражданско-правовых отношений имеет антимонопольное законодательство как одно из главных условий нормального функционирования рынка. Без антимонопольного законодательства нормального рынка невозможно себе представить.

Мне кажется, что для системного применения права необходимо активное участие юридического научного сообщества, которое этому фактору, пожалуй, достаточного внимания пока не уделяет. Наука вообще больше занимается делением права на отрасли, на составные части. В советское время мы потратили много времени для того, чтобы в экономике разделить гражданское право и административное право. В новых экономических условиях было важно разграничить публичное право и частное право. Но опять мы занимались больше разграничением отраслей, чем налаживанием их взаимодействия, без которого не может эффективно действовать ни частное, ни публичное право. Одна из задач науки состоит как раз в постановке вопроса о налаживании взаимодействия публичного и частного права.

При этом очень важна расстановка правильных акцентов. В нашем праве сейчас восстановлено деление на частное и публичное право. Существуют два типа регулирования: присущий частному праву, основанный прежде всего на правонаделении, и присущий публичному праву, основанный на обязывании и на запретах.

Что же является главным в этом соотношении? Частное или публичное право? На мой взгляд, первое место должно принадлежать частному праву, поскольку именно оно регулирует главные, фундаментальные отношения в человеческом обществе, основу жизнедеятельности людей. Отношения собственности, отношения товарно-денежного оборота, отношения в сфере интеллектуального творчества, отношения предпринимательства, трудовые отношения, семейные отношения, отношения по природопользованию - это все сфера действия частного права. А вот публичное право - это право, которое опосредует деятельность государств. Так что важнее? Совершенно ясно, что важнее само общество, а не государство. И важнее та отрасль права, которая регулирует частноправовые отношения, отношения между гражданами, составляющие основу нормальной жизни общества в целом. Но, разумеется, и государство должно выполнять здесь свою роль, и эта роль выполняется посредством применения норм публичного права.

Наладить нормальную систему правоприменения можно в первую очередь с помощью норм частного права. Почему? Потому что в частном праве на первом месте стоит именно право как средство удовлетворения интересов человека. В частном праве заложен колоссальный потенциал самоприменения права, применения его гражданами, предпринимателями и т.д. Чем лучше отработано правовое регулирование частноправовых отношений, тем меньше необходимости в использовании публичного права. Но тем не менее и без публичного права обойтись нельзя. Исполнение публичной обязанности должно быть обязательно обеспечено системой санкций, возможностью принудительного исполнения; таковы, например, налоговые отношения.

Системность правоприменения, конечно, должна быть заложена в самом праве, т.е. в нем должны существовать все элементы и частного, и публичного права. Однако одной системности права для обеспечения его системного применения недостаточно.

Прежде всего следует сказать о взаимной зависимости права и государства. Это наиболее важная для правоприменения система. Государство должно начинать с себя, т.е. оно само должно быть субъектом безупречного применения права. Государство и его органы, чиновники должны выступать организаторами исполнения законов, а с этим у нас особенно плохо. Законы иногда принимаются неплохие, но их исполнение подчас никуда не годится.

Думаю, что главная функция власти заключается в реализации права. Если власть надлежащим образом организует исполнение права, это дееспособная власть, если нет - она недееспособна. При этом государственные органы и чиновники должны исходить не из каких-то государственных интересов или интересов самого чиновника; у государства нет и не может быть "собственных" интересов. Государство - это орудие реализации интересов общества. Следовательно, государство должно обеспечивать реализацию именно общественных, а не своих собственных интересов.

Необходимы отработка процедур управления, гласность, формирование системы обжалования, в том числе досудебного обжалования. Важна внутренняя апелляция по соблюдению законов чиновниками. На данный момент приоритетной целью является эффективность государственного принуждения, потому что через него обеспечивается неотвратимость привлечения к ответственности за правонарушения, с одной стороны, и эффективность защиты нарушенных субъективных прав - с другой.

Огромная роль принадлежит судам, но они не должны функционировать автономно, они тоже должны рассматриваться в системе. Вот почему альтернативные и досудебные способы разрешения споров - это та система, которая должна обязательно учитываться, потому что одна судебная система в чистом виде никогда не справится с задачами утверждения права.

Посмотрите, что мы сделали, приняв Закон об административных процедурах в сфере налоговых отношений: количество дел в арбитражных судах за 2006 г. сократилось на 25%, в то время как до этого из года в год количество дел возрастало и становилось непосильным для системы арбитражных судов. Вместе с этим и у судей, и у сторон появилась возможность заниматься более серьезными делами. Мы можем наблюдать интересную вещь: количество дел, рассмотренных по первой инстанции, падает, в то время как количество дел, рассмотренных апелляционными, кассационными инстанциями, возрастает. Это свидетельствует о более глубоком использовании возможностей судебной системы спорящими сторонами.

Конечно, право действует не в безвоздушном пространстве, а в обществе. Существует огромное количество факторов, от которых зависит реализация или нереализация права. В первую очередь это информирование населения. Население информируется из рук вон плохо в отношении их прав и обязанностей. Необходимо восстанавливать систему правового просвещения. Уровень правосознания граждан, да и самих юристов должен возрастать, поскольку это имеет колоссальное значение для действия права на практике.

Что касается юристов, то здесь имеет значение не только правосознание, но и нравственные качества. На мой взгляд, юристом может быть только человек, обладающий определенными нравственными качествами. Если у него этих нравственных качеств нет, значит, он свои правовые знания использует не во имя добра, а во имя зла, и это мы наблюдаем достаточно в широких масштабах. Например, получили массовое распространение сделки в обход закона; стремление один иск заменить другим в целях отобрания вещи у добросовестного приобретателя; намерения императивную норму опрокинуть с помощью другой нормы, носящей диспозитивный характер. Не случайно в Гражданском кодексе 1922 г., который вводился в действие в условиях новой экономической политики, была статья о недействительности сделок, совершенных в обход закона. Подобные сделки на данный момент получили у нас поистине массовое распространение.

Мне кажется, что настала пора осознать все эти реалии и работать над этим. Необходимо вырабатывать рекомендации по обеспечению действительного системного внедрения права в нашу жизнь.

Развитие хозяйственной инициативы предприятий и

экономическая реформа <*>

--------------------------------

<*> Юбилейная теоретическая конференция, посвященная 100-летию со дня рождения В.И. Ленина. Свердловск, 1969.

1. Ленинское положение о том, что "тресты и предприятия на хозяйственном расчете основаны именно для того, чтобы они сами отвечали... за безубыточность своих предприятий" <1>, находит в проведении экономической реформы свою наиболее полную и последовательную реализацию. Одной из основных задач экономической реформы является установление оптимального соотношения централизованного планирования и хозяйственной инициативы предприятий.

--------------------------------

<1> Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 54. С. 150.

Инициатива понимается обычно как способность к самостоятельным активным действиям, предприимчивость, а также как почин, побуждение к началу какого-либо дела. В сфере социалистического хозяйства инициатива означает способность и возможность снизу, т.е. на уровне предприятия, учитывать меняющуюся хозяйственную обстановку, маневрировать ресурсами, умело увязывать производство с возросшими потребностями и со спросом, быстро внедрять научно-технические достижения в производство, находить в конкретных условиях предприятия лучшие способы решения хозяйственных задач. Инициатива предприятий является обязательным условием подъема эффективности производства.

2. Экономическую основу инициативы предприятия составляет государственная собственность, товарный характер производства, сущность экономических законов, действующих при социализме, прежде всего таких, как закон планомерного пропорционального развития экономики, закон стоимости, закон распределения благ по труду и др.

Названные экономические категории и законы обусловливают относительную имущественную обособленность государственных предприятий в рамках социалистической собственности, их хозяйственную самостоятельность, хозрасчетный метод ведения их хозяйства. Но наличие экономических условий, создающих необходимость наделения государственных предприятий определенной самостоятельностью, не означает автоматического, самопроизвольного появления самостоятельности и инициативы. Для того чтобы предприятия реально были самостоятельными и инициативными в хозяйственной сфере, требуется правовое оформление, целая система правовых гарантий существования и развития инициативы предприятий. В процессе проведения экономической реформы такая правовая система постепенно складывается.

3. Для развития инициативы предприятий требуются следующие условия.

Во-первых, необходим интерес к самостоятельным действиям, к поискам хозяйственных решений, настойчивое осуществление которых принесло бы наиболее благоприятные результаты для предприятия и общества. Для этого требуется система экономического стимулирования, которая обеспечивала бы прямую связь состояния хозяйственной деятельности с ее экономическими результатами, связывала бы воедино, с одной стороны, интересы предприятия и общества, государства, а с другой - интересы предприятия, которые всегда формулируются и осознаются членами его коллектива, с интересами отдельных членов коллектива, как принимающих соответствующие решения, так и участвующих в их выполнении.

Во-вторых, для того чтобы предприятие в лице своих органов могло проявлять инициативу, требуется необходимый минимум самостоятельности, т.е. независимости в принятии решений в известных пределах от вышестоящих органов хозяйственного управления, наделение предприятий комплексом прав и недопустимость нарушений этих прав. Самостоятельность предприятия в отношениях "по вертикали" означает также участие предприятия в разработке плановых заданий, исходящих от органов хозяйственного управления. Самостоятельность предприятий в их взаимоотношениях с вышестоящими органами служит необходимой предпосылкой инициативы предприятия, его органов и коллектива как в организации внутрихозяйственной производственной деятельности, так и в "горизонтальных" взаимоотношениях с другими хозяйственными организациями. Любое ущемление самостоятельности предприятия вышестоящим органом неминуемо подрывает хозяйственную инициативу низовых звеньев народного хозяйства.

Третьим непременным условием инициативы предприятия служит имущественная ответственность последнего за результаты своей хозяйственной деятельности, за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательств перед своими контрагентами, с выплатой соответствующих сумм за счет прибыли предприятия.

4. Анализ нормативных актов, принятых с 1965 г., показывает, что все они обеспечивают постепенное создание отмеченных выше условий развития инициативы предприятий. Прежде всего резко усилено экономическое стимулирование деятельности предприятий, сама оценка их деятельности перенесена с чисто производственных показателей на экономические результаты, такие как реализация продукции, прибыль, рентабельность.

Повышению интереса предприятия к улучшению хозяйственной деятельности, росту фондоотдачи, улучшению качества продукции и увеличению ее количества, согласованию интересов предприятия и общества содействовали такие мероприятия, как введение платы за производственные фонды, образование за счет прибыли фондов развития производства, материального поощрения, социально-культурных мероприятий и жилищного строительства, оставление в распоряжении предприятий средств в зависимости от эффективности использования производственных фондов предприятия, постепенное ограничение безвозвратного финансирования капитальных вложений, расширение применения кредита с дифференциацией банковского процента в зависимости от экономических показателей деятельности предприятия, обеспечение заинтересованности предприятия в сохранении оборотных фондов, в принятии повышенных плановых заданий, установление экономически обоснованных цен на продукцию, в частности повышенных на новые экономичные и эффективные виды сырья и продукции, введение расчетов после выполнения обязанностей по договорам, в частности на капитальное строительство <1> и др.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1965. N 19 - 20. Ст. 153, 155; Правда. 1969. 20, 21, 22 июня.

Много уже сделано для обеспечения самостоятельности предприятий, развития их хозяйственных прав. Наиболее важными в этом направлении мероприятиями являются: сокращение числа плановых показателей, утверждаемых предприятию сверху; участие предприятий в разработке этих и самостоятельном утверждении иных плановых показателей; обеспечение предприятиям стабильных условий их хозяйственной деятельности путем запрещения произвольного изменения планов сверху; разработка и внедрение многочисленных технико-экономических нормативов; расширение прав предприятий в использовании амортизационных отчислений, фондов предприятия, по реализации излишнего неиспользуемого оборудования, сдачи имущества в аренду, по использованию оборотных средств; ограничение прав органов управления по изъятию оборотных средств предприятий и др.

Усиление имущественной ответственности в процессе проведения реформы нашло свое выражение, во-первых, в повышении размера неустоек, обеспечивающих исполнение важнейших видов хозяйственных обязательств; во-вторых, в настойчивом внедрении в практику ответственности возмещения причиненных контрагентам убытков.

5. Общая тенденция к созданию условий для развития хозяйственной инициативы не исключает, к сожалению, явлений, которые существенным образом препятствуют развертыванию инициативы, отрицательно сказываются на результатах деятельности предприятий. Сюда можно отнести:

а) недостаточную стабильность условий хозяйственной деятельности предприятий, происходящую от частых изменений нормативов, в частности нормативов отчисления средств в фонды предприятий, а также от изменений и доведения сверху дополнительных плановых заданий;

б) необеспеченность материальными ресурсами финансовых возможностей, которыми располагают предприятия, в частности за счет фонда развития производства;

в) доведение сверху до предприятий плановых показателей, не предусмотренных действующим законодательством;

г) несоответствие между собой плановых показателей, устанавливаемых вышестоящими органами, особенно планов по основной номенклатуре продукции с планами снабжения и сбыта;

д) недостаточную связь заинтересованности предприятия и его работников, несовершенство в этом отношении системы материального поощрения рабочих и служащих.

Некоторые из отмеченных помех в развитии инициативы предприятий могут быть устранены правовыми средствами. Для этого необходимо, во-первых, дальнейшее обновление действующего законодательства в целях его унификации, устранение расхождений между актами, принятыми после 1965 г., и старыми, но еще действующими. Во-вторых, должны быть созданы специальные гарантии строгого соблюдения прав предприятия, в том числе и вышестоящими органами. В-третьих, вышестоящие органы должны располагать достаточными резервами для компенсации потерь предприятий, наделения их дополнительными финансовыми и материальными ресурсами при изменениях или дополнениях плановых заданий.

6. В условиях социалистического общества инициатива предприятий, ведущих свою хозяйственную деятельность на основе закрепленного за ними государственного имущества, не может быть безграничной. При максимально возможной самостоятельности и инициативе предприятий государство как собственник проводит и будет проводить единую хозяйственную политику в области технического прогресса, капитальных вложений, цен, оплаты труда и финансов.

7. На основе имущественно-оперативной самостоятельности предприятий их инициатива наиболее полным образом проявляется в сфере имущественно-хозяйственных отношений с другими социалистическими организациями. Объясняется это товарно-денежным характером имущественных связей социалистических организаций, регулируемых нормами гражданского права. Гражданско-правовой метод регулирования отношений, отличающийся юридическим равенством участников правоотношений, дозволительным характером значительной части норм права, предполагает наделение сторон широкой правовой инициативой и использует эту инициативу в организации отношений.

Гражданско-правовому методу присуще наделение инициативой обеих сторон, участвующих в правоотношениях. Инициатива сторон как черта гражданско-правового метода регулирования находит свое выражение в трех основных направлениях: по линии юридических фактов, определения содержания правоотношений и, наконец, в известной мере установления мер ответственности.

8. По линии юридических фактов инициатива социалистических предприятий приобретает особое значение потому, что в становлении гражданских правоотношений все большую роль получают волеизъявление сторон, их соглашения, договоры. Разумеется, для организации хозяйственных отношений широко используются плановые акты. Однако и для волеизъявления сторон остаются широкие возможности.

Во-первых, плановые акты, доводимые сверху, составляются на основе широкого использования заявок, заказов и проектов планов, составляемых самими предприятиями.

Во-вторых, плановые акты в соответствии с действующим законодательством в процессе заключения и исполнения договора подвергаются корректировке с учетом волеизъявления сторон. Так, при заключении договоров поставки продукции и товаров покупатель вправе отказаться от выделенной ему продукции и от заключения договора. При исполнении договора поставки товаров покупатель вправе отказаться от товаров, не пользующихся спросом. Договор поставки продукции и товаров, основанный на плане распределения, может быть изменен и расторгнут по соглашению сторон. Поставщик в установленном порядке вправе отказаться от заключения договора, если наряд выдан с нарушением соответствующих правил. Предприятие может самостоятельно реализовать продукцию, которая не находит сбыта по нарядам.

В настоящее время Госснаб СССР определяет виды продукции, по которым покупатели будут пользоваться правом одностороннего отказа от ее приобретения и после заключения договора. Наряды на сверхплановую продукцию до ее изготовления могут выдаваться плановыми органами лишь с согласия поставщика. Проектные организации вправе принимать заказы на сверхплановые проектные работы без ущерба для выполнения планов и т.д. <1>. Приведенные положения свидетельствуют о широкой инициативе предприятий по заключению, изменению и прекращению договоров, основанных на двусторонне-обязательных плановых актах.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1969. N 11. Ст. 64; N 12. Ст. 66; Правда. 1969. 22 июня.

В значительно большей мере проявляется инициатива предприятий при заключении договоров, в основе которых нет таких актов. Здесь выбор контрагента и заключение договора с ним производятся по усмотрению самого предприятия. Тенденция к развитию таких договоров вполне определилась. Уже сейчас имеется широкий круг переопределяемых в плановом порядке товаров и продукции, на которые договоры заключаются по усмотрению сторон. Госснабу СССР Совета Министров СССР поручено в дальнейшем организовать бесфондовое снабжение многими видами продукции, в настоящее время распределяемыми в плановом порядке.

9. Инициатива по линии определения содержания правоотношений нашла свое закрепление во многих новых нормативных актах. Наиболее характерны в этом смысле нормативные акты, регулирующие в настоящее время отношения по поставкам продукции. Стороны в договоре поставки продукции и товаров обладают возможностью выразить свою волю практически по всем важнейшим условиям этого договора: по количеству, качеству, ассортименту, комплектности, маркировке, таре продукции, срокам поставки, способу транспортировки, определить своим соглашением форму расчетов, порядок исполнения договора и т.д.

Содержание договора в значительной степени предопределяется нормативными и плановыми актами. Вместе с тем большая роль принадлежит и соглашению сторон, которое может сочетаться с нормативными и плановыми актами в одном из следующих вариантов:

а) соглашением сторон конкретизируются плановые акты. Например, при длительных прямых связях плановым актом устанавливается лишь общее количество и групповой ассортимент продукции; все другие условия определяются сторонами. Такую же роль выполняют заказы на основе актов прикрепления;

б) в нормативных актах имеются диспозитивные нормы, позволяющие сторонам избирать и другой вариант поведения (например, о порядке восполнения недопоставленной продукции);

в) стороны вправе вводить в договор условия, не предусмотренные нормативными и плановыми актами;

г) стороны могут согласовывать условия, если для данного вида продукции они не установлены в нормативном порядке (о качестве, комплектности, маркировке, таре продукции, транспортных расходах и др.);

д) соглашением сторон норма права может быть дополнена (например, соглашением может быть дополнен предусмотренный нормой перечень оснований отказа от акцепта платежного требования);

е) соглашением могут устанавливаться более высокие требования к условиям договора, чем это установлено нормой права (например, по качеству продукции, гарантийным срокам);

ж) в предусмотренных законом случаях соглашением сторон могут определяться условия, обычно строго нормируемые нормами права (например, в соответствующих случаях стороны определяют цены в пределах лимитных либо устанавливают своим соглашением или согласовывают надбавки к ценам за повышенное качество продукции и, наоборот, снижение цены по основаниям, предусмотренным законом).

В целях развития инициативы сторон в новых Положениях о поставках содержится важное правило, запрещающее включать в Особые условия нормы, ограничивающие права сторон самостоятельно определять условия договора.

10. По линии ответственности инициатива сторон проявляется, во-первых, в том, что стороны могут сами устанавливать санкции, если они не предусмотрены нормами права (п. 85 Положения о поставках продукции), определять размер штрафа (п. 63 Положения), повышать размеры неустоек, установленных законом; во-вторых, обращает внимание на себя тот факт, что если в одних случаях кредитор обязан привлечь должника к ответственности за нарушение договора поставки (п. п. 59, 61, 64 Положения), то в других ему лишь предоставляется право на это (п. п. 62, 66 Положения).

Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция

как основы системы законодательства <*>

--------------------------------

<*> Правоведение (Л.: Изд-во Ленингр. ун-та). 1975. N 1.

Современная система законодательства представляет собой чрезвычайно сложное явление, которое не изучено еще в полной мере нашей наукой ни в аспекте составляющих его элементов, ни в плане связей и взаимодействия этих элементов, ни с точки зрения факторов, лежащих в основе системы. Между тем настоятельная необходимость повышения эффективности правового регулирования как важного фактора коммунистического строительства требует упорядочения, совершенствования, развития системы законодательства в целом и особенно хозяйственного законодательства. В настоящее время эта задача не может быть решена путем разработки отдельных, хотя бы и важных нормативных актов. Юристами и хозяйственниками, представителями науки и практики воспринимается как веление времени такой подход к законодательству, при котором оно предстает в виде научно обоснованной, цельной, внутренне согласованной системы. Задачи создания такой системы сформулированы в важнейших партийных и государственных документах. Значительная работа в указанном направлении уже проведена в последние годы и интенсивно ведется в настоящее время <1>. Но то, что сделано, - лишь первый и еще не закончившийся этап. Предстоит колоссальная по своим масштабам и сложности работа по консолидации, кодификации законодательства, подготовке отсутствующих актов, устранению несогласованностей и противоречий, изъятию устаревшего материала, приведению законодательства на всех его уровнях в соответствие с потребностями современной жизни, совершенствованию самого порядка принятия и легального толкования общих и ведомственных нормативных актов.

--------------------------------

<1> См.: Колибаб К.Е. Издание собраний действующего законодательства СССР // Советское государство и право. 1974. N 8. С. 3 - 9; Пути систематизации законодательства о хозяйственной деятельности в СССР // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 69 - 75.

Юридическая наука призвана обслуживать процесс совершенствования законодательства, обобщить накопленный опыт, изучить основы действующей системы и разработать рекомендации о путях ее развития. Не случайно внимание многих ученых в последнее время направлено в сторону таких проблем, как понятие системы законодательства, ее отношение с системой права, наиболее эффективные формы систематизации законодательства <1>. Приходится, однако, констатировать, что выводы и практические рекомендации ученых по данным проблемам далеки от единства, зачастую противоречивы. Это свидетельствует о необходимости интенсифицировать теоретические исследования в этой области.

--------------------------------

<1> См., например: Тезисы доклада и выступлений на заседании Совета по координации работы научно-исследовательских учреждений, занимающихся вопросами совершенствования законодательства на тему: "О состоянии и задачах развития научных исследований системы советского законодательства". М., 1973; Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М., 1962; Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971; Алексеев С.С. Об отраслях права // Советское государство и право. 1972. N 3. С. 10 - 17; Лаптев В.В. К кодификации хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 75 - 81; Иоффе О.С. Общая часть и систематизация хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 82 - 87; и др.

Можно как из бесспорно признаваемого в науке факта исходить лишь из того, что система законодательства складывается из отраслевых (содержащих нормы одной отрасли права) и комплексных (объединяющих нормы двух или нескольких отраслей права) нормативных актов. Можно также утверждать, что существуют отрасли законодательства, в частности гражданское, уголовное, административное, представляющие собой объединения нормативных актов соответствующих отраслей права. Но уже природа трудового, колхозного, земельного, финансового законодательства явится предметом разногласий, поскольку не все ученые признают существование соответствующих отраслей права. И уж тем более спорными будут и само существование, и правовая природа таких объединений законодательства, как транспортное, строительное, сельскохозяйственное право и т.д.

Изучение системы законодательства надлежит вести исходя из определенных методологических предпосылок. Ясно, что отрасли законодательства, как и его система, - результат творческой деятельности человека. Но означает ли это, что они не имеют объективных оснований, создаются произвольно? Если это так, то следует признать, что в основе системы законодательства нет каких-либо закономерностей, следовательно, здесь нет почвы для научного анализа и рекомендаций по повышению эффективности правового регулирования. Однако такой вывод был бы ошибочным, он шел бы вразрез с практикой развития системы законодательства, свидетельствующей о том, что существенные изменения в данной системе являются реакцией на назревшие общественные потребности. Задача науки состоит, таким образом, в том, чтобы выявить объективную основу сложившейся системы законодательства и направлений ее развития.

Законодательство как совокупность действующих нормативных актов есть внешняя форма права <1>. В силу этого оно по своему строению неизбежно должно отражать внутреннюю, сущностную форму права, понимаемую как его структура <2>. Внешняя форма права на разных ее уровнях (статей, глав, разделов правовых актов, их объединений, системы законодательства в целом) отражает структуру права на всех ее уровнях (нормы, субинститута, института, подотрасли, отрасли и, наконец, права в целом). Следовательно, непосредственной объективной основой системы законодательства служит система самого права. Основными отраслями законодательства должны быть и действительно являются объединения нормативных актов по отраслям права, которые служат внешней формой существования соответствующих отраслей права.

--------------------------------

<1> См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 47 - 59, 379 - 380.

<2> См.: Братусь С.Н. Содержание и форма права // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1968. Вып. 14. С. 38 - 39; Марксистско-ленинская общая теория государства и права: основные институты и понятия. М., 1970. С. 379 - 380.

Однако, как многократно отмечалось в литературе по теории права, полного совпадения системы законодательства и системы права нет. Данное бесспорное положение основано на фактах существования межотраслевого, комплексного законодательства. При этом можно констатировать наличие не только отдельных комплексных актов, но целых сфер законодательства, групп актов, посвященных определенной сфере общественных отношений. Поэтому наряду с отраслями законодательства, за которыми стоят отрасли права (гражданское, уголовное и т.д.), обнаруживаются отрасли законодательства (транспортное, строительное, сельскохозяйственное и др.), не имеющие такой ориентации и обладающие, очевидно, иной основой и правовой природой.

Иногда существование комплексных актов и отраслей законодательства объясняют лишь относительной самостоятельностью формы в ее взаимодействии с содержанием, а также тем, что воля советского законодателя, определяющая систему законодательства, объективно обусловлена экономическими и социальными факторами лишь в конечном счете. Но чрезвычайно большая распространенность комплексных актов и отраслей законодательства сама по себе восстает против того, чтобы ее существование выводилось только из факторов субъективного порядка. Если наряду с отраслевым законодательством, объективная предопределенность и природа которого никем не оспаривается, существует по крайней мере в таком же объеме и имеет не меньшее значение в регулировании отношений и законодательство комплексное, то последнее, очевидно, вызывается к жизни общественными потребностями и имеет объективные основания.

Как известно, объективной основой отраслей права и отраслевого законодательства служат относительно обособленные группы однородных общественных отношений, каждая из которых требует специфического способа правового воздействия, формирует особый тип (форму) правового регулирования. Но предметом правового регулирования служат не вообще товарно-денежные, организационно-управленческие, трудовые и иные социальные связи, а конкретные отношения, складывающиеся в определенной социальной сфере - в промышленности, сельском хозяйстве, торговле, в сфере по осуществлению капитального строительства, оказанию транспортных услуг, по снабжению и сбыту и др. В любой из них отношения, находящиеся под воздействием определенной отрасли права, функционируют в неразрывной связи и взаимодействии с отношениями, подвластными другим отраслям права, что отражает взаимодействие экономических закономерностей, лежащих в основе указанных отношений. Так, в процессе капитального строительства организационно-управленческие, товарно-денежные, трудовые отношения связываются в единый хозяйственный комплекс, ибо только путем научной абстракции можно расчленить действие в этой сфере закона планомерного развития народного хозяйства, закона стоимости, распределения благ по труду и т.д. Далее, каждая из сфер народного хозяйства и общественной жизни служит объектом государственного управления. Последнее применительно к своей сфере должно носить единый, согласованный во всех его элементах характер. Право - одно из средств государственного управления. Поскольку при управлении любой из сфер общественной жизни используется несколько отраслей права с присущими им специфическими способами воздействия на общественные отношения, постольку необходимо согласование их действия с таким расчетом, чтобы все взаимодействующие отрасли представляли бы собой единый инструмент управления, например, капитальным строительством, обеспечивали бы достижение в конечном счете единой цели, в данном случае - наиболее эффективное использование средств и ресурсов, отпускаемых на капитальное строительство.

Внешним проявлением тесного взаимодействия и согласования отраслей права в определенных сферах общественной, прежде всего народнохозяйственной, жизни и является существование межотраслевых, комплексных нормативных актов и их объединений. Комплексные акты представляют собой форму существования норм различных отраслей права применительно к субъектам отношений (например, Положения о предприятии <1>, о производственном объединении <2>, о всесоюзном и республиканском промышленном объединении <3>), к видам хозяйственной деятельности по отдельным отраслям хозяйства (транспортные уставы, уставы предприятий связи, Правила о договорах подряда на капитальное строительство, нормативные акты по проектно-изыскательским, конструкторским, научно-исследовательским работам) или по отдельным видам связей безотносительно к отраслям народного хозяйства (Положения о поставках продукции и товаров, нормативные акты по расчетам, кредитованию). Но так или иначе они необходимы для создания системы межотраслевого регулирования отношений определенных сфер. Указанные акты не представляют собой механического соединения норм, а служат той формой, которая используется для согласования действия норм разных отраслей, для создания межотраслевых объединений норм по признаку хозяйственной или какой-либо иной деятельности.

--------------------------------

<1> См.: СП СССР. 1965. N 19, 20. Ст. 155.

<2> См.: СП СССР. 1974. N 8. Ст. 38.

<3> См.: СП СССР. 1973. N 7. Ст. 32.

Итак, причиной существования комплексных актов и отраслей законодательства служит взаимодействие отраслей права в процессе управления определенной сферой общественной жизни, отражающее объективную связь самих общественных отношений и социально-экономических закономерностей, под воздействием которых они складываются. Следует согласиться с А.Ф. Шебановым, выдвинувшим тезис о том, что система отраслей законодательства строится на основе сочетания систем отраслей права и отраслей государственного управления <1>. Именно последние непосредственно определяют структуру комплексных отраслей законодательства. Необходимо, однако, подчеркнуть, что комплексное законодательство имеет столь же прочные объективные основания и столь же закономерно в своем существовании, сколь и законодательство отраслевое. Структура, содержание межотраслевых актов и объединений, характер связи между нормами разных отраслей права - явления, имеющие непосредственное значение для эффективности правового регулирования <2>, ибо они воплощают объективно обусловленные функциональные связи между отраслями права <3>.

--------------------------------

<1> См.: Шебанов А.Ф. Основания построения системы отраслей советского законодательства // Тезисы доклада и выступлений на заседании Совета по координации работы научно-исследовательских учреждений, занимающихся вопросами совершенствования законодательства... С. 8 - 9.

<2> См.: Халфина Р.О. Единство и дифференциация правового регулирования общественных отношений // Там же. С. 13.

<3> См.: Красавчиков О.А. Предметная и функциональная взаимосвязь правовых норм и институтов // Там же. С. 17 - 18.

Хотя и отраслевое, и комплексное законодательство в равной мере объективно предопределены, корни их существования и правовая природа различны. Отраслевое законодательство, будучи неразрывно связанным с делением права на отрасли, с присущими каждой из них особыми способами воздействия на общественные отношения, своей основой имеет дифференциацию в праве. Напротив, межотраслевое законодательство, являющееся внешней формой, проявлением, способом взаимодействия отраслей права, в основе имеет интеграцию в праве. Отмеченное объясняет и существенные различия отраслевого и комплексного законодательства по их юридической природе. Первое - форма существования единого по основным свойствам, по способу воздействия на отношения правового материала. Второе - форма существования и установления связи, взаимодействия правового материала, обладающего различными юридическими свойствами.

Поскольку основа и правовая природа рассматриваемых отраслей законодательства не совпадают, в теории, нормотворческой и правоприменительной практике необходимо их четко различать. Между тем сделать это далеко не просто, так как они обладают значительным внешним сходством. Отмеченное - одна из причин продолжающихся явно или подспудно дискуссий о системе права. Отсутствие в теории достаточно надежных критериев разграничения отраслевых и комплексных нормативных объединений приводит к тому, что отрасль права зачастую видят там, где имеется объединение взаимодействующих норм разных отраслей права. Не способствует внесению ясности в рассматриваемую проблему и неотработанность терминологии. Некоторые ученые комплексные образования норм рассматривают в качестве комплексных отраслей права. Впервые на существование комплексных образований и на удвоение системы права указал В.К. Райхер <1>. Вслед за ним С.С. Алексеев, основываясь на учении о множественности системообразующих факторов, указывает, что первичную структуру права образуют основные его отрасли, а вторичную - комплексные <2>. Ю.К. Толстой, различая систему и систематику права, полагает, что первая, имеющая объективный характер, состоит исключительно из основных отраслей права, вторая же, производимая в научных, педагогических и практических целях, объясняет существование комплексных отраслей права <3>. Приведенные положения представляют значительную научную ценность, поскольку указывают на существование разных структурных уровней в праве и на необходимость отказа от одноплоскостного подхода к нему как малоплодотворного, не позволяющего познать право во всех его проявлениях. Но едва ли имеются достаточные основания для того, чтобы элементы вторичной структуры права именовались хотя бы и комплексными, но отраслями права. Такое употребление термина "отрасль права" может создать дополнительные трудности в решении и без того сложной проблемы системы права. В этом тем более нет необходимости, что и В.К. Райхер, и С.С. Алексеев исключают самую возможность включения комплексных отраслей в первичную систему права, а, по мнению Ю.К. Толстого, комплексные отрасли никакого места в системе права не занимают. Но если они не занимают в структуре права никакого места, то, видимо, и не являются отраслями права вообще, поскольку отрасли права - именно его структурные подразделения.

--------------------------------

<1> См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхований. М., 1947. С. 109.

<2> См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 14 - 15.

<3> См.: Толстой Ю.К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. N 1. С. 45; Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961 - 1965 гг.): Автореф. дис. ... д.ю.н. Л., 1970. С. 10 - 11.

Не следует вместе с тем переоценивать значение расхождений в позициях ученых, одни из которых признают существование комплексных отраслей права, а другие комплексных отраслей законодательства. Важнее здесь то, что эти позиции сближает, а именно: во-первых, признание двойной структуры в праве (на уровне его внутренней организации и построения его внешней формы) и, во-вторых, невключение комплексных отраслей в первичную, внутреннюю структуру права, т.е. четкое разграничение отраслей права и комплексных образований как структурных элементов разного уровня <1>.

--------------------------------

<1> Все же, по существу, и с точки зрения терминологии наиболее удачной представляется позиция, в соответствии с которой структурные подразделения второго уровня рассматриваются не в качестве отраслей права, а в качестве отраслей законодательства (см. об этом: Васильев Ю.С., Евтеев М.П. Кодификация и систематизация законодательства // Советское государство и право. 1971. N 9. С. 15 - 16).

Отраслевые и комплексные нормативные образования могут быть разграничены с использованием признаков отрасли права, поскольку первые олицетворяют собой отрасль права, а вторые нет. Сложность, однако, состоит в том, что и те и другие имеют определенный предмет регулирования и известную обособленность законодательства. Содержание опосредуемых отношений и задачи государственного управления определенной сферой позволяют вывести также определенные принципы и функции регулирования, свойственные комплексным объединениям норм. Следовательно, хотя отрасль права обладает такими признаками, как специфический предмет регулирования, обособленность законодательства, принципы <1> и функции регулирования <2>, подход лишь с позиций этих признаков был бы неэффективным, ибо он не позволил бы ответить на вопрос, сталкиваемся ли мы с отраслью права или комплексным правовым образованием.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Односторонние сделки в механизме гражданско-правового регулирования // Учен. труды Свердловского юрид. ин-та. 1970. Вып. 1. С. 46 - 47; Об отраслях права. С. 11 - 13.

<2> См.: Грибанов В.П. Советское гражданское право. М., 1959. Гл. 1; см. также: Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1965. С. 9 и сл.

Конечно, предмет отрасли права и межотраслевого образования - далеко не одно и то же. Предмет отрасли права - это с точки зрения требующейся для их опосредования правовой формы группа однородных отношений. Напротив, предмет комплексного образования - определенная сфера, например, хозяйственной деятельности, разнородные отношения которой требуют единого управления путем согласованного применения различных отраслевых форм регулирования. Но рассмотрение предмета регулирования самого по себе в отрыве от его правового опосредования не позволяет разграничить рассматриваемые явления.

Чем отрасли права и комплексные образования действительно отличаются, так это их юридическим содержанием. Отрасль права, будучи определенной правовой формой общественных отношений и являя собой определенный юридический тип (форму правового регулирования), обладает известной юридической однородностью, единством юридического содержания. Комплексное же объединение норм, возникающее вследствие взаимодействия двух или нескольких отраслевых типов (форм) регулирования отношений, такой однородности не имеет.

Категорией, концентрирующей в себе юридическое своеобразие и однородность юридического содержания отрасли, служит отраслевой метод регулирования отношений. Именно он интегрирует качественные особенности отрасли как правового явления. Поэтому отраслевой метод - тот юридический признак, который позволяет безошибочно отличать одну отрасль права от другой, а также объединение норм, являющееся отраслью права, и объединение, которое таковой признано быть не может.

Этим объясняется особая роль метода в выявлении отраслей и системы права. Отрасли права - различные средства регулирования общественных отношений. Они тем и обособляются друг от друга в системе права, что каждая из них особым образом воздействует на общественные отношения, обладает своим арсеналом средств регулирования общественных отношений. Если отрасли права - не что иное, как отличающиеся средства воздействия на социальные отношения, то специфический способ регулирования - и есть то, что, с одной стороны, свидетельствует о наличии отрасли права, а с другой - выделяет ее среди других отраслей, а также нормативных образований, не являющихся отраслями права. Если нормативное образование не обладает специфическим способом воздействия на отношения, а напротив, характеризуется использованием двух или нескольких форм регулирования, свойственных другим отраслям, то это обстоятельство дает основания для двух выводов: во-первых, данное объединение не обладает единством и своеобразием юридического содержания и, во-вторых, оно не является отраслевым.

Комплексные отрасли законодательства тем и характерны, что они используют различные методы регулирования, заимствованные из основных отраслей права <1>, комбинацию методов <2>. То, что они не олицетворяют собой нового типа регулирования, со всей очевидностью доказывается применением в их рамках взаимодействующих форм регулирования не к одним и тем же, а к разным (горизонтальным, вертикальным, внешним, внутренним и т.п.) отношениям определенной сферы государственного управления. Практически важно также то, что своеобразие отраслевых методов регулирования означает неприменимость к отношениям данной отрасли права норм другой отрасли <3>. Напротив, к отношениям, опосредуемым комплексными образованиями, применяются нормы, имеющие разную отраслевую принадлежность.

--------------------------------

<1> См.: Толстой Ю.К. Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961 - 1965 гг.). С. 10 - 11.

<2> См.: Васильев Ю.С., Евтеев М.П. Указ. соч. С. 16.

<3> См.: Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1967. Вып. 2. С. 3 - 24.

Изложенное не следует истолковывать в плане отрицания значения таких признаков отрасли права, как предмет, принципы, функции, механизм регулирования, обособленность законодательства, а также структурных признаков, выражающихся в юридической цельности отрасли, в ее способности взаимодействовать с другими структурными элементами (отраслями) права <1>. Каждый из названных признаков присущ отрасли права. При этом главным здесь выступает предмет регулирования, поскольку он является единственным материальным признаком, определяющим все другие. Однако названные признаки, в том числе и предмет, приобретают доказательственное значение в качестве отраслевых лишь постольку, поскольку они сопряжены с отраслевым методом регулирования, выражающим юридическое своеобразие отрасли. Обнаружение всех других признаков отрасли у группы норм, не обладающей спецификой способа воздействия на отношения, не имеет доказательственного значения для признания ее отраслью права. По признаку предмета регулирования как особой группы или сферы общественных отношений можно сконструировать бесчисленное множество "отраслей" права. Но если данная совокупность отношений реально не обусловила формирования особого типа регулирования, она не представляет собой предмета самостоятельной отрасли права.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Об отраслях права. С. 11 - 13; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право - отрасль права // Советское государство и право. 1969. N 8.

Что касается структурных признаков отрасли, выражающихся в такой ее внутренней организации (в частности, в наличии общей части <1>), при которой она выступает в качестве единого целого и обладает способностью взаимодействовать с другими отраслями, то и они могут быть выявлены также лишь в совокупности с методом регулирования. Действительно, структурное единство выражает единство юридического содержания отрасли. В то же время именно отраслевой метод регулирования свидетельствует о таком единстве. Способностью к взаимодействию обладает и такое подразделение в праве, которое отличается от других структурных элементов своеобразием воздействия на общественные отношения.

--------------------------------

<1> О.С. Иоффе убедительно показал, что общая часть - подразделение системы законодательства, а не система права. Одновременно столь же убедительно он показал, что общая часть - подразделение не любого, а лишь кодифицированного законодательства, причем кодифицированного по отраслевому, а не по комплексному принципу (см.: Иоффе О.С. Общая часть и систематизация хозяйственного законодательства. С. 82 - 83). Это дает основание сделать вывод, что общая часть - внешнее свидетельство такого структурного целого, которое является отраслью права.

Овладение критериями построения системы законодательства, во-первых, должно способствовать выявлению системы права и на этой основе совершенствованию как законодательства по отдельным отраслям права, так и всей его системы. Без предварительно проведенных изысканий по выявлению структуры права научно обоснованная работа по совершенствованию системы законодательства немыслима. Во-вторых, изучение критериев построения системы законодательства должно способствовать выявлению обоснованной социально-экономическими факторами системы межотраслевых, комплексных актов и образований. В-третьих, с учетом характера отраслевого и межотраслевого законодательства и задач того и другого должны быть разработаны рекомендации по наиболее оптимальным формам совершенствования системы законодательства. Так, практика нормотворческой деятельности свидетельствует, что оптимальной формой совершенствования отраслевого законодательства является его кодификация. Она позволяет привести все отраслевые нормы в стройную систему, вывести за скобки общие положения и сформировать общую часть, согласовать все конкретные нормы с наиболее общими, ведущими для данной отрасли права установлениями.

Напротив, межотраслевое согласование должно носить конкретный характер и происходить на уровне того огромного количества норм, которыми реально опосредуются регулируемые отношения. Установление межотраслевого взаимодействия в рамках небольшого по объему акта кодификации практически ничего дать не может. В то же время именно вопросы согласования, взаимодействия, устранения противоречий приобретают в настоящее время наибольшую остроту. При этом дело не должно сводиться только к устранению несогласованности актов, принятых в разное время, на разных уровнях и различными нормотворческими органами. Значительно более сложная и важная задача состоит в том, чтобы взаимодействие разных отраслей права и методов регулирования обеспечивало оптимальное использование действующих в социалистическом обществе социально-экономических закономерностей. Решение указанной задачи под силу лишь весьма авторитетному и компетентному нормотворческому органу. Наилучшим образом ее решению могла бы послужить разработка Свода основных законоположений.

Правовое обеспечение влияния потребителей

на качество продукции <*>

--------------------------------

<*> Материалы Всесоюзной научно-практической конференции (18 - 19 октября 1978 г., Свердловск). Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1979.

Высшая цель общественного производства при социализме - наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей (ст. 15 Конституции СССР). Среди основных путей достижения этой фундаментальной цели - всемерное улучшение качества работы во всех звеньях народного хозяйства. Именно качество производимых материальных благ - продукции, услуг - становится основным моментом удовлетворения потребностей в обществе развитого социализма.

Руководствуясь высшей целью социалистического производства, необходимо дать потребителю (идет ли речь о средствах производства или товарах народного потребления) более широкие возможности влиять на производство. Особенно важно влияние потребителя на производство по линии качества продукции и услуг, ибо качество есть характеристика потребительной стоимости товара, его способности служить удовлетворению соответствующих потребностей. Именно здесь должно быть обеспечено преимущество потребителя (в том числе и правовыми средствами).

Проблема качества понимается на современном этапе развития нашего общества весьма широко - как полное удовлетворение потребностей общества на основе эффективного использования труда и материальных ресурсов, одна из сторон интенсивного способа развития производства, при котором вопросы потребительной стоимости продукции должны решаться в совокупности с вопросами стоимости, общественных затрат на ее производство. Решать эту проблему следует всесторонне. На повышение качества должны быть нацелены весь механизм планирования и управления, вся система материального и морального поощрения.

Экономическое и социально-политическое значение рассматриваемой проблемы обусловливает необходимость, а существование социалистической собственности и общественного производства - возможность создания целой государственной системы обеспечения качества производимых материальных благ. В рамках этой системы осуществляется планомерное формирование общественной потребительной стоимости социалистического непосредственно общественного продукта <1>. Главным элементом рассматриваемой системы является централизованное государственное управление и планирование работы по повышению качества производимых благ. Однако объективно необходимым элементом системы обеспечения высокого качества продукции служит воздействие на него потребителя продукции и услуг.

--------------------------------

<1> См.: Олигин-Нестеров В.И., Лимушин В.П. Взаимосвязь экономических и правовых аспектов в комплексном управлении качеством промышленной продукции // Правовые проблемы управления качеством продукции на базе стандартизации и метрологического обеспечения: Тезисы докладов. Свердловск, 1978. С. 53.

Одними только актами централизованной регламентации (как нормативными, в том числе стандартами, так и индивидуальными, плановыми) невозможно определить все параметры качества продукции, а также создать систему, которая своевременно учитывала бы меняющиеся запросы потребителя и оперативно корректировала производство. Такая система может быть создана лишь при участии самого потребителя, поскольку именно он осуществляет наиболее массовый и всеобъемлющий "контроль" за качеством продукции. Замена его в этом отношении невозможна, каким бы многочисленным и дорогостоящим ни был специальный аппарат.

С правовой точки зрения качество продукции и услуг определяется их соответствием или несоответствием требованиям к ним, зафиксированным в правовых актах, обязательных для производителя продукции и потребителя. Поэтому для того, чтобы потребитель мог влиять на повышение качества, необходимо обеспечить его правовыми возможностями: во-первых, участвовать в нормировании требований по качеству; во-вторых, своевременно оценивать продукцию с позиций этих требований; в-третьих, эффективно воздействовать на производителя при отклонении продукции от установленных требований.

Передача продукции производителем потребителю происходит в договорной форме, которая опосредствует товарно-денежные связи по возмездному предоставлению товаров и услуг. Поэтому влияние потребителей на производство с точки зрения качества продукции осуществляется главным образом (хотя и не исключительно) с использованием договоров, ответственности за нарушение договорных обязательств, а также материального поощрения в товарно-денежных формах. Иные средства воздействия также используются потребителями, но лишь постольку, поскольку они связаны с гражданско-правовыми договорами.

Качество, характеризующее предмет договоров на реализацию продукции, относится к числу существенных условий соответствующих договоров (поставки, контрактации сельскохозяйственной продукции, купли-продажи, в том числе розничной и др.). При отсутствии соглашения о нем договор не считается заключенным. Это и позволяет потребителю добиваться установления необходимых требований к качеству продукции.

Тем не менее в трех многочисленных случаях, когда требования по качеству определяются не в договорном, а в нормативном порядке - стандартами, утверждаемыми компетентными органами, техническими условиями, - потребитель не лишается возможности влиять на формирование требований к качеству продукции. Недавно введенный порядок согласования разработки, утверждения и введения в действие стандартов и цен на продукцию машиностроения производственно-технического назначения, а также на продукцию легкой промышленности предоставляет потребителю право формулировать исходные требования к продукции и обосновывать ее лимитную цену <1>. Широкими возможностями располагает потребитель и в стадии заключения договора. Именно договором вводятся в действие соответствующие стандарты на предмет договора, чем и определяются требования по качеству.

--------------------------------

<1> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1978. N 4. С. 21; 1978. N 1. С. 35.

Потребитель может добиваться включения в договор желательных для него условий по качеству продукции в процессе согласования с ним технических условий либо введения иных условий, нежели те, что установлены стандартом, если его правила сформулированы как диспозитивные. Потребитель вправе добиваться конкретизации требований стандартов, введения дополнительных требований. Наконец, он может настаивать на включении в договор более высоких требований по качеству, чем те, что содержатся в стандартах.

Действенным средством влияния потребителя на формирование требований к качеству продукции с точки зрения удовлетворения разнообразных запросов и потребностей является также определение им вместе с производителем развернутой номенклатуры (ассортимента) передаваемых по договору благ в процессе его заключения. Значение этого пути особенно возрастет в результате реализации Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы" <1>, которое предусматривает значительное повышение роли договора в определении номенклатуры (ассортимента) продукции, подлежащей производству и поставке. Этим же Постановлением предусматривается в ближайшие годы завершить работу по внедрению прямых длительных хозяйственных связей с заключением договоров на пятилетний срок на поставку продукции производственно-технического назначения, что также явится важным фактором участия потребителя в определении требований по качеству продукции.

--------------------------------

<1> См.: Правда. 1979. 29 июля.

Влияние потребителей должно возрасти и вследствие внедрения в хозяйственную практику пятилетних соглашений между соответствующими главками Министерства торговли и промышленными объединениями об улучшении качества и обновлении ассортимента товаров народного потребления, открытия широкой сети фирменных магазинов, а также повышения роли договора в отношениях между оптовыми базами и предприятиями розничной торговли, также предусмотренные названным Постановлением.

В целях усиления влияния потребителя на качество продукции следовало бы повысить обязательность его требований для изготовителя продукции, не снижая их значения до уровня простого согласования. В частности, целесообразно участие организаций - потребителей продукции в проведении мероприятий по оценке технического уровня машин, оборудования, решении вопросов о снятии с производства устаревшей продукции, экспертизе и приемке к производству новых важнейших видов продукции.

Одно из решающих экономических условий для позитивного влияния потребителя на качество продукции - снижение дефицитности продукции данного вида, поскольку дефицитность позволяет производителю навязывать потребителю продукцию погашенного качества. В этом отношении важная роль должна принадлежать внедрению долговременных планов производства, программно-целевого метода планирования, составлению балансов, обеспечивающих, в частности, согласование спроса и предложения на важнейшие виды продукции и товары, что предусмотрено Постановлением от 12 июля 1979 г.

Роль договора в повышении качества продукции не ограничивается использованием его в роли инструмента, посредством которого запросы потребителя доводятся до производителя и согласовываются с производственными возможностями последнего. Договор активно используется и в других аспектах, касающихся качества продукции. В частности, Постановлением от 12 июля 1979 г. предусмотрено внедрение хозрасчетно-договорной основы для проведения таких важных с точки зрения повышения качества продукции и товаров работ, как научно-исследовательские, конструкторские, проектно-конструкторские, технологические. Весьма важно более широко использовать договор в деле предоставления кредитов для осуществления сверхлимитных затрат по повышению качества и освоению новой продукции.

Поскольку именно потребитель осуществляет всеобъемлющий "контроль" за качеством приобретаемой им продукции, должен существовать правовой механизм, позволяющий ему принимать быстрые и эффективные меры по защите своих интересов в каждом случае нарушений требований по качеству. Эти меры должны быть достаточно "чувствительными" для производителя продукции.

Думается, что необходимо прежде всего установить более простой по форме и осуществимый порядок обмена, возврата недоброкачественной продукции либо устранения имеющихся в ней недостатков. Отмеченное особенно важно для потребителей-граждан.

Следует также более широко использовать гарантийные сроки, которые во многих случаях должны быть увеличены. При этом целесообразно запретить установление каких-либо надбавок к цене за введение гарантийных сроков, ибо, по-существу, это надбавки за то, что продукция не является браком. Существование подобных надбавок и получение их производителем продукции означают также, что возможные расходы по устранению недостатков возлагаются на потребителя, а производитель ограждается от каких-либо потерь даже тогда, когда он производит брак.

Необходимо обеспечить реальное использование потребителями установленных законом или договором санкций. Это особенно важно применительно к санкциям за передачу потребителям недоброкачественных продукции и товаров. Следует не только декларировать обязанность организаций по применению этих санкций, но и установить неблагоприятные для должностных лиц последствия несоблюдения данного требования. Для повышения предупредительного значения санкций целесообразно применяемые к социалистическим организациям санкции за передачу потребителю недоброкачественной продукции доводить до виновных должностных лиц, что могло бы производиться в трех формах: уменьшения материального поощрения на сумму выплаченных штрафов или возмещенных убытков; лишения премий должностных лиц, причастных к производству недоброкачественной продукции либо уменьшения этих премий; привлечения к материальной ответственности лиц, виновных в выпуске недоброкачественной продукции. Решение этих вопросов тем более актуально, что в настоящее время премирование работников ставится в зависимость от выполнения обязательств по поставкам продукции с точки зрения количества, сроков, номенклатуры (ассортимента) поставок. Стремление выполнить обязательства по названным условиям может в некоторых случаях повлечь за собой снижение качества продукции.

Однако главное средство увеличения влияния потребителя на качество передаваемых ему продукции и услуг - это создание связанной с исполнением договоров системы позитивного экономического стимулирования производства новой высокоэффективной продукции и товаров повышенного качества и спроса.

Прежде всего предусмотрено установление плановых заданий для предприятий и объединений, нацеливающих последние на обновление и повышение качества продукции: по освоению и внедрению новых высокоэффективных технологических процессов и видов продукции, по росту производства продукции высшей категории качества. При этом объединениям и предприятиям разрешено уменьшить производственные планы в связи с освоением и увеличением выпуска высокоэффективной продукции и товаров высокого качества.

В области капитального строительства намечено широкое внедрение расчетов заказчиками за уже принятые объекты, выполненные и принятые проектные, конструкторские, научно-исследовательские и другие работы, что, несомненно, будет стимулировать исполнителя к повышению качества работы, а заказчика вооружит мощным средством экономического воздействия в целях предотвращения и устранения недостатков.

Важнейшим элементом системы экономического стимулирования надлежащего исполнения договоров, несомненно, явится превращение в один из главных критериев оценки и стимулирования производственно-экономической деятельности предприятий и объединений выполнение ими плана поставок продукции на основе заключенных договоров. Этот критерий, а также показатель, отражающий увеличение производства новой высококачественной продукции, новых товаров, будут определять размеры нормативов и абсолютные размеры отчислений от прибыли в фонды экономического стимулирования. Премирование работников (в частности, из фонда материального поощрения) должно осуществляться в зависимости от качественных показателей производственной деятельности.

Предусмотрено создание в хозяйственных министерствах единого фонда развития науки и техники, предназначенного, в частности, для финансирования дополнительных затрат по улучшению качества продукции и для компенсации затрат в первые годы производства новой продукции.

Повышению качества, несомненно, будет способствовать установление поощрительных надбавок на срок до четырех-пяти лет за высокоэффективную продукцию и повышенных временных оптовых и розничных цен на товары народного потребления, которым присвоен Знак качества. Продукция же второй категории по качеству и подлежащая снятию с производства будет реализовываться со скидкой в размере 50 - 100% прибыли, которую мог бы получить производитель. При этом предприятиям и объединениям планы устанавливаются без учета надбавок и скидок, а их выполнение определяется с учетом того и другого.

Дополнительная прибыль, полученная от реализации продукции повышенного качества, в размере 70% зачисляется в фонды экономического стимулирования.

Наконец, система стимулирования производства продукции повышенного качества включает в себя неблагоприятные экономические последствия нарушения требований к продукции повышенного качества. В частности, при несоответствии продукции со Знаком качества соответствующим повышенным требованиям отчисления, произведенные в фонды экономического стимулирования, соответственно, сокращаются с начала года.

Правовое регулирование хозяйственных отношений <*>

--------------------------------

<*> Советское государство и право. 1979. N 3. В соавторстве с С.С. Алексеевым.

Социалистическое правоведение, прочно опирающееся на свою незыблемую методологическую основу - марксистско-ленинскую материалистическую диалектику, отличается богатством частнонаучных методов и теоретических подходов, используемых при сборе, обработке и теоретико-прикладном истолковании входящего в его орбиту фактического материала. Обоснованию одной из таких групп теоретических подходов - подходов отраслевых, их природы и взаимосвязи при изучении правового регулирования хозяйственных отношений - и посвящена настоящая статья.

Структура права и отраслевые теоретические подходы к изучению правового регулирования хозяйственных отношений. Отраслевые теоретические подходы выражают частнонаучное методологическое значение вырабатываемых в юридической науке понятий, которые, являясь результатом обобщения фактического материала, в то же время выполняют функцию средства познания - действенного инструмента дальнейшего теоретического освоения правовой действительности <1>. Сам факт дифференциации юридических наук, специфика проводимых с помощью понятийного аппарата каждой юридической науки исследований - это, в сущности, и есть констатация того обстоятельства, что каждая наука призвана обеспечивать свой (отраслевой) подход, который способен дать приращение научных знаний, выявить новые свойства и закономерности изучаемых явлений, обеспечить решение прикладных, практически значимых задач. На современном этапе развития советской юридической науки существование, природа и конструктивность отраслевых теоретических подходов могут получить и необходимое общетеоретическое обоснование, что связано с характеристикой сложной, многоуровневой структуры советского права - с теми особыми юридическими чертами, которые присущи ее основным структурным подразделениям - отраслям права <2>.

--------------------------------

<1> См.: Васильев А.М. Правовые категории. М., 1976. С. 70 - 72.

<2> В.К. Мамутов, правильно указывая на частнонаучное методологическое знание цивилистического и иных отраслевых подходов, утверждает, однако, что признание или непризнание данной совокупности норм самостоятельной отраслью права - не исходный пункт, а только следствие в особенностях подходов при изучении правового регулирования хозяйственных отношений (см.: Правовое регулирование хозяйственных отношений. М., 1978. С. 9). Как нам представляется, дело обстоит наоборот. Именно существование того или иного подразделения правовой системы в качестве самостоятельной отрасли права, а также особенности положения отрасли в правовой системе и предопределяют самую возможность существования и значение соответствующего отраслевого теоретического подхода.

Каждая основная отрасль представляет собой юридически своеобразное подразделение правовой системы, для которой характерен специфический режим регулирования, т.е. свой метод и механизм юридического воздействия на отношения данного вида, особый "набор" юридического инструментария, при помощи которого осуществляется отраслевое правовое регулирование. Юридическое своеобразие основных отраслей права является предпосылкой к тому, что в рамках соответствующей отраслевой науки оказывается возможным выработать систему взаимосвязанных, субординированных и скоординированных между собой категорий и понятий, использование которых при изучении фактического материала дает значительный познавательный эффект <1>. Определяющее значение в общей совокупности отраслевых теоретических подходов имеют те из них, которые выражают понятийный аппарат фундаментальных отраслей - государственного (конституционного), административного, гражданского, уголовного права, процессуальных отраслей.

--------------------------------

<1> В этой связи необходимо заметить, что следует с предельной четкостью различать методы науки и методы правового регулирования. Последние - это элементы правовой действительности, на основе которой вырабатывается система научных понятий, которые, в свою очередь, определяют исходные позиции, т.е. теоретический подход к тому или иному фактическому материалу, и в данном отношении могут быть охарактеризованы в качестве соответствующего частнонаучного метода. Вместе с тем надо видеть, что отраслевой теоретический подход - хотя и не прямо, а всегда через научные понятия - выражает особенности рассматриваемого участка правовой действительности, прежде всего особенности метода правового регулирования.

Наряду с отраслевыми есть и межотраслевые, комплексные теоретические подходы. Существование межотраслевых комплексных наук обусловлено тем, что в праве наряду с главной структурой, охватывающей основные отрасли, складываются комплексные образования (отрасли), каждое из которых хотя и не имеет особого юридического режима, метода и механизма регулирования, все же отличается некоторыми специфическими юридическими чертами - принципами, отдельными способами регулирования. Эти специфические юридические черты комплексных образований и создают собственный предмет межотраслевой, комплексной науки и тем самым служат предпосылкой для формирования той особой системы понятий, которая при изучении фактического материала может рассматриваться в качестве межотраслевой, комплексной и быть основой соответствующего межотраслевого теоретического подхода.

Таким образом, отраслевые и межотраслевые теоретические подходы, имеющие свои, особые предпосылки в правовой действительности и охватывающие последнюю с различных сторон, призваны дополнять, обогащать друг друга, а следовательно, должны применяться в единстве, сочетании. Однако такое положение возможно лишь при том условии, что понятийный аппарат межотраслевой, комплексной науки формируется с учетом существования отраслевых, в особенности фундаментально-отраслевых, теоретических подходов, концентрируется на том специфическом, что характерно для данного комплексного правового образования (морского права, природоохранительного права, хозяйственного права и т.д.). Стремление же в рамках межотраслевой науки монополизировать изучение всего данного фактического материала или использовать понятия из основных отраслевых наук в качестве межотраслевых, может, по нашему мнению, привести лишь к тому, что выигрыш, получаемый от соединенного изучения фактического материала с позиций нескольких наук, утрачивается, и, напротив, происходит обеднение научного аппарата, исследование приобретает однобокий или даже искаженный характер.

Если бы, например, была предпринята попытка рассматривать правовое регулирование отношений в области среды обитания только с позиций природоохранительного (или природоресурсового) права, исключая при этом самую возможность их изучения под углом зрения административного, уголовного, гражданского, земельного права, то ясно, что такого рода монополизация в науке не дала бы нужных научных результатов. Она привела бы лишь к тому, что понятия и категории отраслевых теоретических подходов использовались бы в урезанном и обедненном виде под маркой межотраслевой науки, а то межотраслевое, что действительно составляет ее собственный предмет, могло ускользнуть из поля зрения исследователя. Это и получилось у авторов, сторонников концепции хозяйственного права, попытавшихся замкнуть изучение правового регулирования хозяйственных отношений на понятиях одной, сконструированной ими отрасли - хозяйственного права и устранить из данной сферы теоретические подходы, основанные на понятийном аппарате административного и гражданского права. Другой вопрос, что в конкретном научном исследовании не только возможно, но и в высшей степени целесообразно одновременное (параллельное или последовательное) использование нескольких отраслевых и межотраслевых теоретических подходов, разумеется, с учетом иерархической зависимости между ними, которая обусловлена генетическими и функциональными связями, существующими между фундаментальными и другими отраслями права, а также комплексными правовыми образованиями.

И хотелось бы обратить особое внимание на обстоятельство, которое раскрывает значение рассматриваемой темы. Правильное определение отраслевого ранга того или иного теоретического подхода и в этой связи параллельное или последовательное и в то же время научно корректное их использование в конкретных правовых исследованиях существенно важны по той причине, что применение какого-либо отраслевого или межотраслевого понятия влечет за собой все богатство понятийного инструментария определенной науки, включает его в данное исследование. Когда, например, при теоретико-прикладном осмыслении фактического материала употребляют понятия "обязательство", "административный акт", "стаж" и т.д., то за каждым из них в исследование незримо входит и начинает работать множество других сопряженных с ним, соответствующих той или иной отраслевой науке понятий и теоретических конструкций. Поэтому использование, содержание или объем тех или иных отраслевых или межотраслевых понятий - не только вопрос понятийной чистоты, научной корректности правовых исследований, но и вопрос о ценности использования всего понятийного инструментария, а отсюда - о ценности отраслевых и межотраслевых научных подходов.

Ценность административно-правового и цивилистического подходов к изучению хозяйственных отношений. Ценность этих подходов к изучению правового регулирования хозяйственных отношений проистекает не только от превалирующего значения соответствующих отраслей права в данной области социальной жизни. Она заключена в самом предмете научного анализа - специфике этих двух отраслей права. Обе науки сложились на базе основных, фундаментальных отраслей права, распространяющих свое действие далеко за пределы народного хозяйства и оказывающих значительное генетическое или функциональное воздействие на многие другие отрасли права. Если административное право прежде всего обеспечивает начала централизации в регулировании общественной жизни, то гражданское, напротив, обеспечивает предоставление субъектам известной самостоятельности, автономии. Если административно-правовое регулирование строится на основе власти и подчинения, наделения управляющих субъектов компетенцией, которой не имеют управляемые, то гражданско-правовое обеспечивает начала юридического равенства, отсутствия власти и подчинения во взаимоотношениях субъектов, наделяет их в принципе однопорядковой правосубъектностью. Если административному праву присущ в основном разрешительный тип регулирования, то гражданскому - общедозволительный, исключающий лишь то, что прямо запрещено законом. Своеобразие двух видов регулирования, присущих административному и гражданскому праву, лежит в основе формирования двух самостоятельных систем категорий, понятий и сопряженных с ними отраслевых теорий, характеризующихся самобытностью, логической стройностью и завершенностью, а также взаимной "несовместимостью".

Многолетняя практика социалистического хозяйствования показывает, что гражданское право с его свойствами наделения субъектов комплексом правовых средств, обеспечивающих удовлетворение их интересов, и правовой самостоятельностью, которая выражается в построении отношений на основе диспозитивности, инициативы и юридического равенства сторон, оказалось пригодным не только для закрепления имущества на праве собственности (социалистической и личной) и опосредования существующего на этой основе товарно-денежного оборота. Оно пригодно и для регулирования отношений полного хозрасчета путем закрепления государственного имущества за предприятиями (объединениями) на основе оперативного управления ими этим имуществом и опосредования присущих полному хозрасчету межхозяйственных товарно-денежных связей. В связи с этим общие понятия науки гражданского права - субъект, правосубъектность, право собственности, договор, обязательства - нашли воплощение не только в ряду понятий - гражданин, его правоспособность и дееспособность, право личной собственности, договоры и обязательства по удовлетворению потребностей граждан, но и в не меньшей степени в другом ряду понятий, с юридической стороны родственном - юридическое лицо, специальная правоспособность юридических лиц, право оперативного управления государственным имуществом, хозяйственные договоры и обязательства.

При этом любое специфическое гражданско-правовое понятие, сформировавшееся на основе регулирования отношений социалистического хозяйствования, имеет свой аналог в виде более общего гражданско-правового понятия, с которым оно находится в субординационной связи, что должно непременно учитываться. Разрыв такой связи исключает возможность как полного раскрытия, так и эффективного использования обозначенного им инструмента правового регулирования в сфере социалистического хозяйства. Подобно тому как регулирование отдельных видов отношений осуществляется не только с помощью норм конкретного института, но и всей суммой гражданско-правовых установлений, с включением Общей части гражданского права, так и изучение гражданско-правового регулирования отдельных разновидностей отношений должно производиться с использованием всего арсенала гражданско-правовых понятий, особенно понятий, образующих Общую часть науки гражданского права.

В то же время гражданско-правовые понятия, характеризующие регулирование хозяйственной деятельности, представляют собой определенное единство, находятся между собой в неразрывной функциональной связи, отражающей гражданско-правовой инструментарий, обеспечивающий в целом осуществление хозрасчета. Участие находящихся на полном хозрасчете хозяйственных организаций в товарно-денежном обороте возможно лишь постольку, поскольку они наделены гражданской правосубъектностью, обладают статусом юридического лица, наделены правом оперативного управления закрепленным за ними государственным имуществом, имеют право от своего имени заключать гражданско-правовые договоры, по которым несут самостоятельную имущественную ответственность, а также могут привлекать к такой ответственности своих контрагентов <1>. Если из этой цепи убрать хотя бы одно звено, правовое обеспечение полного хозрасчета перестанет существовать. Вот почему и отражающие их понятия нельзя, во-первых, разрывать, а во-вторых, включать в другую цепь понятий, имеющих иную функциональную связь. Но главное все же здесь - внутренняя, органическая связь гражданско-правовых понятий, весь научный потенциал науки гражданского права, который каждый раз включается в познавательный процесс, как только осмысливается с цивилистических позиций то или иное правовое явление из области хозяйственной жизни.

--------------------------------

<1> О связи гражданско-правовых понятий см.: Иоффе О.С. Правовые проблемы народного хозяйства СССР. Государство и право развитого социализма в СССР. Л., 1977. С. 152 - 203.

Вполне закономерно поэтому, что именно с позиций цивилистического подхода в советской юридической науке получили фундаментальную разработку важнейшие стороны и механизм правового регулирования хозяйственных отношений, сделаны основополагающие выводы о принципах, методах и формах регулирования, связанных с началами демократического централизма, использования экономического закона стоимости, развитием хозяйственной самостоятельности, инициативы предприятий и организаций.

Практика социалистического хозяйствования столь же убедительно продемонстрировала эффективность административного права, приспособленного в целом к регулированию организационно-управленческих отношений, для правового обеспечения управления в сфере народного хозяйства. Существование государственной собственности, совмещение в лице советского государства субъекта политической власти и хозяйствующего субъекта, действие на этой основе закона планомерного развития социалистической экономики способствует использованию институтов советского административного права в процессе управления народным хозяйством со стороны государства, его компетентных органов.

Существование самостоятельного административно-правового регулирования, в том числе отношений в сфере социалистического хозяйства, является основой системы научных понятий, субординированных и скоординированных между собой, находящихся в логической и функциональной связях и составляющих теорию административного права. Эта система включает в себя такие понятия, как административная правосубъектность, компетенция органов управления, их иерархия, дисциплина исполнения и система мер, ее обеспечивающих, в том числе организация исполнения, контроль, ответственность и др. В сфере народного хозяйства общие административно-правовые понятия преломляются через такие категории, как органы государственного хозяйственного управления и планирования, их компетенция, формы и порядок планирования, система плановых показателей, плановая дисциплина, меры по ее обеспечению, санкции за нарушение плановой дисциплины и меры ответственности и др.

Социальное и прикладное значение цивилистического и административно-правового подходов. Использование этих подходов исследования, каждого в отдельности, но во всей полноте того и другого, позволяет выйти на социально значимую проблематику, специфичную для каждого из них. Административно-правовой подход подводит к такой проблематике, как вопросы организации управления народным хозяйством, соотношения и четкого определения компетенции различных уровней и органов управления, линейной и функциональной подчиненности и связей, плановых показателей деятельности предприятий и объединений, государственной дисциплины в сфере народного хозяйства, правовых средств, обеспечивающих дисциплину исполнителей плановых заданий, административной и дисциплинарной ответственности за невыполнение государственных предписаний и т.д. Словом, здесь имеется выход на проблематику, связанную в значительной мере с проведением в жизнь централизованных плановых начал.

Гражданско-правовой подход к регулированию народного хозяйства ставит перед необходимостью научного анализа в плане действенности обеспечения хозрасчетной самостоятельности основных хозяйственных звеньев (предприятий и объединений, их прав, заинтересованности и инициативы в выполнении планово-договорных обязательств и наилучшем удовлетворении запросов потребителя), обеспечения справедливой компенсации в случае невыполнения обязательств, имущественной ответственности, которая служила бы средством не только компенсации потерь потерпевшего предприятия, но и предупреждения нарушений договорных обязательств.

Исчерпывающее использование административно-правового и гражданско-правового подходов исследования эффективности правовой регламентации хозяйственных отношений имеет большое значение с точки зрения необходимости совершенствования управления народным хозяйством. В ст. 16 Конституции СССР указывается, что руководство экономикой осуществляется на основе государственных планов экономического и социального развития, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций. При этом активно используются хозрасчет, прибыль, себестоимость, другие экономические рычаги и стимулы. Несомненно, что приведенные положения Основного Закона СССР ставят совершенно определенные задачи перед науками административного и гражданского права по разработке путей повышения эффективности той и другой отраслей права в решении основных задач социалистического хозяйствования, причем именно в тех направлениях, которые полностью согласуются с особенностями механизмов правового воздействия, свойственных каждой из этих отраслей. Ценность рассматриваемых ракурсов исследования содержит, таким образом, практический аспект, ибо каждый из них имеет существенное значение для решения задачи дальнейшего совершенствования хозяйственного законодательства.

Ввиду сказанного представляется необходимым использование особенностей административно-правового и гражданско-правового подходов именно в практических вопросах, с позиции практики социалистического хозяйствования. Так, А.В. Венедиктов отмечал: "Если бы юристы подменили четкое разграничение административно-правовых и гражданско-правовых элементов в организационной структуре промышленности, отвечающее экономической сущности различных видов хозрасчета, обезличенной трактовкой их как элементов единого хозяйственного права, они не только закрыли бы путь к правильному теоретическому анализу организационно-правовой структуры промышленности, но также не сумели бы помочь практике в нахождении правильного пути, как не сумели этого сделать представители хозяйственного права в 30-х годах" <1>.

--------------------------------

<1> Советское государство и право. 1958. N 11. С. 128.

Итак, теоретические и прикладные соображения свидетельствуют о том, что общее административное и гражданско-правовое законодательство должно безусловно и притом одновременно, "на равных" - хотя каждое на "своем" участке - распространяться на сферу хозяйственных отношений. Вывести правовое регулирование управленческих, административно-властных отношений в сфере народного хозяйства из области административно-правового законодательства, а имущественно-стоимостных, эквивалентных отношений - из области гражданского законодательства - значит, как нам представляется, лишить правовое регулирование хозяйственных отношений всего того регулятивно-ценного, что содержат фундаментальные отрасли советского права - административное и гражданское.

Межотраслевое, комплексное изучение правового регулирования хозяйственных отношений. Наряду с отраслевыми подходами весьма продуктивным может быть (и, как показывает практика научных исследований, во многих случаях действительно является) комплексный, т.е. межотраслевой, подход к изучению правового регулирования хозяйственных отношений. Объективной основой, порождающей необходимость и такого исследования, является тот зафиксированный в ст. 16 Конституции СССР факт, что экономика СССР составляет единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории страны. Возьмем ли мы уровень народного хозяйства в целом, или отдельных его отраслей, или отдельных видов хозяйственной деятельности (например, по материально-техническому снабжению), или уровень низового звена хозяйствования (предприятия, объединения), - везде обнаружим систему неразрывно связанных между собой и взаимодействующих разнородных отношений, которые в их регулировании опосредуются разными отраслями права. Поскольку сами регулируемые правом отношения (по общественной организации труда и производства, по реализации производственных товаров и оказанию услуг и др.) представляют собой единый комплекс, то и правовое регулирование их различными отраслями права должно быть комплексным, сквозным, взаимосвязанным и взаимосогласованным.

Комплексный подход к изучению регулирования народного хозяйства в целом или отдельных его сторон давно уже признан и эффективно используется в советской юридической науке <1>. Как и всякая объективная необходимость, он давно пробил себе дорогу в многочисленных исследованиях, в том числе тех, которые по своей основной направленности принадлежат к отраслевым. Так, представители цивилистической науки, исследуя гражданско-правовое регулирование поставок продукции, контрактации сельскохозяйственной продукции, капитального строительства, перевозок грузов и т.п., по существу, никогда не ограничивались рассмотрением лишь гражданско-правовых элементов, но обязательно связывали их с административно-правовым опосредованием управленческих отношений в этих сферах. И все же в настоящее время комплексный подход в научном анализе правового регулирования хозяйственной деятельности приобретает особую актуальность. Дело в том, что на современном этапе развития социалистической экономики коренное совершенствование государственного управления ею только и возможно на основе подхода к ней как к одному комплексу, где все взаимосвязано и где состояние всей системы зависит от каждого его звена.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Л., 1975. С. 31.

Одна из основных задач юридической науки в том и состоит, чтобы разрабатывать рекомендации по обеспечению комплексного, внутренне согласованного и подчиненного решению общих задач правового регулирования хозяйственных отношений, ибо такая согласованность - главное условие эффективности правового регулирования отношений в сфере социалистической экономики. Так, юридическая наука не вправе стоять в стороне от решения такой стержневой проблемы, как разработка более эффективных, чем ныне действующие, оценочных показателей деятельности предприятий (объединений). Для этого необходимо оценивать работу по результатам выполнения планово-договорных обязательств, заключенных договоров. Но поскольку данный критерий не выявляет эффективности использования трудовых и материальных ресурсов, требуется дополнить его показателем выполнения планового задания по использованию ресурсов, исчисленного на основе научно обоснованных нормативов. Однако и эти два показателя будут эффективными лишь постольку, поскольку будет поставлена в зависимость от степени их выполнения система поощрения работников предприятия, в частности премиальная. Следовательно, сама постановка вопроса о юридическом оформлении оценочных показателей деятельности предприятия возможна лишь при комплексном, межотраслевом подходе, ибо он не находится в русле ни одной из отраслевых юридических наук. Решение этого вопроса также возможно лишь на межотраслевой основе, поскольку для его решения должны быть привлечены административное, гражданское, трудовое право. Отметим, кстати, что именно такой широкий комплексный подход, при котором правовое регулирование берется во взаимодействии не только двух (административного и гражданского), но и более широкого комплекса отраслей права, является обычно наиболее эффективным и чаще всего встречается при решении практических задач, например при создании комплексных нормативных актов по регулированию определенной хозяйственной деятельности <1>. При этом исходным, на наш взгляд, положением является то, что специфическое хозяйственно-правовое исследование регулирования хозяйственных отношений плодотворно лишь в той мере, в какой оно касается собственного предмета, свойственного межотраслевому, комплексному подходу.

--------------------------------

<1> Об этом наглядно свидетельствует и проблематика хозяйственных договоров, заключаемых между предприятиями (объединениями) и юридическими вузами. Будучи направленными на совершенствование регулирования хозяйственных отношений, эти договоры бывают связаны с применением и административного, и гражданского, и финансового, и земельного, и трудового, и процессуального, и уголовного права. Они отражают действительные требования правоприменительной практики в сфере социалистического хозяйства. Такое применение хозяйственного законодательства как объекта комплексных исследований получает обоснование и в теории (см., например: Грибанов В.П., Иоффе О.С. Пути развития хозяйственного законодательства // Правоведение. 1975. N 6; Братусь С.Н. О путях систематизации хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1975. N 9; Петров И.Н. Система хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1977. N 7).

В этой связи научной основой хозяйственно-правового изучения едва ли может служить современная концепция хозяйственного права, которая претендует на монопольное изучение хозяйственных отношений и отстраняет использование отраслевых подходов. Такая исходная позиция не только не обладает присущей межотраслевым, комплексным подходам познавательной ценностью (ибо при подобной интерпретации она утверждает не новый аспект исследования, а попытку искусственного соединения двух ранее сложившихся), но и, будучи связанной с отрицанием отраслевых теорий, препятствует их эффективному использованию. Заметим попутно, что представители широкой трактовки хозяйственно-правового подхода (как объединяющего в нерасчлененное целое административно-правовой и гражданско-правовой) стремятся установить связь развиваемой ими теории с концепцией хозяйственного права, существовавшей у нас в 20-х и начале 30-х годов. Но дело в том, что эта концепция была пронизана настроениями правового негативизма - неизбежности и желательности замены правовых отношений неправовыми, организационно-техническими <1>. И если связь и преемственность между ней и нынешней концепцией хозяйственного права существует, то это явно не в пользу последней. И в современной интерпретации она сопряжена с отрицанием сложившихся и все более упрочивающихся правовых ценностей в юридическом опосредовании хозяйственных отношений развитого социалистического общества.

--------------------------------

<1> См., например: Гейман Ю. Хозяйственное право к 12-летию Октября // Еженедельник советской юстиции. 1929. N 44.

Ценное, реально-позитивное, что может дать хозяйственно-правовой подход как комплексный, межотраслевой, основанный на рассмотрении регулирования народного хозяйства как целого, состоящего из взаимодействующих элементов, касается тех граней и сторон правового регулирования хозяйственных отношений, которые не охватываются цивилистическим и административно-правовым подходами или представляют собой некоторые юридически-интегрированные моменты в таком регулировании. Это исторически сложившиеся "вакуумы" в изучении правового регулирования тех сфер отношений, в которых административно-правовое или гражданско-правовое регулирование применяется лишь в отдельных своих элементах и не проявляет своих регулятивных свойств в полной мере (юридическое регулирование хозяйственных отношений внутри предприятий, объединений; обеспечение хозяйственной самостоятельности субъектов на базе административно-правового статуса и др.). Главное же - те стороны регулирования, которые выражают функционирование социалистического хозяйства как единого народнохозяйственного комплекса, касаются состыковки вертикальных и горизонтальных отношений, отношений управленческих, имущественных, трудовых и т.д.

* * *

Итак, только единое, соединенное использование отраслевых и межотраслевых подходов в изучении правового регулирования хозяйственных отношений дает возможность на подлинно научной основе, используя весь позитивный потенциал юридической науки, все разнообразие и достоинства ее теорий, плодотворно решить все юридические проблемы, выдвигаемые практикой, потребностями хозяйственной жизни, в том числе и все проблемы, о которых говорят представители хозяйственно-правовой концепции <1>.

--------------------------------

<1> В этой связи не могут быть признаны оправданными те односторонние и негативные оценки, которые содержатся в названной выше работе В.К. Мамутова по вопросам плодотворности цивилистического изучения хозяйственных отношений, его выводы о якобы ограниченной ценности результатов советской науки гражданского права, представляющих в действительности значительные, по ряду проблем выдающиеся, широко признанные у нас и за рубежом достижения социалистической правовой мысли.

Правовое обеспечение целостной системы управления

народным хозяйством <*>

--------------------------------

<*> Советское государство и право. 1987. N 2. В соавторстве с С.С. Алексеевым и В.П. Мозолиным.

Советская юридическая наука переживает в настоящее время один из ответственных моментов в своем развитии. Ее гражданственная миссия в современных условиях наряду с решением ряда других крупных задач - дать необходимые рекомендации и материалы для правового обеспечения целостной системы управления народным хозяйством СССР в соответствии со стратегической линией на перестройку, ускорение социально-экономического развития.

Положение здесь в высшей степени серьезное, такое же, как и в области управления экономикой, когда ограничиться частичными улучшениями нельзя - необходима радикальная реформа. И связано это главным образом с тем, что существующая ныне правовая инфраструктура, основной массив обширнейшего нормативного материала по регулированию хозяйственной деятельности сложились в условиях административных, властно-командных методов хозяйствования. Если не принять незамедлительных и решительных мер по налаживанию надлежащего правового обеспечения ускорения социально-экономического развития, то разворачивающаяся уже сейчас радикальная перестройка социалистической экономики, работа по внедрению экономических методов могут быть существенно осложнены.

Каковы же те исходные моменты, которые должны быть положены в основу таких незамедлительных и решительных мер? На наш взгляд, это, во-первых, полный учет принципиально нового по управлению народным хозяйством; во-вторых, творческое использование применительно к современным условиям ленинских идей об экономических методах хозяйствования и сложившихся в связи с ними юридических форм и механизмов; в-третьих, комплексность правовых мер, что должно найти выражение в подготовке целостной, отработанной и увязанной во всех своих частях системы нормативных актов по обеспечению оптимального регулирования экономических отношений в новых условиях хозяйствования.

Перестройка управления народным хозяйством в СССР и

правовые средства обеспечения хозяйствования

в новых экономических условиях

Для управления народным хозяйством характерны нацеленность на решительный отход от преимущественно властно-командных методов хозяйственного управления, выражающихся в мелочной опеке хозяйственной деятельности предприятий, вмешательстве в их оперативно-хозяйственную работу, и направленность на повышение действенности централизованного планового государственного руководства - такого, которое устремлено на решение стратегических задач и создание условий и стимулов для достижения в каждом звене народного хозяйства наивысших конечных результатов; всемерное внедрение экономических методов, эффективное использование новых по содержанию товарно-денежных отношений в деятельности предприятий как социалистических товаропроизводителей; решительное расширение на этой основе самостоятельности предприятий и объединений, развертывание социалистической предприимчивости в хозяйственной работе; развитие демократизации управления, углубление и в сфере хозяйственной деятельности социалистического самоуправления народа, открывающего простор для живого творчества трудящихся масс. Смысл нового подхода к управлению в том, чтобы на деле подчинить все наше производство общественным потребностям, удовлетворению нужд людей, нацелить управление на повышение эффективности и качества, ускорение научно-технического прогресса, развитие заинтересованности работников в результатах труда, инициативы и социалистической предприимчивости в каждом звене народного хозяйства, и прежде всего в трудовых коллективах.

Особого внимания требует использование при социализме товарно-денежных отношений. Новый подход к товарно-денежным отношениям, к товарному производству имеет глубокие научные основания. Товарное производство - явление, сложившееся исторически, рожденное самой экономикой, многовековой хозяйственной жизнью. Оно неоднозначно и противоречиво. Наряду с негативными явлениями (воспроизводство "частного" в отношениях собственности, глубоко эгоистического, приводящего к эксплуатации, порабощению труда) оно несет и позитивный потенциал: прямую связь производства и потребления, большую экономичность, автоматизм действия, саморегулируемость, воплощение стимулов и импульсов активности, инициативы. По мысли Маркса, товарное производство характерно для самых различных формаций, хотя, понятно, добавлял Маркс, его объем и значение в разных общественно-экономических системах далеко не одинаковы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 124.

В социалистическом обществе на базе общественной собственности и планомерного руководства хозяйством оказывается возможным поставить товарно-денежные отношения в определенные рамки, снять (сузить до предела, максимально ограничить) негативные черты товарного производства и вместе с тем обеспечить максимальное развитие его позитивных сторон, интегрировав их в плановую экономику, которая и может быть охарактеризована как социалистическое планово-товарное производство. Реально позитивный потенциал по-социалистически организованного товарного производства должен выражаться в полном, последовательно осуществляемом хозрасчете. Хозрасчет - это и есть найденная при социализме организационно-экономическая форма, которая призвана осуществлять товарные начала в условиях планового социалистического хозяйства. Именно так понимал хозяйственный расчет В.И. Ленин.

Опыт социалистического хозяйствования свидетельствует о том, что механизм хозяйствования как саморегулирующаяся управляющая система без включения в него позитивных сторон товарного производства, последовательно осуществляемых начал полного хозяйственного расчета принципиально невозможен; в отсутствие указанных сторон он неизбежно сводится к административно-властному, построенному на прямом командовании регулированию, хотя и необходимому при известных исторических условиях, но при нормальных экономических условиях сопряженному с рядом чуждых социализму отрицательных явлений, таких как застой в экономическом развитии, бюрократизм, раздувание управленческого аппарата, консерватизм, стремление к паразитизму и т.п.

Какие же выводы для юридической науки, законодательства, юридической практики следуют из курса на радикальную реформу в области хозяйственного управления, на эффективное использование на социалистической основе товарно-денежных отношений? Главный из них состоит в необходимости существенного преобразования фактической инфраструктуры правового регулирования в области хозяйства - такого преобразования, которое было бы адекватно новым условиям хозяйствования.

Понятно, что подобных преобразований невозможно достигнуть путем одного лишь упорядочения и внешнего "осовременивания" сложившегося гигантского массива нормативного материала по регулированию хозяйственной деятельности, приспособленного для опосредования административных, властно-командных методов хозяйствования. Такое "упорядочение", например путем сокращения числа актов и издания единого сводного акта, лишь закрепит во внешне "осовремененном" виде ранее существовавший порядок регулирования и, быть может, создав видимость решения проблемы, только усугубит существующее положение.

Задача состоит в том, чтобы и в области правового регулирования хозяйственной деятельности была проведена столь же радикальная реформа, как и в самом хозяйственном управлении. При этом примечательно, что такого рода реформа, по нашему мнению, хотя и связана с изданием ряда новых законодательных актов, но все же базируется на существующих в нашем праве ценностях, на совершенствовании и развитии тех начал, которые заложены в советском законодательстве, образуют его потенциал, резервы, что в итоге и должно привести к преобразованию фактической инфраструктуры правового регулирования хозяйственных отношений, к формированию эффективной системы правового обеспечения управления народным хозяйством.

Здесь представляется важным обозначить два исходных положения, выражающих основные направления правовых преобразований. Во-первых, в новых условиях хозяйствования требуется максимальное использование всего богатства юридического инструментария для упорядочения деятельности компетентных органов в процессе осуществления ими управленческих, властно-административных функций, для развития самоуправления в области хозяйства. Отход от преимущественно властно-командных методов хозяйственного управления состоит не в том, чтобы вообще устранить централизованно-властную деятельность, а в том, чтобы упорядочить эту деятельность компетентных органов, ввести ее в строгие рамки закона, связать с социалистическим самоуправлением, обогатить соответствующими механизмами и эффективными средствами правового регулирования, т.е. чтобы деятельность по хозяйственному руководству была действительно административно-правовой.

Есть ли правовые средства для обеспечения этого принципа? Да, есть. В частности, было бы, например, оправданным введение законоположения о запрещении изменений министерствами, другими ведомствами условий хозяйственной деятельности предприятий и объединений (включая изменения объема выделенных фондов, обязательных плановых заданий и др.) в процессе ее осуществления, кроме случаев, прямо предусмотренных в законе. Или для предупреждения мелочной опеки, вмешательства органов хозяйственного руководства в деятельность предприятий установления исчерпывающего перечня плановых показателей и властных полномочий и правил о признании неправомерными действий, выходящих за пределы перечня <1>. Или не только законодательное закрепление функций органов хозяйственного руководства, но и установление правила, согласно которому ведомства несут ответственность не за выполнение конкретных хозяйственных работ и заданий предприятиями, а за создание необходимых условий и стимулов для достижения ими наивысших конечных результатов в хозяйственной работе.

--------------------------------

<1> Указанные правовые средства и механизмы начинают применяться в нормативных актах последнего времени. Так, в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 августа 1986 г. "О мерах по совершенствованию хозяйственного механизма в строительстве" предусматривается (п. 25): "Запретить министерствам и ведомствам, Советам Министров союзных республик и местным органам управления доводить до строительно-монтажных организаций показатели и нормативы, не предусмотренные настоящим Постановлением, вводить дополнительные ограничения по фондам заработной платы, штатам и давать указания, противоречащие хозрасчетным принципам взаимоотношений. Не допускать ограничений прав этих организаций, регламентации их деятельности и мелочной опеки" (СП СССР. 1986. N 971. Ст. 161).

Надо думать, работа по законодательному воплощению указанной системы правовых средств, связанных с упорядочением административно-хозяйственного руководства, предстоит значительная. Она в определенной мере уже охватывается принятыми планами законоподготовительных работ, реально осуществляется или намечается к разработке. Состоит она в основном в подготовке к изданию ряда новых законов (например, Общего положения о министерствах СССР); включает она и совершенствование действующих нормативных актов, таких как Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик.

Во-вторых, новый подход к хозяйственному управлению требует твердого обеспечения самостоятельности предприятий, их ответственности за достижение конечных результатов работы. Конечно же, эта цель во многом достигается упорядочением деятельности министерств, ведомств, других органов хозяйственного руководства, развитием начал социалистического самоуправления. Но здесь необходимы и собственные правовые средства, которые были бы адекватны самостоятельному экономическому и организационному статусу предприятий и позволяли бы им самим осуществлять хозяйственную деятельность, реализовывать свои права. Здесь нужны правовые средства иного порядка регулирования: по принципу общей дозволенности любых правомерных действий, за исключением прямо запрещенных или прямо предписанных.

Какие это средства, юридические механизмы? Сводится ли и здесь работа по налаживанию системы правового обеспечения хозяйствования в новых условиях к изданию новых законодательных актов? Да, и здесь требуется издание ряда законов. Но дело не только и даже не столько в новых законах: правовые средства и юридические механизмы, опосредующие хозяйственную самостоятельность, никем не отмененные и формально действующие, оказались фактически отодвинутыми гигантским массивом нормативных актов, порожденных властно-командными методами хозяйствования. И, следовательно, задача в данной области состоит в первую очередь в том, чтобы фактически восстановить, развить и усовершенствовать уже существующие правовые формы обеспечения самостоятельно-инициативной деятельности, построенной на интересе, на социалистической предприимчивости.

Существенно, что указанные правовые средства и юридические механизмы сформировались в связи с идеями и практической деятельностью В.И. Ленина в отношении использования товарно-денежных отношений. Так что назревшая необходимость неотложных мер по правовому обеспечению хозяйствования в современных условиях состоит в творческом использовании ленинских идей и выработанных в соответствии с ними правовых форм.

Ленинские идеи - в сегодняшнюю действительность

Использование товарно-денежных отношений на социалистической основе и в соответствии с этим хозрасчета как метода социалистического хозяйствования было глубоко обосновано в начале 20-х годов В.И. Лениным при переходе нашей страны к новой экономической политике. Вполне правомерно в этой связи подход к товарно-денежным отношениям, к развертыванию экономических методов хозяйствования оценивать как творческое воплощение в сегодняшнюю действительность ленинских идей.

Известно, что вопросы экономической политики в 20-х годах решались комплексно: утверждение новых условий и принципов хозяйствования осуществлялось одновременно с разработкой правовых форм, обеспечивающих их осуществление. Были избраны правовые средства и юридические механизмы, содержащиеся в гражданском праве, - отрасли права, в силу исторических традиций сосредоточившей как раз тот юридический инструментарий, который призван обеспечивать инициативную хозяйственную деятельность и хозяйственные связи, построенные на самостоятельности и интересе хозяйствующих субъектов. Все это и объясняет повышенное внимание, которое уделял В.И. Ленин гражданскому законодательству, его прямое участие в разработке его основополагающих начал.

Но, быть может, гражданское законодательство предназначалось только для регулирования тех отношений, которые принадлежат к "рыночному типу", существовавших в условиях нэпа? Нет, гражданское законодательство сразу же связывалось со всей сферой имущественного оборота, в том числе и с областью отношений, в которых участвовали государственные хозяйственные организации, действовавшие на плановых началах. Ведь, по мысли В.И. Ленина, использование товарно-денежных отношений выражалось не только и даже не столько в известном развитии товарно-рыночных отношений, вскоре преодоленных в ходе социалистического развития, сколько во внедрении в экономику "ряда принципов", выражавших позитивные стороны товарно-денежных отношений. (В.И. Ленин именовал их принципами, которые в капиталистической экономике назывались "государственным капитализмом" <1>.) Именно поэтому при разработке гражданского законодательства он указывал на необходимость строгого подчинения гражданско-правовых форм последовательно социалистическим началам. При его жизни и в последующие годы вплоть до того времени, когда в экономике стали доминировать административные, властно-командные методы, гражданско-правовой инструментарий эффективно использовался для опосредования имущественно самостоятельной, инициативной деятельности социалистических предприятий, действующих на началах хозяйственного расчета.

--------------------------------

<1> Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 266.

И это вполне закономерно. Советское гражданское право имеет отработанные, скоординированные правовые средства и механизмы, в полной мере обеспечивающие имущественную самостоятельность предприятий, их социалистическую предприимчивость, юридическое равенство по отношению друг к другу, защиту их законных прав и интересов, восстановление прав, в том числе вещных, и т.д. Конечно, этот юридический инструментарий нуждается в дальнейшем совершенствовании, при котором должны быть учтены новейшие требования хозяйствования, необходимость их увязки с разрабатываемыми законодательными формами регулирования административно-управленческой деятельности - все то, что обобщено, в комплексном виде охватывается понятием хозяйственного законодательства. Это требует внесения необходимых изменений и дополнений в действующие гражданские законы.

Весьма важно, что гражданское законодательство органически увязано со сложившимся при жизни В.И. Ленина и имеющим существенное значение для последовательного проведения экономических методов в социалистическом хозяйстве советским трудовым законодательством. Симптоматично, что в современных условиях, как показывает целый ряд недавно принятых нормативных актов по хозяйственным вопросам, выстраивается цепочка правовых средств, в соответствии с которой невыполнение гражданско-правовых обязательств порождает экономико-правовые последствия, отражающиеся на состоянии фондов материального поощрения, а это, в свою очередь, через институты трудового права реализует начала индивидуального и коллективного материального стимулирования. И если по целому ряду вопросов (например, по государственной приемке выпускаемой продукции) наблюдается все более строгое размежевание гражданско-правового и административно-правового регулирования, то здесь - другая тенденция, выражающаяся во все более крепнущих контактах, взаимосвязи правовых форм, относящихся к гражданскому и трудовому праву.

Совершенствование гражданского и трудового законодательства должно быть проведено в рамках создания целостной системы законодательных актов, относящихся к управлению народным хозяйством. Исходные начала данной системы закреплены в ст. ст. 15 и 16 Конституции СССР, а ее юридическим базисом должны стать Основы законодательства об управлении народным хозяйством СССР.

В Основах законодательства об управлении народным хозяйством СССР должны быть закреплены контуры новой целостной системы управления народным хозяйством страны и определены ведущие принципы функционирования хозяйственного механизма на базе преимущественного использования экономических методов. Это следует выразить в надлежащей юридической форме путем создания правового механизма. Соответствующие экономические решения, связанные с планированием, внедрением полного хозрасчета и самофинансированием объединений и предприятий, ценообразованием и кредитованием, товарооборотом, использованием в производстве достижений науки и техники, обеспечением высокого качества изготовляемой продукции и удовлетворением потребностей граждан в товарах и услугах и т.п., необходимо трансформировать в законе в правовые понятия - правоспособность и компетенция, право собственности и правовой режим имущества, договор, ответственность; возможность признания недействительными нормативных актов, противоречащих Основам, с установлением процедуры их отмены и т.д. Только в этом случае можно будет рассчитывать на высокую практическую эффективность Основ управления народным хозяйством. Необходимость закрепления в Основах указанного правового механизма объясняется двумя обстоятельствами: обеспечением единства такого механизма и приданием его отдельным элементам качества взаимосогласованного действия. Первое обстоятельство без второго существовать не может. Так, наделение объединений и предприятий самостоятельными правами на закрепляемое за ними государственное имущество в обеспечение полного хозрасчета без одновременного расширения правоспособности в области договорных отношений и нового подхода к организации товарооборота делает, по существу, беспредметным само право на имущество и ставит под вопрос работоспособность всего правового механизма.

Поэтому все законы и иные нормативные акты, относящиеся к отдельным сферам управления народным хозяйством СССР, равным образом как и действующие отраслевые акты (гражданское законодательство, трудовое законодательство и т.п.), должны быть четко скоординированы с Основами. В целях избежания противоречий между названными актами и обеспечения общего единства в переходе на новую систему управления народным хозяйством, может быть, имеет смысл подготовить и ввести в действие все такие акты одновременно.

Какие же нормативные акты прежде всего имеются в виду?

Дополнительно к уже названному гражданскому и трудовому законодательству, которое нуждается в дальнейшем совершенствовании, Закон о народнохозяйственном планировании, Закон о социалистическом предприятии (производственном объединении), Закон о социалистическом товарообороте, Закон о министерствах и ведомствах, Закон о кредитовании, Закон об открытиях, изобретениях, рационализаторских предложениях и промышленных образцах, уже принятый Закон об индивидуальной трудовой деятельности граждан, Закон об охране граждан-потребителей, Закон об организации совместных предприятий с участием иностранных организаций. Применительно к различным сторонам деятельности хозяйственного механизма возможно принятие и других законов. Важно лишь подчеркнуть, что все они должны опираться на положения Основ законодательства об управлении народным хозяйством СССР, выполняющие по отношению к ним координационные функции.

После модификации, разработки и принятия указанных законов весь действующий нормативный материал по регулированию отношений в сфере экономики следует привести в соответствие с новым законодательством, а нормативные акты, не соответствующие ему, отменить. Тем самым будет проведено упорядочение всего правового регулирования в одной из важнейших сфер жизни нашего общества. Многие из названных законов, например Закон о социалистическом предприятии (производственном объединении), Закон об открытиях, изобретениях, рационализаторских предложениях и промышленных образцах, в настоящее время разрабатываются. О ряде из них (Закон об охране прав граждан-потребителей и др.) уже говорилось в печати. В связи с этим представляется необходимым остановиться в настоящей статье лишь на общей характеристике тех законов, которые во многом определяют сущность новой системы управления народным хозяйством СССР. К ним относятся первые три из вышеназванных законов.

В Законе о народнохозяйственном планировании в числе основных задач должна быть решена проблема рационального сочетания централизованного управления народным хозяйством с хозяйственной самостоятельностью производственных предприятий и объединений. В Законе следует определить основные сферы применения централизованного планирования на настоящем этапе развития социалистического общества и, соответственно, сосредоточить на них главное внимание Госплана СССР. К ним необходимо отнести: определение основных направлений, масштабов, темпов и уровня развития производительных сил страны; составление и осуществление комплексных программ развития научно-технического прогресса на наиболее важных направлениях; общее распределение национального дохода; планирование других стратегически важных сфер, имеющих общесоюзное значение.

В методике планирования необходимо перейти на преимущественное использование экономических нормативов длительного действия на базе составления укрупненных материальных и финансовых балансов и государственных целевых программ, установления необходимых народнохозяйственных пропорций в развитии отдельных сфер экономики и определения темпов роста экономики. Как результат этого в государственных планах экономического и социального развития центр тяжести должен быть перенесен с детального объемно-номенклатурного планирования для отдельных министерств, имеющего директивный характер, на экономические методы планирования с широким использованием системы хозяйственных стимулов в рамках утверждаемых государственных целевых программ. Директивное государственное планирование по производству и распределению конкретных видов продукции, изготовляемых отдельными предприятиями и объединениями, рекомендуется сохранить в порядке исключения в отношении продукции оборонного значения, основных видов сырья и топлива, отдельных видов продукции и изделий, определяющих развитие всей экономики или наиболее важных ее отраслей, продукции, идущей на экспорт. В Законе о народнохозяйственном планировании следует определить порядок планирования, правомочия и функции отдельных звеньев плановых органов, их ответственность за нарушение предписаний закона, процедуру отмены плановых актов, принятых в нарушение закона.

Закон о социалистическом предприятии (производственном объединении) в значительной мере определяет общую направленность новой системы управления народным хозяйством.

Хозяйственная самостоятельность государственных предприятий и объединений, выражающаяся в полном хозрасчете, в переводе их на самоокупаемость и самофинансирование, должна быть обеспечена предоставлением им права самостоятельно пользоваться и распоряжаться закрепленным за ними государственным имуществом, прежде всего изготовляемой продукцией и оказываемыми услугами. Такой правовой режим должен быть закреплен в виде права хозрасчетного использования. В соответствии с ним решения о производстве и реализации производимой продукции должны приниматься, за исключением случаев директивного метода планирования, самими предприятиями и объединениями на основании заключаемых ими договоров. В тех случаях, когда применяются директивные методы планирования, соответствующие плановые задания для предприятий являются юридически обязательными, если они обеспечены необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

Производственная и торговая деятельность предприятий и объединений осуществляется на основе социалистического соревнования с другими предприятиями и объединениями, выпускающими аналогичную продукцию, преследуя цель изготовления наиболее качественной продукции, удовлетворяющей нужды потребителей (производственных и индивидуальных). В случае выпуска продукции, не пользующейся спросом потребителей, предприятие (объединение) должно переходить на выпуск новой продукции, а при невозможности этого должно быть ликвидировано по решению соответствующих государственных органов. Разумеется, решение социальных вопросов по трудоустройству освобождающихся рабочих и служащих, по возможной переквалификации и материальному обеспечению берет на себя государство.

В новых условиях значительно возрастает роль трудовых коллективов в управлении предприятиями и объединениями. Они становятся ответственными за деятельность предприятий и объединений в плане реализации и сочетания общегосударственных интересов с интересами рабочих и служащих, занятых в производстве. Необходимо в полной мере использовать основное свойство товарно-денежного обращения - эквивалентность обмена, оплату товаров (продукции и услуг) в зависимости от их количественных и качественных характеристик, с учетом их стоимости, отражающей общественно необходимые затраты труда на их производство, и потребительной стоимости, отражающей качество товаров и способность удовлетворять потребности.

Фонды заработной платы и экономического стимулирования трудового коллектива должны формироваться из заработанных коллективом средств, т.е. из выручки от реализации продукции и услуг за вычетом затрат на производство и других отчислений, установленных в нормативном порядке.

Переход предприятий и объединений на новый самостоятельный режим хозяйствования требует решения и целого ряда иных вопросов, связанных с обеспечением хозрасчетного банковского кредитования и развитием научно-технического прогресса, в частности закреплением изобретений за предприятиями и объединениями.

Отмеченные стороны деятельности предприятий и объединений должны также найти отражение в новой редакции Закона о трудовых коллективах, Законе о кредитовании и Законе об открытиях, изобретениях, рационализаторских предложениях и промышленных образцах.

В связи с переводом предприятий и объединений на новый режим хозяйствования существует необходимость в подготовке специального Закона о социалистическом товарообороте. В нем необходимо предусмотреть принципы и порядок организации торговых связей предприятий и объединений с переходом преимущественно на оптовую торговлю без фондов и лимитов на основе долгосрочных договоров, заключаемых между производителями и потребителями (в необходимых случаях - с участием организаций Госснаба СССР), с проведением оптовых ярмарок. Такие договоры должны базироваться на широкой производственной кооперации. Переход на новые формы организации товарооборота требует расширения сферы договорных цен, основанных на общественно необходимых затратах при производстве продукции, установления в нормативном порядке эффективных мер борьбы с нарушением предприятиями и организациями социалистических принципов хозяйствования (получение незаконных доходов) и принятия других решений, связанных с товарооборотом. Должен быть создан механизм прямой связи производства с потреблением, влияния второго на первое, подчинения производства нуждам общественного потребления через договор.

Для того чтобы договор мог выполнять такие функции, нужно в корне изменить его соотношение с плановыми и другими управленческими актами вертикального характера. Плановые акты должны предусматривать лишь общую схему договорных связей в народном хозяйстве. В целом же условия хозяйственных связей надлежит определять в договорах. В этом случае планы производства действительно будут базироваться на заключенных договорах, т.е. отражать спрос и заявки потребителей.

В основе Закона о социалистическом товарообороте должны быть гражданско-правовые методы регулирования имущественных отношений, закрепленные в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик.

В заключение хотелось бы еще раз сказать о неотложности решения задач по правовому обеспечению целостной системы управления народным хозяйством СССР. Последовательность, решительность, глубина идущей в настоящее время в этой области перестройки, ее революционный характер во многом зависят от того, насколько качественно будет отработана система законодательства по хозяйственным вопросам.

Введение к книге "Кооперативы сегодня и в будущем" <*>

--------------------------------

<*> Кооперативы сегодня и в будущем. М.: Юрид. лит., 1989.

Проведенное всенародное обсуждение проекта Закона о кооперации в СССР показало, что в стране практически нет людей, которые были бы равнодушны к затронутым в нем вопросам и проблемам. По существу, каждый из нас в той или иной форме высказал свое отношение к кооперативной собственности, производству в этой сфере товаров народного потребления, оказанию услуг и т.д. В правительственную Комиссию по разработке проекта, в постоянные депутатские Комиссии Верховного Совета и в органы средств массовой информации поступили сотни тысяч замечаний и предложений. В трудовых коллективах и общественных организациях состоялось на эту тему множество обсуждений, дискуссий, "круглых столов" и т.п.

Настоящая книга - один из фрагментов прошедшего в стране обсуждения проблем кооперации. Она создана на основе материалов "круглого стола", проведенного издательством "Юридическая литература", и, безусловно, представит интерес для широкого круга читателей. Во-первых, потому, что затронутые в ней проблемы и вопросы относятся к наиболее актуальным, острым, животрепещущим, имеющим решающее значение для судьбы кооперации в сегодняшней и завтрашней жизни нашего общества. Во-вторых, "круглый стол" привлек к себе внимание крупных ученых - социологов, экономистов, юристов, являющихся ведущими специалистами по вопросам кооперативного движения, а также работников советских, профсоюзных, финансовых, правоохранительных органов, обладающих большим опытом работы с кооперативами. Их суждения, основанные на глубоком знании истории, отечественного и зарубежного опыта кооперативного движения, тех проблем, с которыми оно сталкивается в современных условиях, несомненно, будут полезными для лучшего понимания целей и задач кооперативного движения в нашей стране.

Книгу условно можно подразделить на три части. Первая посвящена социальным и экономическим проблемам кооперации. Во второй рассматриваются правовые вопросы организации и деятельности кооперативов. Эта часть основана на нормах Закона о кооперации, представляет собой, по существу, его экспресс-комментарий и, несомненно, поможет читателю в правильном понимании и применении норм Закона. Третья - это приложения, в которых приводятся тексты Закона о кооперации в СССР и Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О мерах по ускорению развития жилищной кооперации".

Всеобщий интерес к Закону о кооперации не случаен. С кооперативами, если иметь в виду все их типы и виды - производственные и потребительские, колхозы и систему потребкооперации, жилищно-строительные кооперативы и новые кооперативы по производству товаров и услуг, - так или иначе связаны практически все граждане. Одни из них являются членами кооперативов, другие - потребителями их продукции и услуг.

Еще большее значение кооперация приобретает в современной социально-экономической и политической жизни нашего общества. По существу, речь идет о возрождении кооперативной собственности и кооперативной формы производства как одних из важнейших элементов эффективной социалистической экономики. Решается задача реализации идей В.И. Ленина о кооперации, его указания на то, что без сети кооперативных организаций невозможна организация социалистического хозяйства. Кооперативное движение призвано внести один из решающих вкладов в радикальное совершенствование механизма социалистического хозяйствования, в замену административно-командных методов управления экономическим регулированием народного хозяйства. Она способна развязать инициативу и активность людей в производстве товаров и услуг, обеспечить использование товарно-денежных отношений для связи между производством и потреблением и создания системы экономического стимулирования производства в целях удовлетворения разнообразных потребностей советских граждан. Кооперативы должны стать одним из полигонов отработки новых методов хозяйствования, основанных на экономических законах социализма. Они призваны внести в народное хозяйство недостающие в нем начала состязательности, социалистической конкуренции и тем самым стимулировать и государственный сектор экономики. Особенно эффективной, как показывает опыт СССР и зарубежных социалистических стран, кооперативная форма собственности и производства может быть в сельском хозяйстве, в сферах производства товаров народного потребления и оказания услуг населению.

Закону о кооперации предстоит послужить правовой основой кооперативного движения. Он может и должен стать мощным импульсом образования и деятельности новых кооперативов, вернуть кооперативную природу колхозам, потребительской кооперации.

"Круглый стол" и предлагаемая читателям книга посвящены в основном новым кооперативам по производству товаров и услуг, хотя, несомненно, многие из поднятых и обсуждавшихся вопросов являются общими для всего кооперативного движения. Ход обсуждения показал, что центральными по своему значению оказались три группы вопросов. Первая - как экономико-правовыми средствами создать максимально благоприятные условия для развертывания кооперативов, раскрепощения, полного использования их потенциала. Вторая - каким образом обеспечить социалистический характер кооперативного движения, начала социальной справедливости в их деятельности, соединение и оптимальное сочетание интересов кооперативов, их членов, с одной стороны, и общества, граждан - потребителей кооперативной продукции - с другой. Третья - как наилучшим образом построить отношения кооперативов с государством. При этом рассматривались различные аспекты этих отношений: кооперативы и местные Советы народных депутатов, экономическое планирование и деятельность кооперативов, способы создания равных экономических предпосылок для состязательности кооперативов и государственных предприятий и др.

Как показал ход всенародного обсуждения, а также рассмотрение проекта постоянными депутатскими Комиссиями и сессией Верховного Совета в мае 1988 года, названные вопросы и проблемы оказались наиболее дискуссионными, повлекли основную массу предложений, замечаний по проекту Закона и поправок, которые были в него внесены на стадии его доработки.

При обсуждении первой группы вопросов всеобщее одобрение вызвал сам метод регулирования деятельности кооперативов, избранный в Законе. Это общедозволительный метод, в соответствии с которым кооперативам разрешается все, что не запрещено законом. Принципы дозволительного регулирования нашли свое закрепление во многих статьях Закона. Они положены в основу порядка образования кооперативов. Определив сферы деятельности кооперативов, их типы и виды, Закон в преамбуле, а также в ст. ст. 3, 11 закрепил за кооперативами свободный выбор форм и видов хозяйственной деятельности и установил нормативно-явочный порядок их образования, в соответствии с которым какого-либо разрешения на создание кооператива не требуется. Необходима лишь регистрация устава кооператива в исполкоме районного, городского Совета народных депутатов. Исполком вправе отказать в регистрации устава лишь в случае его противоречия действующему законодательству. Отказ в регистрации может быть обжалован в исполком вышестоящего Совета или в суд.

В соответствии с общедозволительным подходом в ст. 12 Закона решен вопрос о членстве в кооперативе. Членом кооператива может быть любой гражданин СССР, достигший 16 лет, независимо от того, работает ли он в какой-либо государственной или общественной организации. Эта статья дополнена указанием на то, что на вступление в кооператив или для работы в нем по трудовому договору согласия администрации по месту основной работы не требуется.

В соответствии со ст. ст. 5, 7, 10 Закона кооперативы действуют на основе полной самостоятельности и самоуправления, распоряжаются принадлежащим им на праве собственности имуществом и полученными доходами. Статья 10 дополнена указанием на то, что в случае издания органом государственного управления или кооперативным органом акта, не соответствующего его компетенции либо с нарушением требований законодательства, кооператив вправе обратиться в суд или государственный арбитраж с иском о признании такого акта недействительным.

Все правила Закона о кооперации свидетельствуют о том, что он действительно создает необходимые правовые предпосылки для широкого развития кооперативного движения в стране.

По второй группе вопросов участники "круглого стола" исходили из того, что обеспечение социалистического характера кооперативов, социальной справедливости в их деятельности, интересов как кооперативов, так и потребителей их продукции должно достигаться мерами и рычагами преимущественно экономического характера, с помощью цен и налогов. Экономически обоснованные и справедливые цены должны формироваться на основе регулирующего воздействия рынка, соотношением спроса и предложений. Вместе с тем признано целесообразным, как это и закреплено в ст. 19 Закона, дополненной в процессе доработки проекта, в ряде случаев в целях предотвращения необоснованно высоких цен на продукцию кооперативов подвергать их централизованному регулированию. В частности, такое регулирование применяется в тех случаях, когда кооперативы реализуют не продукцию собственного производства, а товары, выделенные им из государственных рыночных фондов или приобретенные в розничной торговой сети.

Весьма острую дискуссию вызвал вопрос о налогах от доходов кооперативов и их членов как средства регулирования уровня доходов и обеспечения их трудового характера. Принцип прогрессивного налогообложения доходов членов кооперативов в целом признан правильным. Вместе с тем практика недифференцированного налогообложения подверглась острой критике. Такой подход ставит в экономически невыгодные условия лиц, работающих в районах Крайнего Севера и других отдаленных районах, членов кооперативов, которые реализуют продукцию и услуги по государственным розничным ценам и тарифам, получают оплату за результаты работ длительного характера. Несомненно, что действовавшие на момент принятия Закона условия налогообложения нуждались в пересмотре, в подведении под них надежного научного обоснования. Одобрения заслуживает и дополнение ст. 21 Закона указанием на то, что льготы по налогообложению должны с учетом местных условий и потребностей устанавливаться местными Советами народных депутатов.

Большой интерес в ходе обсуждения вызвали вопросы использования кооперативами наемного труда лиц, не являющихся членами кооператива и работающих в нем по трудовому договору. В целях предотвращения частнопредпринимательской деятельности обращалось внимание на необходимость определения местными Советами народных депутатов в соответствии со ст. 40 Закона соотношения числа членов кооператива и количества лиц, привлекаемых к работе по трудовому договору. В этом аспекте вполне обоснованным представляется дополнение названной статьи указанием на преимущественное право вступления в кооператив лиц, работающих в нем по трудовому договору.

По третьей группе вопросов наиболее определенно были сформулированы выводы о необходимости гарантий для кооперативов от какого-либо необоснованного и незаконного вмешательства в их деятельность, в частности, посредством доведения и навязывания заданий и планов, в том числе под видом "добровольного" принятия государственных заказов.

Кооперация в стране только начинает свою новую жизнь. Очевидно, что, как бы ни был хорош Закон о кооперации, он не мог охватить все вопросы и проблемы, которые будет порождать кооперативное движение. Практика применения Закона будет ставить задачи, которые потребуют новых, дополнительных законодательных решений. Но это должны быть именно законодательные акты, как это и предусмотрено ст. 2 Закона, направленной на ограждение кооперации от ведомственного нормотворчества.

Не менее важно, чтобы Закон правильно толковался и применялся на практике, чтобы любая его норма применялась правильно не только по букве, но и по духу Закона, основное назначение которого - открыть простор активности и инициативе в использовании потенциала, заложенного в социалистической кооперации. Авторы книги надеются, что она в какой-то мере поможет читателю правильно сориентироваться и разобраться в вопросах жизни и деятельности новых кооперативов.

Иного не дано

Интервью газете "Правительственный вестник"

(1990. N 26 (52)) <*>

--------------------------------

<*> Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М.: Наука; Интерпериодика, 2003.

Вениамин Федорович! Подавляющая часть общественности высказывается за необходимость рынка в нашей стране. Вместе с тем есть еще немало людей, сомневающихся в целесообразности такого шага. Какова ваша позиция?

- Я твердый сторонник регулируемых рыночных отношений. Но могу понять и тех, кто проявляет колебания, неуверенность в том, нужен ли вообще столь крутой поворот, сравнимый разве только с революционными изменениями Октября 1917 года. Тревоги и надежды, глубокие раздумья и озабоченность многих естественны - ведь никто из нас не жил в условиях рыночной экономики.

Но, быть может, действительно можно избежать такой ломки: ведь прожили мы более 70 лет и, как считают некоторые, могли бы сохранить прежние порядки, ну разве что подправив немного старую систему?

- Конечно, можно как-то жить и при командо-административной системе. Но она способна функционировать только с применением насилия, карательной политики: команда из центра выполняется беспрекословно, тот, кто не подчиняется жесткой дисциплине, привлекается к ответственности. Но кому же после демократизации и гласности по душе возвращение к принуждению?! Это неприемлемо.

Вот перед какой дилеммой мы ныне стоим. И об этом надо сказать внятно, открыто, четко и определенно, чтобы наш выбор стал понятен всем: необходимо демонтировать старую и построить новую систему. А новая - это и есть рынок, т.е. нормальные экономические отношения, построенные на основе коллективной и личной заинтересованности человека, его инициативы, предприимчивости, таланта.

Если это так, то ради чего, во имя каких целей мы решаемся покончить со старым?

- Думаю, на новом пути нас ждут такие достижения, ради которых стоит пойти на коренные преобразования. Что такое рыночные отношения? Это, коротко говоря, система экономического стимулирования производства, т.е. основа его эффективности. Между тем, ликвидируя множество недостатков капиталистического производства, мы вместе с грязно-мыльной пеной выплеснули и ребенка - механизм экономического стимулирования.

Общеизвестно, на каких "дрожжах" поднимается капиталистическая экономика в последние десятилетия. Предпринимателем движет прежде всего интерес. Чтобы выжить в климате конкуренции, свободного предпринимательства, рынка, он стремится постоянно поддерживать свое производство на передовом научно-техническом уровне, сделать его недорогим, экономически обоснованным. А это включает в себя и минимальные издержки производства, и экономию финансовых, материальных, трудовых и других ресурсов. О жестком отношении рынка к качеству производимого товара нечего и упоминать.

У нас же эти стимулы начисто уничтожены. Мы рассчитывали на то, что трудящийся, освобожденный от эксплуатации, будет работать намного лучше и производительнее. А произошло его отчуждение от производства. Он оказался в положении такой же наемной рабочей силы с той, однако, разницей, что лишился экономического стимула к труду. Действительно, разве не парадоксально, что предприятие, функционирующее лучше других, оказывается с вывернутыми карманами и остается лишь, образно говоря, с прожиточным минимумом?

Итог? Стало невыгодно экономить материалы, деньги, рабочую силу, повышать качество продукции, внедрять новую технику. Вывод однозначен: потребность в современном высокоэффективном производстве, направленном на удовлетворение самых разнообразных запросов людей, улучшение из жизни, превратилась в "крик души" нашего общества, стала условием его выживания. А прийти к нему можно только через товарно-денежные отношения, рынок.

В чем заключаются средства и способы регулирования рынка?

- Экономика работает нормально, когда поддерживается оптимальное соотношение между спросом и предложением. Если она начинает страдать перепроизводством, намечаются кризисные явления. Недостаток продукции, "вечный" дефицит, чем отличаемся мы, также губительны для нее. Во избежание ощутимого нарушения нормальной пропорции капитализм прибегает к двум способам регулирования рынка, обеспечения баланса спроса и предложения - экономическому и законодательному.

В первом случае оно осуществляется, к примеру, через налоговую политику (то понижая, то повышая ставку налога на предпринимательство), бюджетную систему (направляя средства на строительство крупных объектов, создание рабочих мест, выплату пособий, повышение зарплаты и т.д.), финансово-валютную, кредитную, ценовую и другие подсистемы.

Есть немало и других экономических рычагов поддержания ритмичного дыхания рынка на микроуровне.

Теперь о способе законодательном, или микроуровне, где переплетаются миллиарды конкретных сделок, договоров и других связей, из которых образуется ткань современной системы экономических отношений. Нельзя думать, что их цивилизованность при капитализме объясняется лишь культурой, порядочностью, добротой бизнесменов. Вся бесчисленная масса взаимосвязей, каждая из которых действует самостоятельно, должна подчиняться определенным и единым "правилам игры", правовой регламентации. В противном случае также наступает "аритмия" экономики.

На протяжении всей истории рыночных отношений, начиная с Древнего Рима, люди стремились направить их развитие в желательное для себя русло, создавали для них рамки в виде законов. В связи с этим и появилось римское гражданское право, которое я назвал бы классическим регулятором рынка и которое именуется гражданским лишь условно. С рождением капитализма во Франции возник гражданский кодекс Наполеона. Его положения действуют и поныне.

Вполне очевидно, что и та и другая система регулирования может действовать в любой рыночной экономике, в том числе и опирающейся на социалистические производственные отношения, социалистическую собственность. Следовательно, и нам придется овладеть обеими системами. Вот почему впереди нас ждет интенсивная законодательная деятельность. Ведь, по существу, наша хозяйственная система была зарегулирована приказами, распоряжениями, указаниями, инструкциями, планами. А вот для закона места не оставалось. Да обращались ли к нему наши хозяйственники? Сверяли с ним когда-либо свои действия? "Вылетали в трубу" от того, что нарушали его? Получали какие-нибудь преимущества, если строго придерживались его предписаний? На любой из этих вопросов следует заведомо отрицательный ответ, потому что они никогда не имели дела с настоящим законодательством.

Теперь без него нам нельзя входить в рынок, нельзя пускать на самотек сложнейшее переплетение связей между товаропроизводителями, предприятиями, гражданами и т.п. Возьмем только проблему образования и регистрации юридических лиц. Ведь, прежде чем признать какое-либо из них, следует убедиться в том, что их уставные документы соответствуют закону, упорядочить не только их рождение, но и ликвидацию. То, что происходит у нас с иными кооперативами, - яркое доказательство настоящей анархии в этой области. Скажем, кооператив по строительству дачного поселка получил официальное право на жизнь, собрал деньги. И, предположим, вскоре исчез вместе с ними. Его члены не получат не только садовых домиков, но и своих денег, поскольку у нас нет законов, защищающих интересы потребителя.

А существует ли уже какая-либо база для законодательного регулирования рыночных отношений, или нашим юристам все придется делать заново?

- Основы гражданского законодательства у нас есть, конечно. Напомню, как они появились. В период военного коммунизма никакого гражданского права не было и в помине. А вот нэп вызвал к жизни первый Гражданский кодекс РСФСР, разработанный при непосредственном участии В.И. Ленина, который понимал, что без такого документа перейти к новой экономической политике невозможно.

Это был, на мой взгляд, великолепный Кодекс. Но в начале 1960-х годов мы его отменили и издали другой, гораздо хуже: ведь первый был рассчитан на рынок, а второй - на командно-административную систему. Он не был достаточно проработан, и в нем много слабых мест - о сделках, порядке заключения и исполнения договоров, страховых, кредитных, залоговых и других отношениях. Вот какой парадокс преподнесла нам жизнь. Поэтому придется выбрасывать из него то, что изуродовало его суть, заполнить бреши, чтобы получить полнокровный кодекс, в котором мы остро нуждаемся.

Правда, кое-что уже сделано и делается. Я имею в виду Законы о собственности, аренде, земле, предприятии, подготовку актов об акционерных обществах, всякого рода объединениях и товариществах, банках и банковской системе, ценных бумагах, инвестиционной деятельности, основах антимонопольного законодательства...

Одним словом, работа нас ждет напряженная. И ее не отложишь на отдаленное будущее. Правовое, законодательное регулирование рынка обязано появиться у нас в самые кратчайшие сроки. При этом его разработка должна вестись с опережением формирования элементов рынка: запаздывание действия регуляторов способно привести к серьезным сбоям в экономике. То есть подготовка отдельных законодательных актов для регулирования определенных сегментов рыночных отношений будет осуществляться параллельно с созданием всей системы гражданского законодательства, в которой недопустимы пробелы.

Конечно, наряду с гражданским придется совершенствовать и трудовое, социальное законодательство. Ведь на первом плане - забота о социальной защищенности трудящихся. Одновременно мы будем устранять элементы иждивенчества, уравниловки. Рынок несовместим с тем, когда человек, по сути, бездельничает, а зарплату получает и уволить лодыря нельзя.

Я бы сказал даже, что в известном смысле рынок более жесткий регулятор, чем командно-административное управление. Дело в том, что через него осуществляется прямая связь производителя и потребителя. А последний судит о производстве по качеству и цене товаров, предъявляет ему свои требования увеличением или уменьшением спроса. В условиях планового руководства то или иное предприятие может добиться в инстанциях более льготной цены, договориться о менее высоких показателях. Рынок полностью исключает такую возможность.

Еще одно замечание. Переход к новому состоянию в экономике произойдет не сразу, не мгновенно. Это процесс поэтапный: он не заработает в полную силу без формирования всех необходимых предпосылок регулирования. И последнее: рыночная экономика несет с собой новые эффективные формы хозяйственной деятельности и труда в интересах людей. Поэтому рынка бояться не нужно. Но к нему следует хорошенько подготовиться.

Экономика и суд <*>

--------------------------------

<*> Российский юридический журнал. 1993. N 1.

Нужен ли суд экономике? Казалось бы, на этот вопрос можно дать только один ответ: нормальной, цивилизованной экономике суд не просто нужен, он ей необходим. И все же и вопрос, и ответ на него не так просты, как кажется на первый взгляд. Вспомним, что в период так называемого военного коммунизма суда в экономике не было, а экономика все же функционировала, да и после нэпа она находилась за рамками правосудия. Суды рассматривали имущественные споры с участием гражданина как такового, как участника семейных, трудовых, жилищных, наследственных отношений и т.п., но споры между предприятиями, которые производили продукцию, товары, услуги, в судебном порядке не разрешались. Следовательно, экономика может обходиться без суда, а это означает, что суд нужен не любой экономике.

Вопрос должен быть поставлен несколько иначе: какой экономике суд необходим, а какая может функционировать и без правосудия? Очевидно, нет нужды в существовании экономических судов там, где нет экономического обособления субъектов, производящих продукцию и оказывающих услуги, ибо если нет экономического обособления, нет и обособленных экономических интересов, а значит, не возникают споры, которые должны рассматриваться в судебном порядке. Именно этим объясняется отсутствие судов в экономике военного коммунизма.

В последующие десятилетия после нэпа экономика была очень противоречивой по своей природе. Она базировалась в основном на единой государственной собственности, которая характеризовалась единством субъекта права собственности (им было государство) и единством фонда государственной собственности. И в то же время созданные на базе государственной собственности предприятия были относительно экономически обособлены. Иначе говоря, экономика характеризовалась сочетанием начал централизации и отдельных элементов товарно-денежного оборота. Субъекты хозяйственной деятельности, предприятия не являлись собственниками закрепленного за ними имущества, но вместе с тем их имущественная сфера была в какой-то степени обособлена от общего фонда государственной собственности с помощью права оперативного управления, а позднее - права полного хозяйственного ведения закрепленным за ними государственным имуществом. Естественно, что при таком построении экономических отношений у отдельных предприятий уже зарождался в известной степени обособленный экономический интерес. Между ними возникали имущественные споры, вытекающие, например, из договоров поставки продукции, капитального строительства, перевозки грузов и др.

Поскольку экономика носила двойственный характер, порядок рассмотрения споров также был весьма своеобразным. Они разрешались органами государственного арбитража, который представлял собой нечто среднее между судом и органом управления. С одной стороны, арбитражные органы разрешали споры на основании действовавших законов и иных нормативных актов и в этом смысле выполняли функции суда. С другой - они осуществляли нормотворческую функцию, а также функцию контроля за исполнением управленческих решений (плановых заданий).

Арбитраж длительное время находился в системе органов управления и был им подчинен. Соответствующие органы управления могли отменять решения арбитражных органов. Все это указывало на то, что, несмотря на выполнение судебных функций, арбитражи тем не менее судами не были. В частности, они не использовали в полной мере судебные процедуры для разрешения споров.

Происходящие в последние годы коренные преобразования экономических отношений приводят к тому, что их участники постепенно приобретают качество экономически самостоятельных и независимых субъектов, т.е. из просто производителей товаров и услуг они превращаются в товаропроизводителей и товаровладельцев. Иначе говоря, экономика становится товарно-денежной по своей сути, что и позволяет говорить о постепенном переходе к рынку, к рыночной экономике. Причем экономическая обособленность и экономическая самостоятельность возникают и развиваются на базе различных форм собственности - прежде всего, конечно, частной, но также кооперативной и даже государственной. Да, в современных условиях и государственные предприятия приобретают черты самостоятельного товаропроизводителя, ибо экономический интерес теперь присущ любому предприятию.

Подобные преобразования не могли не затронуть и систему разрешения споров в сфере экономики. И суть этих преобразований состоит в том, что поскольку возникают экономические условия, объективно требующие существования и деятельности суда, то такой суд действительно появляется. Даже чисто эмпирически можно обнаружить, что нормальная экономика (а любая нормальная экономика в современных условиях - товарно-денежная) нигде и никогда не обходилась и не в состоянии обходиться без суда и правосудия.

В самом деле, в дореволюционной России наряду с общими судами существовали так называемые коммерческие суды, которые разрешали предпринимательские споры. Во всех странах мира, где есть сколько-нибудь развитая экономика, споры между предприятиями и предпринимателями также разрешаются судебными органами. Они же, т.е. суды, рассматривают и разрешают и споры между предпринимателями и соответствующими государственными структурами и органами.

Возникновение в России арбитражных судов объясняется и другим фактором: интенсивной судебной реформой. Задача ее состоит в первую очередь в том, чтобы расширить сферу правосудия, включить в нее все основные стороны общественной жизни, а значит, и экономику. Вместе с тем судебная реформа развивается вглубь, т.е. решается задача становления и функционирования подлинного суда, настоящей независимой судебной власти, власти, которая имеет собственные функции и задачи и по своему положению равнозначна другим ветвям власти - законодательной и исполнительной, причем не подчинена им, а призвана обеспечить баланс всех трех.

В свою очередь, развитие судебной системы, в том числе арбитражных судов, указывает на осуществление политической реформы в России, имеющей своей целью обеспечить разделение трех властей и установить между ними нормальное взаимодействие и соотношение. Конституционной основой этого процесса служит действующая Конституция Российской Федерации, ст. 3 которой закрепляет принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.

Арбитражные суды принципиально отличаются от своих исторических предшественников - органов государственного арбитража. Отличий этих несколько.

1. Арбитражные суды абсолютно самостоятельны. Они не входят в системы законодательной и исполнительной власти, а представляют собой часть общей судебной системы России.

2. В арбитражные суды могут обращаться с исковыми заявлениями любые лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, т.е. не только государственные предприятия и кооперативы, но и частные предприятия, хозяйственные объединения и товарищества, акционерные общества и отдельные граждане-предприниматели.

3. На арбитражные суды распространяется общий порядок формирования судов и статус судей. Судьи арбитражных судов избираются высшими органами власти Российской Федерации, республик, входящих в состав России, и иных национально-государственных образований.

4. Арбитражные суды рассматривают споры и выносят решения с использованием всех атрибутов, всех элементов судебной процедуры по правилам судебно-арбитражного процесса.

На сегодняшний день арбитражные суды - уже сформировавшаяся и работающая ветвь судебной власти. В России созданы и функционируют 83 суда, включая Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. В 1992 г. ими рассмотрено около 400 тыс. споров между предпринимательскими структурами, а также между последними и соответствующими органами государства. Нужно особо подчеркнуть, что это, как правило, принципиально иные споры, нежели те, которые разрешались органами государственного арбитража. Теперь речь идет не о понуждении заключать плановые договоры и применении мер ответственности за их нарушения, а о праве собственности, защите нарушенного права собственности; о толковании и применении, исполнении или неисполнении договоров, свободно заключаемых участниками экономических отношений. Разрешая такие споры, арбитражные суды прежде всего обеспечивают защиту законных прав и интересов участников экономических отношений. Они применяют установленные законом санкции к субъектам, нарушающим закон, права других участников экономических отношений, не выполняющим своих обязательств перед контрагентами, и др. Тем самым арбитражные суды содействуют утверждению законности и правопорядка в сфере экономики, а значит, и повышению уровня культуры и цивилизованности в отношениях формирующегося рынка.

Арбитражные суды - молодая ветвь судебной власти, поэтому с ней связано немало довольно сложных проблем, которые нуждаются в глубокой теоретической проработке, требуют взвешенных, тщательно продуманных практических решений. Одни проблемы являются проблемами судебной власти вообще, другие же специфичны для арбитражных судов. Попробуем вкратце их коснуться.

1. Видимо, необходимо еще раз проанализировать и критически оценить нормы Конституции Российской Федерации, для того чтобы ответить на вопрос, все ли они и в полной ли мере соответствуют закрепленному в ее ст. 3 исходному принципу разделения властей.

Например, п. 5 ст. 109 Конституции дает право Верховному Совету России регулярно заслушивать отчеты образуемых или избираемых им органов, а также назначаемых или избираемых им должностных лиц. Но ведь в числе этих органов и лиц находятся Верховный и Высший Арбитражный Суды России, их председатели и судьи. Следует ли ст. 109 понимать так, что Верховный Совет вправе заслушивать отчеты судебных органов и их руководителей? Если да, то от принципа разделения властей и независимости судебных органов мало что остается. В этом смысле вызывает недоумение и ст. 118 Основного Закона, которая дает право народному депутату России обращаться с запросом к руководителям органов, образуемых или избираемых Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации. А может ли этот запрос быть запросом по конкретному делу? Если да, то не является ли сие вмешательством в судебную деятельность и в правосудие и не означает ли, что судебная власть отчитывается за вынесенные решения перед другими ветвями власти?

Можно, конечно, исходить из того, что названные статьи и закрепленные в них полномочия не относятся к судам и судебной деятельности: в ст. 163 Конституции указывается, что правосудие осуществляется только судом, а в ст. 167 закреплено правило, по которому судьи независимы и подчиняются только закону. Тем не менее внешнее несоответствие между формулировками приведенных статей обращает на себя внимание и требует вмешательства законодателя.

2. Вопрос, относящийся уже только к арбитражным судам, - вопрос их названия. Суды, разрешающие экономические споры, в разных странах имеют свои названия. В дореволюционной России они именовались коммерческими судами. Во Франции их называют торговыми судами, в Беларуси - хозяйственными, в России, Украине и во многих других странах СНГ - арбитражными. Конечно, не следует преувеличивать значение термина, названия, и все-таки здесь есть над чем подумать.

При появлении арбитражных судов термин "арбитражный" был выбран по двум причинам. Во-первых, для обозначения исторической преемственности между органами арбитража и вновь появившимися судами. Во-вторых, чтобы подчеркнуть особенность судопроизводства в арбитражных судах. В законодательстве закреплен и используется при разрешении споров порядок арбитрирования. Суд стремится помочь конфликтующим сторонам сблизить позиции, найти компромиссный вариант решения (насколько возможно в рамках закона), с тем чтобы обеспечить баланс интересов участников экономических отношений, что относится к самой сущности товарно-денежных отношений. И тем не менее вопрос о наименовании остается, ибо в мировой практике под арбитражем понимается третейский суд, а это порождает некоторые сложности. Когда зарубежные юристы встречаются с термином "арбитражный суд", они не могут понять, с каким же органом имеют дело - с государственным судом или коммерческим арбитражем (третейским судом, негосударственным образованием). Приходится объяснять, что арбитражный суд - государственное учреждение, суд, но такой, который использует формы разрешения споров, характерные для споров между предпринимателями, т.е. примирительную процедуру, присущую и третейским судам.

Созданный недавно суд СНГ назван экономическим судом. По своей сути арбитражные суды действительно суды экономические. Поэтому возможно, что в будущей Конституции России и в законах о судоустройстве они могли бы именоваться экономическими судами или, если обратиться к нашей исторической традиции, коммерческими.

3. Как бы ни была важна терминологическая точность, все-таки главное - что должен представлять собой данный суд. И здесь возникает вопрос о правомерности или неправомерности, целесообразности или нецелесообразности существования трех подсистем судебной системы, сложившейся в России: конституционных, общих и арбитражных судов. Проблема их разделения или совместного существования достаточно серьезна и заслуживает внимательной проработки.

И в научной литературе, и в практике обоснованы оба варианта. Например, согласно второй точке зрения объединение этих подсистем усилит судебную власть, сделает ее более независимой. Думается, доводы такого рода не могут быть просто отброшены. Возможно, данные предложения в перспективе можно даже реализовать. Но практика формирования и деятельности трех видов судов красноречиво указывает, что их объединение в настоящее время на деле означало бы серьезное ослабление судебной власти. Ведь сейчас по-настоящему на ноги не встала ни одна из подсистем, все они нуждаются в дальнейшем укреплении и развитии. Очередная реорганизация только прервет процесс становления судебной власти, из-за чего (и это самое главное) пострадает правосудие. Известная специализация судов, судей, специалистов, работающих в этих органах, позволяет им более глубоко разбираться в существе рассматриваемых споров и в невероятно запутанном и противоречивом современном законодательстве.

Вообще, такие преобразования надо производить лишь в случае, когда они объективно назрели, стали жизненно необходимы, а не в силу того, что выдвинуто и, казалось бы, убедительно аргументировано очередное мнение, которое надо почему-то как можно быстрее претворить в жизнь. В большинстве стран мира конституционные суды существуют отдельно. Много и других специализированных судов, имеющих особый предмет деятельности, специфические функции и процессуальные процедуры.

4. Еще одна общая для всех судов проблема касается четкого разграничения подведомственности, подсудности дел конституционным, общим и арбитражным судам. Здесь опять-таки важно достичь предельной ясности. Главное, чтобы не было необоснованного отказа в правосудии, чтобы не складывалась ситуация, когда ни один из судов не принимает к своему производству споры или конфликты, требующие судебного рассмотрения.

В настоящее время подведомственность дел арбитражным судам определяется по двум критериям: характеру отношений и деятельности (они должны быть предпринимательскими); по субъектам (в арбитражные суды имеют право обращаться лица, являющиеся предпринимателями). Использование этих двух критериев иной раз создает серьезную проблему. Так, отношения, деятельность и споры, из них вытекающие, по своей сути предпринимательские, но участвуют в отношении и спорят лица, юридически не являющиеся предпринимателями. Например, гражданин или группа лиц, коллектив намерен заниматься предпринимательской деятельностью, создает для этого предпосылки, но еще юридически не оформлен как предприниматель. В отдельных случаях закон разрешает обращаться в арбитражный суд лицам, не имеющим статуса предпринимателя. Например, по делам о несостоятельности предприятий участниками процесса могут быть кредиторы-граждане, не обладающие подобным статусом; трудовой коллектив, создающий предприятие, может обжаловать отказ государственного органа в регистрации предприятия в качестве юридического лица. По-видимому, после тщательной проработки вопроса необходимо внести соответствующие изменения и уточнения в законодательство.

5. Теперь о специфике судопроизводства в арбитражных судах. Можно ли когда-нибудь в арбитражном судопроизводстве использовать общий порядок гражданского судопроизводства? Думается, что особенности отношений и споров, служащих предметом разбирательства в арбитражных судах (т.е. особенности предпринимательской деятельности), объективно предопределяют и особенности данного судопроизводства. Это обязательное досудебное урегулирование возникшего спора на основе прямых переговоров спорящих сторон; возможность передачи спора на разрешение третейского суда; использование судом арбитражной процедуры, позволяющей сблизить позиции сторон и таким образом снять конфликт в процессе судебного разбирательства.

6. Представляется, что в анализируемой сфере нужна несколько облегченная процессуальная форма, которая ускорит разрешение предпринимательских споров. Динамизм деловой жизни требует столь же динамичных процедур разрешения возникающих здесь конфликтов. Как показывает мировой опыт, предприниматели избегают чрезмерно усложненных процедур разрешения споров между контрагентами, что ставит на повестку дня проблему соотношения общего и особенного законодательства, регулирующего организацию и деятельность различных видов судов. Следует ли иметь общий закон о судоустройстве, который распространялся бы и на конституционные, и на общие, и на арбитражные суды, или надо сохранить отдельные судоустройственные акты? Надо ли иметь общий процессуальный кодекс или отдельные процессуальные акты для каждого из судов? Если иметь отдельные акты, то можно ли допустить субсидиарное применение, например, норм Гражданского процессуального кодекса к деятельности конституционного и арбитражного судов и т.д. и т.п.? Все перечисленные вопросы еще ждут своей глубокой научной проработки.

Огромное значение приобретает правильное решение судоустройственных и судопроизводственных вопросов в их вертикальном срезе, т.е. с учетом устройства Российской Федерации. Действующей Конституцией и заключенными между субъектами Федерации договорами вопросы гражданского и арбитражного судопроизводства отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации. Думается, что это правильно, поскольку дробление судебной процедуры создаст большие трудности в обращении за судебной защитой для тех, кто в ней нуждается. Все же и эти вопросы, особенно касающиеся судоустройства, также нуждаются в дальнейших изучении и анализе.

Весьма актуальны сегодня задачи разработки законодательных актов, которые бы более эффективно регламентировали порядок исполнения судебных решений всех трех видов судебной власти и на деле обеспечивали неукоснительное исполнение любого судебного решения. Было бы весьма полезно подготовить и принять закон Российской Федерации об ответственности за неуважение к суду и за невыполнение судебных предписаний.

И наконец, в настоящее время очень злободневна проблема соотношения и использования судебного и так называемых альтернативных способов разрешения споров. Я имею в виду прежде всего порядок создания и деятельности различных третейских образований - разовых и постоянных третейских судов, специализирующихся на разрешении внутренних или внешнеэкономических споров.

В заключение хотелось бы еще раз обратить внимание и на важность самой проблемы наличия судов в современной экономике, и на необходимость научной разработки вопросов, связанных с их деятельностью.

О правовом обеспечении экономического развития <*>

--------------------------------

<*> Журнал российского права. 1997. N 9.

Сегодня судьба России решается в сфере экономики, от которой зависят социальная, политическая и другие структуры. В свою очередь, состояние экономики находится в прямой зависимости от того, кто здесь правит бал: есть ли в ней правовой порядок, действуют ли цивилизованные нормы закона, или она подвластна криминальному произволу.

В недавнем прошлом существовала система прямого государственного управления экономикой. Она была неэффективной, но представляла собой именно систему и поэтому худо-бедно, но работала. Сейчас ее уже нет, и заменить ее должна система правового регулирования экономических отношений. Сегодня это, может быть, важнейшая задача государства.

Что же входит в систему правового регулирования? Она состоит из трех основных элементов. Первый - развитое законодательство; второй - организация исполнения законов; третий - крепкая правоохранительная и правоприменительная структура, прежде всего надежно работающие суды.

Можем ли мы за короткий срок создать такую систему? Думаю, что можем, хотя и говорят, что Западу на это потребовались столетия. Прежде всего мы обязаны использовать собственный исторический опыт. Не будем забывать, что Россия имела отработанную законодательную систему регулирования экономики. Например, первое законодательство о банкротстве появилось в России в тридцатых годах прошлого столетия. Далее, мы располагаем современным мировым опытом законодательного регулирования экономических процессов, к тому же в последние годы в этом направлении у нас уже немало сделано. В нашем распоряжении - неплохой фундамент в виде Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса России и т.д. Весь вопрос в том, чтобы отработка законодательно-правового регулирования экономики осуществлялась последовательно и целенаправленно, а главное - системно.

Вернемся к трем составляющим систему правового регулирования, о вторых я сказал выше. Замечу, что при отсутствии или слабости хотя бы одной из них не будет работать система в целом. Можно иметь прекрасное законодательство, и тем не менее правового порядка в обществе и экономике не будет, потому что нет организации исполнения законов или достаточно сильной правоохранительной системы. Следовательно, необходимо параллельно, без отставания какого-либо из этих элементов, двигать дело вперед.

На конференции уже много было сказано очень ценного и правильного о роли законодательства в развитии экономики. Хотел бы добавить несколько слов по этому поводу. Во-первых, нам нужны сегодня не просто законы - нужны фундаментальные законы, кодексы. У нас есть Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, но нет Трудового, Земельного и ряда других нужных кодексов. Во-вторых, нужна система регулирования. Ни один, даже очень хороший, кодекс не может решать все вопросы правового регулирования экономических отношений. Нужна именно совокупность фундаментальных актов, то есть система. И еще: кодексы не должны стать чем-то таким, на что бы мы молились. В них довольна быстро обнаруживаются какие-то недостатки, но это не означает, что можно походя вносить изменения, потому что, когда так поступают с фундаментальными актами, это ломает систему. В Гражданский кодекс, к примеру, внесено уже несколько изменений - в ст. ст. 64, 185, 855. Как специалист могу засвидетельствовать, что ни одно из этих изменений его не улучшило.

Конечно, сказанное вовсе не означает, что вообще не следует вносить изменения в кодексы. Очевидно, например, что Уголовный кодекс, недавно принятый, отвечает далеко не на все вопросы, которые ставит перед ним экономика. Многие общественно опасные деяния в этой области им не охватываются. Надо оперативно вносить необходимые изменения, но тщательно продуманные и профессионально подготовленные.

В-третьих, наше законодательство на данный момент не систематизировано, пользоваться им чрезвычайно трудно. Сегодня, может быть, одна из первейших задач - систематизация, наведение порядка, отмена устаревшего материала. Юрист действительно не в состоянии разобраться сегодня, что можно применять, а что нельзя, что действует, а что не действует. Не составляются перечни актов, подлежащих отмене. Возглавить эту государственной важности работу должно Министерство юстиции, больше некому.

В-четвертых, нам необходимо сегодня, совершенствуя законодательство, решить, может, самую главную проблему - оптимального соотношения частного и публичного права. У нас не было такой задачи, потому что в области хозяйства все было публично-правовым и ничего частного не признавали. Теперь же скорее уже частные, частноправовые подходы несколько превалируют над публично-правовыми. Между тем современная система правового регулирования предполагает оптимальное соотношение того и другого, потому что в обществе должно быть оптимальное соотношение частных и публичных интересов. Всякая неточность в построении этих фундаментальных, исходных положений чревата колоссальными негативными последствиями. Возьмите любую сферу, скажем, регулирование налоговых отношений. Совершенно ясно, что они представляют собой переплетение публичных и частных интересов. Нельзя давить на частные интересы путем чрезмерного налогообложения, но нельзя допускать и такого положения, чтобы налоги просто не платили, потому что бюджет рухнет. А вместе с ним рухнет и социальная система, опорная структура государства и общества. Следовательно, в этих вопросах действительно надо найти оптимальные варианты сочетания частных и публичных интересов.

Есть, конечно, сферы, где используется только публичное право. Это организация государства, государственной власти, правосудия, государственных финансов и т.д. Но есть сферы, где частное и публичное правовое регулирование должны неминуемо переплетаться. Возьмите, например, природопользование или природоохрану. Конечно, здесь должны сочетаться частные интересы и публичные интересы.

Мы спорим о том, допускать или не допускать частную собственность на землю. Я думаю, не о том спорим - спорить следует о соотношении публичных и частных интересов, публичного и частного права в регулировании земельных отношений. Наличие частной собственности на землю - позитивный фактор, это общеизвестно, но при этом и злоупотребление частной собственностью опасно. Следовательно, требуется и правовое закрепление частной собственности, и вместе с тем такое регулирование земельных отношений, чтобы частный собственник не мог причинять вред публичным интересам. Потому что земля является в то же время и достоянием народа, на ней проживающего.

Подобное переплетение частного и публичного регулирования характерно для многих других экономических отношений. Скажем, для защиты прав и интересов экономически слабой стороны.

В экономических отношениях часто нет фактического равенства. Но если даже одна из сторон экономически сильнее другой, они тем не менее должны выступать в правовом отношении как субъекты, располагающие равными возможностями, и в равной степени находить признание и защиту своих интересов. Как это сделать? Государство должно помогать экономически слабой стороне, используя соответствующие приемы правового регулирования. Отсюда проблемы защиты слабой стороны, которые, кстати, решает весь мир. Эти проблемы мы упустили, когда появились финансовые компании, получившие возможность собирать вклады граждан, не гарантируя их возврат. Теперь, хотя и с опозданием, мы обязаны позаботиться о людях и не допустить больше такого положения. Для этого существуют отработанные методы, например регистрация кредитных структур, их прозрачность, выдача лицензий, финансовый контроль.

Конечно, публично-правовое регулирование необходимо и для того, чтобы предотвратить монополизм или свести до минимума его негативное воздействие на экономику, обеспечить конкуренцию. На каждом шагу, к примеру, мы сталкиваемся с фактами установления цен, являющимися результатом сговора. Пройдите по рынку и спросите, сколько что стоит. Вы увидите на все одну и ту же цену. Задумайтесь, почему? Где здесь конкуренция? Она здесь задавлена соответствующей системой, я думаю, в значительной степени криминальной. Но ведь с этим в любой рыночной экономике идет борьба.

Сфера внешней торговли - это тоже сфера, где, с одной стороны, должно применяться гражданское право, а с другой - элементами публично-правового регулирования должны обеспечиваться национальные интересы.

Следующая задача - это устранение противоречий в законодательстве. Имею в виду не старое и новое - они объективно противоречивы, а только новое. Подчас принимаются законы, которые между собой не согласованы. Это создает невероятные сложности в деятельности судов, потому что суды должны осуществлять выбор между такими законами. Так, Закон о приватизации говорит о том, что ее условия определяются в качестве единых, а Закон о самоуправлении передает определение условий приватизации местного имущества местным органам власти. Статья 855 Гражданского кодекса указывает на то, что вначале выплачивается заработная плата, а потом происходит уплата налогов в бюджет, статья же 15 Основ налогового законодательства внесение в бюджет определяет как первоочередную уплату. Так каким же законом прикажете руководствоваться? Эти противоречия надо снимать как можно быстрее, потому что они взрывают изнутри систему правового регулирования - получается, единых правил уже нет.

Теперь об организации исполнения закона. Сейчас мы наблюдаем довольно позитивное явление, состоящее в том, что Правительство от отраслевого принципа управления переходит к функциональному регулированию экономических отношений. Этот новый подход должен способствовать тому, что Правительство, министерства и все органы управленческой, исполнительной власти на местах главной своей задачей и обязанностью будут считать организацию исполнения законов. Поэтому нынешняя власть и называется исполнительной - это раньше она была у нас управленческой.

Большая роль в организации исполнения законов должна принадлежать юристам, юридическим службам. Работая в коммерческих структурах, они обязаны помнить, что служат не только своим хозяевам, но и являются как бы опорными точками реализации законов в нашей экономике. Если юрист, работающий в экономических структурах, будет служить только золотому тельцу, но не закону, то он просто не будет юристом. Он не будет выполнять те функции, которые возлагаются на представителей этой профессии.

Наконец, по поводу судебной власти. Сегодня она находится в трудном положении. Эта власть совсем гибла в 1990 - 1991 гг. Тогда суды просто рассыпались, судьи уходили, дела, уголовные и гражданские, лежали и не рассматривались. 1992 год стал в этом смысле переломным. Был принят Закон о статусе судей, государство повернулось к судебной власти лицом. Чрезвычайные меры в буквальном смысле спасли тогда данную ветвь власти.

Только независимая судебная власть в состоянии руководствоваться при рассмотрении конкретных дел и вынесении решений законом и ничем иным. Это ее внутреннее качество, и государство должно работать над тем, чтобы на деле обеспечивать независимость судебной власти.

Сегодня судебная власть реально начинает себя проявлять как независимая. Многие видят в судах единственную гарантию соблюдения своих прав. Но судебная власть, может быть, потому, что становится действительно независимой, подвергается нападкам и давлению со всех сторон, проходит как бы испытание на прочность. Это мы ощущаем на каждому шагу, особенно если иметь в виду вопросы финансирования, заработной платы и так называемых льгот. Говорят, этих льгот судьям дали слишком много, надо бы их поотбирать. Льготы, может быть, и есть смысл "поотбирать", но надо их чем-то компенсировать, чтобы суды не оказались опять в прежнем бедственном положении.

Мы не за льготы, а за то, чтобы не были уничтожены те, пусть маленькие, достижения, которые мы имеем в деле формирования реального правосудия.

В этом году Государственная Дума при утверждении бюджета на 1997 год отнесла финансирование судов к защищенным статьям. Это большой прогресс. Принятое решение имеет не столько финансово-экономическое значение - создается, можно сказать, определяющая предпосылка независимости судов. Замечу, что в 1996-м и в первом полугодии 1997 года они получали деньги только на заработную плату судьям. Деятельность самих судов, связанная с рассмотрением уголовных и гражданских дел, не финансировалась. Очень надеюсь, что с таким положением будет покончено и суды начнут финансироваться так, чтобы могли рассматривать дела в нормальные сроки.

Став членом Совета Европы, наша страна должна реализовать соответствующие рекомендации и по судам, которые полностью к нам применимы. В них отмечается, что суды Европы перегружены. Это характерно и для нас. Говорится далее о том, что процедуры рассмотрения гражданских дел иногда чрезмерно усложнены, это затягивает сроки разрешения дела, служит препятствием к правосудию. Актуально это для нас? Да. Совет Европы обращает внимание на то, что юридическая помощь населению стоит дорого, а во всех странах Европы есть бедные, малообеспеченные люди, которые не имеют возможности получить юридическую помощь. Это тоже и наша проблема. По существу, эти рекомендации мы должны полностью воспринять и работать над их реализацией.

О взаимодействии публичного и частного права

Доклад на Всероссийской научно-практической конференции

(Екатеринбург, 23 - 24 апреля 1998 года) <*>

--------------------------------

<*> Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999; Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М.: Наука; Интерпериодика, 2003.

Проблемы развития и взаимодействия частного и публичного права являются для современной России одними из важнейших, и не только в правовом аспекте. Почему? Во-первых, право сегодня является, по существу, единственным сколько-нибудь эффективным средством государственного воздействия на жизнь общества и на те процессы, которые в обществе происходят. Если не усилить эту его роль, едва ли можно достичь позитивных результатов, которых наше общество ждет, и едва ли надежды граждан на изменение к лучшему будут оправданы.

Во-вторых, в России идет формирование новой правовой системы, и очень важно представлять себе параметры того, к чему мы в конечном счете хотели бы прийти.

В-третьих, право вообще является эффективным средством воздействия на общественные отношения, если оно сложилось и функционирует как единая, полная и тщательно согласованная система, если любая правовая норма, любой институт, любая его отрасль действуют в единой и целостной системе.

Когда мы в 1992 г. вводили в действие первый Закон о банкротстве, американские специалисты спрашивали: "А есть ли у вас, кроме Закона о банкротстве, еще что-нибудь, например нормы Уголовного кодекса об ответственности за умышленное или фиктивное банкротство?". Мы говорили, что пока таких норм нет. Тогда, говорили нам американские специалисты, едва ли следует вводить в действие Закон о банкротстве, потому что работать со знаком "плюс" он не будет, а со знаком "минус" может работать. Закон о банкротстве может работать только при условии, что соответствующий институт отработан во всех своих необходимых составных частях.

Раньше считалось, что главные слагаемые системы права - его отрасли. Наши ученые и практики затратили на то, чтобы право было цельным в этом отношении, огромные усилия. Теперь стало ясно, что главные слагаемые системы права, ее основные подразделения - право частное и право публичное. Если нет развитого частного права, рассчитывать на эффективное развитие общества не приходится. Если нет развитого публичного права, частное право не может быть действенным.

Сегодня эта проблема и является основной, и не только в плане чисто юридическом, но и в политическом и социально-экономическом. Ясно, что стратегическая неэффективность нашей прежней системы состояла как раз в неразвитости тех элементов, которые относятся к частному праву.

В 1991 - 1992 гг. была введена в оборот частная собственность. Появился институт частного предпринимательства. Чтобы частная собственность и предпринимательство стали реальностью, была проведена приватизация. Во многих сферах государственная публичная собственность была заменена собственностью частной. Теперь мы имеем и публично-правовые, и частноправовые отношения, мы имеем и публичное, и частное право. Но в каком соотношении они должны находиться, к чему должен стремиться российский законодатель?

Объективной основой сосуществования и взаимодействия публичного и частного права являются различные интересы - частные интересы отдельного субъекта и интересы публично-правового свойства, интересы общества. Требуется, с одной стороны, чтобы признавалось и защищалось право каждого - частное право, а с другой - чтобы признавалось и существовало право всех, обеспечивались общественные, публичные интересы. Только при их гармоничном соотношении и сочетании возможно устойчивое и последовательное развитие общества, возможно предупреждение революций.

Причиной революций и является дисбаланс интересов, т.е. такое состояние общества, когда одни интересы абсолютно превалируют над другими, когда в обществе создается ощущение несправедливости, которое постепенно нарастает, и дело заканчивается взрывом, а взрыв - это разрушение. Надо предупреждать дисбаланс интересов, обеспечивать их сосуществование и соответствующее соотношение, в том числе и прежде всего с помощью права.

Подавление институтов частного права, что наблюдалось у нас в недавнем прошлом, означает неэффективность экономики, неэффективность самого права. Злоупотребление частным правом, что мы имеем сегодня, создает весьма большую социальную напряженность в обществе и чревато тяжелыми последствиями.

Такие важнейшие институты, как свобода договора и государственное регулирование экономических отношений, должны не исключать друг друга, а существовать вместе и взаимодействовать. История западного общества хорошо показала следующее: абсолютная свобода договора приводит к тому, что сильный, используя свободу договора, начинает вытеснять слабого, утверждаясь в качестве монополиста, а монополизм в любой сфере - это полное отрицание свободы договора, его гибель. Следовательно, чтобы свобода договора сохранялась, надо сделать так, чтобы ею нельзя было злоупотреблять и она не перерастала бы в уничтожение, отрицание самой себя.

Сегодня решение вопросов взаимоотношения частного и публичного права означает для нас существование правового государства или криминального общества; правового государства или власти финансовой олигархии; либеральной экономики, либерального рынка или рынка социально ориентированного, учитывающего интересы не только владельцев частной собственности, но и всех других участников экономических отношений.

Надлежащее соотношение элементов публичного и частного права - это баланс интересов: заемщика и банка (кредитора), продавца и покупателя, собственника и несобственника, работодателя и работника, того, кто владеет землей, и тех, кто ею не владеет, и т.д.

Следовательно, в значительной степени будущее нашего общества зависит от того, какую правовую систему мы создадим, как будут решены в ней вопросы соотношения публичного и частного права.

В этих условиях резко повышается значение юридической науки. В последние годы ее влияние на общественное мнение, на государственную политику резко ослабло, к чему есть, очевидно, достаточно серьезные объективные и субъективные причины. Но надо наконец преодолеть это положение.

Чтобы четко представить себе, к чему в конечном счете хотим мы прийти в плане соотношения публичного и частного права, необходимо, на мой взгляд, иметь ясное представление о назначении того и другого, об их юридической сущности, сферах применения и взаимодействия.

Назначение частного права состоит в том, что оно является правовым средством утверждения гражданского общества, частной собственности, частного предпринимательства, демократии, прав и свобод граждан.

Публичное право предназначено для утверждения и защиты публичного интереса, общественного порядка, правовой защиты, в том числе частных прав и интересов. Без должным образом отработанного публичного права, обеспечивающего функционирование механизмов защиты, частное право не может утвердиться. Публичное право предназначено также для того, чтобы исключить злоупотребление возможностями, заключенными в рыночной экономике.

Суть публично-правовых отношений состоит в том, что они являются властеотношениями, и в этих отношениях одной из сторон всегда выступает государство. Для публично-правового регулирования, для публичного права характерны централизация, субординация, подчинение одного субъекта воле другого, широкое использование запретов и обязываний. Например, уголовное право является публичным правом, состоит из запретов и использует именно этот метод воздействия на общественные отношения - запреты под угрозой применения наказания. Сфера обязывания сопряжена больше с административным, налоговым, финансовым правом. Налоговое право - это сплошные обязанности. Именно поэтому оно малоприятно, плохо воспринимается, но должно обязательно существовать. Данные обязанности, их исполнение должны быть подкреплены соответствующим достаточно эффективным государственным воздействием.

Частное право - право автономии, децентрализации, координации. Это правоотношения, в которых стороны юридически равноправны, в которых преобладает праводозволение, сфера, которую смело можно назвать сферой правообладания. Если есть развитая система правообладания - есть частное право. Если нет развитого правообладания - есть только разговоры о частном праве. Вот почему утверждение начал частного права сопровождается не только и не столько сохранением и усилением начал юридического равенства, сколько развитием тех элементов правового механизма, которые обеспечивают правообладание. Развитие гражданской правоспособности как гражданина, так и юридических лиц (развитие их субъективных прав, появление таких новых субъективных прав, как право частной собственности, право заниматься частной предпринимательской деятельностью и т.д.) и есть развитие частного права.

Теперь о сферах действия публичного и частного права. Их важно различать, потому что частное и публичное право надо использовать уместно, там, где они должны обязательно присутствовать, и нельзя их применять в той сфере, которая не является их предметом.

В первую очередь надо четко обозначить сферы действия публичного права, ибо все остальное должно охватываться частным правом. Границы и сфера действия публичного права в чистом виде должны быть четко обозначены, с тем чтобы публичное право, а оно сильнее частного права, не узурпировало бы, не присваивало бы себе то, что ему неподвластно.

Именно такая ситуация складывалась в нашей прошлой действительности. Несмотря на все попытки внедрения хозрасчета, хозрасчетных прав предприятий, публичное право постоянно захватывало сферу частного права, и от того в реальности мало что сохранилось.

Публичное право должно применяться в областях: организации самого государства, государственной власти и государственного управления; организации государственных финансов; организации правосудия; охраны природы; охраны человека, его личности, жизни, здоровья, имущества и др. Частное право опосредствует сферу жизни и деятельности гражданина.

Теперь о некоторых вопросах соотношения публичного и частного права. Во-первых, надо, чтобы государство имело и то и другое право, причем в достаточно развитом виде. Во-вторых, необходимо, чтобы каждое из них не вторгалось в соседнюю сферу.

В статье 2 ГК РФ очень хорошо сказано, что нормы гражданского законодательства могут применяться к властеотношениям лишь тогда, когда это признано целесообразным и когда в законе имеется прямое указание на допустимость применения норм гражданского законодательства, т.е. норм частного права, к публично-правовым отношениям. Но в законе должно быть и правило о допустимости применения норм публичного права к частноправовым отношениям.

Требуется четко разграничить публичное и частное право. В практике арбитражных судов мы постоянно выходим на эту проблему. Например, когда появились новый ГК РФ и новые правовые средства защиты прав и интересов в сфере действия норм гражданского права, некоторые юристы "подсуетились" и поспособствовали неграмотному их применению, пока новая практика еще не была отработана, пытались убедить суды в том, что нормы гражданского права можно применять и в публичных правоотношениях.

Делалась попытка применять к налоговым отношениям статью 395 ГК РФ, которая устанавливает гражданско-правовую ответственность за нарушение денежного гражданского обязательства в виде взыскания с не рассчитавшегося с кредитором должника банковских процентов. Нормальная гражданско-правовая норма, нормальное гражданско-правовое средство защиты именно гражданских прав, но попытка применить статью 395 к налоговым отношениям, на которые она не рассчитана, была абсолютно незаконной.

Иногда возникают трудности чисто понятийного порядка. Есть, например, какое-то понятие, которое относится к одной отрасли права, но его легко перемещают в другую отрасль права, тем более что наш законодатель не очень-то задумывается над правилами юридической техники. С помощью налогового законодательства пытаются подправлять такие понятия, как "юридическое лицо", "правоспособность юридического лица" и т.д. Приходится затрачивать немало усилий для того, чтобы произвести "расчистку", чтобы терминология гражданского права не подправлялась и не деформировалась при подготовке публично-правовых актов.

Недавно на Президиуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассматривалось дело о нарушении таможенных правил, о том, подлежал ли применению соответствующий таможенный режим или не подлежал. Стороны спорили о том, является ли судно, которое перемещается через границу с целью его капитального ремонта (в данном случае в Шанхае), товаром в переработке. Таможенный кодекс устанавливает, что судно, перемещаемое через границу, - это товар и на него распространяется таможенный режим товара, перемещаемого через границу, за исключением единственного случая, когда судно пересекает границу как средство перевозки, как транспорт, на котором перевозятся другие товары.

В данном случае судно перемещалось за границу не как средство перевозки, а как предмет, в отношении которого была заключена гражданско-правовая сделка. Тем не менее в суде приводились доводы о том, что здесь надо использовать гражданско-правовое понятие товара, оперируя которым судовладелец доказывал незаконность действий таможни.

Это пример неправомерного использования термина одной отрасли права в другой отрасли. Гражданско-правовое понятие "товар" в сфере административных отношений для решения вопроса о том, какой таможенный режим подлежал применению и был ли он нарушен, не могло быть использовано, поскольку это другая сфера отношений.

В-третьих, нужно, чтобы было обеспечено тесное взаимодействие публичного и частного права. Давно замечено, что без этого частное право эффективно функционировать не может. Оно должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и защитой, исходящей от публичного права. Сказанное касается, например, сферы природопользования и охраны природы, в том числе проблемы частной собственности, которая решается сейчас при помощи Земельного кодекса.

Или обеспечение интересов экономически слабой стороны. Это важнейшая проблема рыночной экономики, которая возникает не только в сфере применения норм гражданского права. Она является значимой и для трудового права, где есть экономически сильная и экономически слабая стороны. Права экономически слабой стороны должны обеспечиваться соответствующими гарантиями, нормами трудового права, но с учетом частно-публичных интересов, интересов частных собственников.

Важнейшая проблема современного рынка - обеспечение конкуренции. Но обеспечить конкуренцию, нормальный рынок без публично-правового воздействия невозможно. Весь мир убедился в этом еще в прошлом веке. И с тех пор конкуренция, свобода договора поддерживаются не только и не столько нормами частного права, сколько нормами публичного права о борьбе со злоупотреблениями в этой сфере, о защите конкуренции, о борьбе с монополизмом. Отсюда антитрестовское, антимонопольное законодательство и т.д.

Еще одна сфера - внешняя торговля. И здесь мы видим теснейшее взаимодействие частного и публичного права. Государственная собственность, ее нормальное функционирование также не будет обеспечено без их должного взаимодействия.

Теперь о сфере правовой защиты. Что такое гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство? Каким оно должно быть? Анализ показывает, что это органическое соединение публичного и частного права. С одной стороны, в этом законодательстве должны присутствовать начала диспозитивности, свободы, состязательности. Но с другой - эффективная защита нарушенных частных интересов возможна лишь постольку, поскольку механизмы гражданского процессуального и арбитражного процессуального права обеспечивают быструю, оперативную и реальную защиту прав государством с точки зрения и вынесения правосудных решений, и их исполнения.

Два слова о дифференциации правовых отраслей в сфере самого частного права, которое достаточно неоднородно. К частному праву, несомненно, относится гражданское право. А трудовое, семейное, земельное право - публичное или частное? Думаю, что три названных отрасли относятся в своей основе к частному праву, но с очень сильным присутствием, вкраплением публично-правовых элементов. И это объективная необходимость и реальность.

В семейном праве, в отличие от гражданского, сильны начала императивности, и иначе нельзя. В земельном праве обязательно должны присутствовать публично-правовые нормы, обеспечивающие сохранность земли как основы существования общества и народа. В трудовом праве элемент публично-правовой защиты необходим для обеспечения социальной справедливости, для защиты экономически слабой стороны.

Над этими проблемами надо работать и обеспечивать их профессиональное решение.

Правовое обеспечение экономических преобразований

в Российской Федерации <*>

--------------------------------

<*> Российский судья. 1999. N 2.

Формирование правовой основы новых экономических отношений в России, начатое в конце восьмидесятых годов, продолжается и сегодня. В ближайшие годы оно должно быть завершено.

Есть факторы, которые позволяют решить эту трудную задачу.

Мы имеем собственный опыт России в сфере экономического законодательства, который надо полностью использовать. До Революции 1917 года Российское государство имело весьма отработанную систему законодательного регулирования экономических отношений. Достаточно вспомнить о превосходно составленном и постоянно обновлявшемся Своде законов Российской империи.

Следует также учитывать современный мировой опыт законодательного обеспечения эффективного функционирования экономики, построенной на товарно-денежных отношениях. В нашем распоряжении опыт стран Западной Европы, США и особенно интегрированного экономического законодательства в рамках ЕС.

Для решения этих задач уже существует надежная и добротная база в виде Конституции Российской Федерации 1993 года и нового Гражданского кодекса России 95 - 96-го годов. Теперь надо проанализировать итоги проведенной работы и наметить основные линии будущего развития российского законодательства в области экономики.

Прежде всего требуется обеспечить системность экономического законодательства. Оно не может быть эффективным, если является неполным и в нем отсутствуют необходимые звенья в их современном виде. Сегодня есть новый Гражданский кодекс, но нет нового Трудового кодекса, Земельного кодекса, Налогового кодекса и т.д.

Далее. На современном этапе задачу правового обеспечения экономических потребностей возможно решить путем разработки и принятия в короткие сроки фундаментальных актов по всем отраслям права, то есть необходима кодификация накопившегося нового правового материала.

Важнейшей задачей формирования правовой системы является установление оптимального соотношения публичного и частного права. Если в недавнем прошлом мы отрицали все частное в экономике и превратили наше экономическое право в право публичное, то теперь, пожалуй, ударились в другую крайность. Не является хорошим или плохим только публичное или только частное право. Необходимо и то и другое, и обществу требуется их оптимальное соотношение. Каждое из них выполняет свою задачу.

Частное право защищает и обеспечивает интересы и потребности индивидуума, отдельного человека. В этой сфере должны господствовать начала права гражданина, его свободы, инициативы.

Что касается публичного права, то оно обеспечивает интересы сообщества людей. Публичное право решает задачи организации государства, государственного управления, государственных финансов, организации правосудия и так далее.

Важно иметь в виду, что во всех современных правовых системах публичное и частное право между собой взаимодействуют, во многих случаях тесно переплетаются. Для такого взаимодействия существуют объективные предпосылки. Можно, в частности, обратить внимание на следующее из них. Только на основе совместного использования институтов частного и публичного права можно наладить эффективное использование земли и иных природных ресурсов и одновременно охрану природы. Идут споры о частной собственности на землю, о возможности продажи земли. Есть сторонники, есть противники этого. Вопрос же совершенно не в этом. Вопрос именно в оптимальном соотношении прав собственника на землю с законодательными правилами владения, пользования и распоряжения землей. Земля может быть частной собственностью и может продаваться. Но, например, во всем мире земли сельскохозяйственного назначения имеют особый режим. Во многих странах они могут продаваться только как земли данного назначения, и это определяет условия продажи, цену и так далее.

Другие причины сочетания частного и публичного права состоят в том, что в рыночных отношениях участвуют экономически сильные и экономически слабые субъекты. И если государство через законодательное регулирование не будет поддерживать слабую сторону и обеспечивать баланс интересов, то этот баланс неминуемо будет нарушен в пользу сильной стороны. Поэтому требуется законодательное регулирование и трудовых отношений, и отношений, в которых гражданин участвует в качестве потребителя. Именно недостаточное государственно-правовое регулирование отношений между финансовыми компаниями и гражданами-вкладчиками явилось причиной массового нарушения прав граждан-вкладчиков.

Одним из оснований для применения публичных норм в сфере экономики является необходимость обеспечения честной конкуренции и исключение монополистических тенденций.

И еще одно. Как показывает мировой опыт, государство использует различные методы публично-правового регулирования (квоты, лицензии, тарифы) для обеспечения интересов национальной экономики во внешнеторговых отношениях.

Чрезвычайно важно учитывать наличие публично-правовых элементов в самом частном праве, в том числе в новом Гражданском кодексе Российской Федерации. К таким элементам относятся, например, правила о государственной регистрации юридических лиц и предпринимательской деятельности, государственной регистрации недвижимости и сделок по недвижимости, лицензирование некоторых видов предпринимательской деятельности, установление специальной правоспособности для государственных учреждений и предприятий, а также для некоторых видов юридических лиц (банки, иные финансовые компании), правила о принудительной реорганизации и ликвидации юридических лиц. К числу публично-правовых элементов в Гражданском кодексе относятся также нормы, содержащие различные запреты, ограничения и предписания, обеспечивающие публичные интересы. В частности, можно указать на определение минимального размера уставного капитала хозяйственных обществ, правила о возможном изъятии земли ввиду ее ненадлежащего использования; правила, которыми определяются границы права хозяйственного ведения и оперативного управления государственным имуществом; запрет на ограничение ответственности по договорам присоединения и многое другое.

Важнейшей задачей совершенствования экономического законодательства следует считать обеспечение его непротиворечивости, устранение разногласий в нормах, содержащихся не только в старом, но и в новом законодательстве. Отмечаются, например, многочисленные противоречия между некоторыми положениями нового Гражданского кодекса Российской Федерации и нормами принятых уже после него Законов об акционерных обществах, о банках и банковской деятельности и других.

Продолжает оставаться серьезной проблемой для нашей правовой системы плохое исполнение действующих законов. Часто указывают на то, что законы не работают, остаются на бумаге, не оказывают реальное воздействие на экономическую жизнь, и это действительно так. Для того чтобы этого не было, нужно устранить две главные причины такой ситуации. Первая - недостаточно хорошо отработана организация исполнения законов на всех уровнях исполнительной власти. Исполнительная власть как в центре, так и на местах все еще не считает организацию исполнения законов своей главной задачей. Вторая - то, что в самих законах не содержатся механизмы их исполнения. Например, для того, чтобы должным образом исполнялись нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, требуется безотлагательное принятие законов, вводящих механизмы реализации Гражданского кодекса. И в этом отношении абсолютно необходимы Законы о государственной регистрации юридических лиц, недвижимости и сделок по недвижимости, законов о хозяйственных товариществах, о государственном и муниципальном предприятии, об ипотеке, о векселе, о лицензировании и другие.

Наконец, последнее. Законы живут и работают лишь постольку, поскольку эффективно действует обеспечивающая их применение судебная власть. Между тем начатые судебные реформы притормозились. Целый ряд важнейших вопросов правосудия остаются нерешенными. Ведутся бесполезные дискуссии относительно того, сколько должно быть судебных систем или подсистем. Между тем задача состоит в том, чтобы обеспечить реальную независимость судов и судей и неукоснительное исполнение судебных решений. Сегодня самыми узкими местами в осуществлении правосудия являются такие прозаические вопросы, как государственное финансирование судов. Каким бы высоким ни был статус суда по Конституции и законам о судоустройстве, в отсутствие сколько-нибудь нормального финансирования суды просто работать не будут. Другая острейшая проблема - это исполнение судебных решений. Отсутствие отлаженной системы исполнения решений судов приводит к появлению параллельных (криминальных) структур, берущих на себя функции государства по оказанию помощи предпринимателям с использованием методов уголовных разборок. Для энергичного продвижения судебной реформы необходимо скорейшее принятие Федеральным Собранием Российской Федерации Законов о судебной системе, об исполнении судебных решений и о создании службы судебных приставов.

О частном и публичном праве в правовой системе России

Выступление на научной конференции

в Институте государства и права Российской академии наук

(Москва, 31 марта 2000 г.) <*>

Пожалуй, ни одна проблема не прорабатывалась в истории правовой мысли так тщательно и не обсуждалась столь активно, как проблема публичного и частного права. Это ключевая и вечная проблема права и правового регулирования, потому что право ни с чем другим, как с публичными и частными интересами, дело вообще не имеет.

Основная задача права в том и состоит, чтобы обеспечить существование и частных интересов, и публичных интересов и обеспечить их разумное, оптимальное соотношение, разумеется, исходя из конкретных исторических, социальных и прочих условий. Настолько, насколько сами частные и индивидуальные, публичные и общественные интересы вечны, настолько же вечна необходимость заниматься этой проблемой и создавать такую правовую систему, чтобы не было необоснованных, неразумных перекосов ни в сторону публичных, ни в сторону частных интересов.

Актуальность этой проблемы достаточно проиллюстрировать тем, что, например, Европейский суд по правам человека, разрешая дела, ориентируется главным образом на это - оптимальное сочетание частных и публичных интересов. Именно здесь он ищет ответы на сложнейшие вопросы - вопросы защиты основных прав и свобод человека, определения границ этих прав и свобод, обстоятельств, которые нельзя при этом не учитывать. Несомненно, эти границы связаны как раз с существованием другой категории интересов, а именно интересов публичных, заслуживающих столь же большого внимания и столь же уважительного отношения, как и частные интересы.

Почему, несмотря на то что эта проблема имеет такую богатейшую историю, мы оказались, по существу, не готовы для ее решения в новых экономических, политических, социальных условиях, которые сложились в стране за последние 10 лет? Думаю, здесь есть две причины.

Первая в том, что 70 лет мы жили в системе, где абсолютно преобладали публичные интересы. Соотношение публичных и частных интересов всецело зависит от социально-экономического и политического строя, а в строе определяющим является, конечно, тип собственности. Если в прошлом у нас преобладала публичная собственность, то это неизбежно должно было означать приоритет публичного интереса, интереса общества и государства и существенное ограничение частных интересов. Вообще, о частных интересах в советское время не говорили, говорили о личных интересах. Почему? Потому что частная собственность из системы производства, из производственных отношений была вытеснена. Индивидуальная собственность сохранялась только в сфере индивидуального потребления, в сфере удовлетворения личных потребностей. Действительно, индивидуальный интерес, который тогда признавался, был в основном личный, но не частный, поскольку индивидуальная собственность не могла использоваться в сколько-нибудь значительных масштабах для целей производства, для целей предпринимательской деятельности. Поэтому, по сути дела, были утрачены навыки работы над проблемой соотношения публичных и частных интересов, поскольку частные интересы не признавались. Действительно, все в народном хозяйстве было публично-правовым, именно это послужило причиной того, что мы сейчас испытываем значительные сложности в установлении оптимального соотношения публично-правового и частноправового регулирования в нашей правовой системе. Основными экономическими законами того времени были Законы о народнохозяйственном плане и о государственном бюджете. Эти два закона, которые ежегодно принимались, и были основными законодательными актами, регламентирующими экономические отношения. На основе этих законов экономика управлялась преимущественно индивидуальными, но не нормативными актами - актами распределения, установления правовых связей, актами, регулирующими условия договоров.

В нашей прежней правовой системе абсолютно преобладал публично-правовой элемент. На первом месте стояли такие отрасли права, как административное, финансовое, уголовное право. Даже семейное право не называли частным правом. Гражданское право как частное право проявляло себя преимущественно в сфере удовлетворения индивидуальных потребностей граждан. Конечно, отношения собственности существовали и в сфере общественного производства, но здесь они находились не только и не столько под воздействием гражданско-правового регулирования, сколько регулирования административно-правового. Теперь вся эта система не существует, надо создавать другую.

Вторая причина, почему нам не удалось ее в короткий срок создать - это то, что преобразования действительно были молниеносны. В самом деле, административная система, на которой держалась вся экономика, была разрушена за несколько лет. В 1990 - 1991 годах была полностью разрушена вся система планирования, централизованного регулирования условий договоров, цен и т.д. В последующем, в течение нескольких лет произошла стремительная, беспрецедентная по масштабам в истории человечества приватизация - превращение публичной, государственной собственности в собственность частную.

Итак, экономика вышла вперед, она стала совсем другой, а система государственно-правового регулирования отстала. В новых формах, адекватных экономическим отношениям, возникнуть эта система просто не могла, хотя и формировалась довольно энергично.

Некоторые отрасли права вышли вперед. Появился Гражданский кодекс Российской Федерации. Это действительно большое достижение новой правовой системы России. Но некоторые отрасли права находятся, по существу, на старых позициях, они не двинулись вперед адекватно происходящим в экономике изменениям. В ряде отраслей права мы не видим новых актов кодификации законодательства, что негативно сказывается на решении ключевой проблемы соотношения частного и публичного права.

Сегодня 74% функционирующей в экономике собственности - это собственность частная. Частные интересы - это реальность, это уже утвердившаяся категория. Но имеются ли сегодня правовые средства обеспечения и оптимального соотношения частных и публичных интересов? Думаю, что любой юрист на этот вопрос ответит отрицательно.

Конечно, какие-то элементы, обслуживающие соотношение частных и публичных интересов, есть. Но если все в этом аспекте было бы в порядке, то мы уже сегодня жили бы хорошо, у нас была бы хорошая экономика. Казалось бы все есть: частная собственность, экономическая свобода, а это колоссальные экономические стимулы. Следовательно, экономика должна бы развиваться "как на дрожжах", производство должно расти, качество товаров, работ и услуг должно быть уже на высочайшем уровне, цены должны снижаться и т.д. Ничего этого нет. Почему?

Вместо свободной конкуренции во многих случаях - монополизм. Наблюдаются массовые нарушения прав потребителя по качеству работ, товаров и услуг (возьмите сферу торговли водкой). Мы видим массовые нарушения прав вкладчиков коммерческих банков, прав инвесторов и акционеров в акционерных обществах, вывоз природных ресурсов без платы за них, незаконный вывоз капиталов. Это хорошая экономика? Не думаю, что кто-нибудь может быть удовлетворен таким состоянием экономики.

Ключевой момент решения всех этих проблем - оптимальное соотношение публичных и частных интересов, что не означает, конечно, отказа от частных интересов, но означает учет публичных интересов, а также необходимость обеспечения их оптимального соотношения.

Из нашей современной практики мы можем сделать несколько выводов.

Сейчас попытки воздействовать на экономику через акты индивидуального регулирования, как это было раньше, бесполезны, ибо этот способ воздействия на экономику во многом невозможен. Говорю об этом, потому что слышу соответствующие призывы. Давайте, мол, пока еще не работают экономические методы, будем использовать административные, т.е. методы прямого управленческого регулирования экономических отношений. Это возврат к прежнему, абсолютно неэффективный, а теперь уже и невозможный метод решения сложнейших вопросов. Индивидуальные акты нужны, они есть и применяются, но должны использоваться в разумных пропорциях и, самое главное, на основе системы нормативного регулирования.

Итак, главным средством государственного воздействия на экономику и обеспечения публичных и частных интересов должно быть именно нормативное регулирование. Нормативное регулирование предполагает существование правовой системы. Если нет системы, если одна отрасль права в своем развитии вырывается вперед, а другая отстает, третья вообще не сформировалась, то ничего путного не получится. Экономические отношения будут регулироваться плохо. Только системное нормативное регулирование, обеспечивающее баланс частных и публичных интересов, придает и правовому регулированию, а следовательно, и экономике эффективность с точки зрения сверхзадач, которых накопилось немало.

На сегодняшний день в системе права главное не только отрасли (хотя и отрасли тоже), а оптимальное соотношение двух основных частей права - права публичного и права частного. Важно обеспечить, во-первых, существование и того, и другого; во-вторых, их оптимальное соотношение; в-третьих, их обязательное взаимодействие. Без должного взаимодействия публичного и частного права многие задачи не могут быть решены, и, что особенно парадоксально, частные интересы не могут быть обеспечены и защищены в отсутствие эффективного публично-правового регулирования. Это парадокс, но это так. Сегодня основной причиной нарушения частных интересов является слабость публично-правового регулирования. Это очень хорошо видно, например, в проблеме защиты вкладчиков коммерческих банков. Здесь требуется особенно взвешенное, очень точное и тонкое регулирование - и публично-правовое, и частноправовое. Только тогда интересы вкладчиков будут надлежащим образом защищены. Любое современное общество, те же Соединенные Штаты Америки, решают эту проблему именно таким способом - путем усиления публично-правового регулирования этой сферы и защиты частных интересов.

Для того чтобы создать такую систему, необходимо, очевидно, иметь четкие представления относительно того, что такое публичное право, что такое частное право и что они представляют собой по правовой природе, чем отличаются друг от друга по методам и механизмам воздействия, где их сферы применения и, наконец, каковы их формы взаимодействия. Вот тот круг вопросов, который должен изучаться с разработкой соответствующих предложений, с внедрением их в законы и в правоприменительную практику. Предстоит гигантская работа, и, конечно, все должно начинаться с науки. Наука должна выработать соответствующие рекомендации.

Иногда говорят, что разделение права на публичное и частное в современном обществе вообще утрачивает смысл и значение. Думаю, что это неверное положение. Неверное потому, что частные и публичные интересы сохраняются и будут сохраняться всегда. А если это так, то должен быть правовой инструментарий обеспечения и тех, и других. Следовательно, в праве всегда будут присутствовать составные части и элементы, одни из которых приспособлены, предназначены, пригодны для обеспечения частных интересов, а другие - публичных интересов. И в то же время существует объективная необходимость их взаимодействия.

Публичное право - это право, регулирующее отношения с участием государства. В этих отношениях всегда присутствует государство как носитель власти. Следовательно, это всегда отношения субординации. Регулирование здесь неизбежно имеет императивный характер. Если регулирование носит императивный характер, значит, это регулирование централизованное. Предписания, которые используются в отраслях публичного права, - это либо нормы-обязывания, как в налоговом праве, либо нормы-запреты, как в уголовном праве. Поскольку обязывание и запреты трудно реализуются в жизни, то они обязательно подкрепляются понуждением. Элемент принуждения здесь достаточно четко выражен, иначе эти нормы работать в реальной жизни не будут.

Частное право. В отношениях, регулируемых частным правом, государство напрямую не участвует, а если участвует, то не как носитель власти, а как, допустим, продавец, покупатель или кредитор, заемщик и т.д. Эти отношения строятся на основе правовой автономии субъектов. Отношения строятся по типу координационных отношений. В регулировании используются начала диспозитивности, нормы в значительной степени диспозитивны. Следовательно, сама система регулирования является децентрализованной. Большое значение в этой системе имеет договор как средство регулирования. Нормы являются преимущественно дозволительными. В результате применения этих норм участники соответствующих отношений выступают в качестве носителей субъективных прав. Субъективные права и позволяют им удовлетворять свои потребности и реализовать свои интересы. Таким образом, частное право по своему методу и механизму воздействия приспособлено как раз для закрепления частного интереса, для обеспечения, для защиты. Принуждение здесь применяется в ослабленном виде, потому что в основе исполнения дозволительных норм лежит интерес участников этих отношений.

Сферы применения публичного и частного права. Публичное право применяется для устройства самого государства, организации власти, государственного управления, государственных финансов, социального обеспечения, осуществляемого за счет государства; для уголовно-правовой охраны соответствующих отношений и для обеспечения правосудия. Частное право применяется для регулирования отношений личной, семейной жизни, частной собственности, товарно-денежного оборота, привлечения наемного труда, использования природных ресурсов. Это сфера применения институтов и отраслей частного права.

Теперь о взаимодействии того и другого. Анализ показывает, что существуют два вида взаимодействия публичного и частного права. Один выражается в том, что государство принимает участие в отношениях, которые регулируются частным правом; причем не в качестве основного участника этих отношений, а для того, чтобы обеспечить определенный правовой порядок в частноправовых отношениях. Например, в сфере гражданского права государство участвует в качестве регистратора юридических лиц, недвижимости, сделок с недвижимостью. Это, несомненно, публично-правовой элемент в сфере действия гражданского права, т.е. в частноправовых отношениях. Здесь государство участвует как бы напрямую через свои органы. При другой форме взаимодействия государство напрямую в частноправовых отношениях не участвует, но устанавливает нормы, характерные для публичного права. Оно вводит в регулирование нормы-обязывания, нормы-запреты и нормы-ограничения. Но делает это не для того, чтобы подавлять и ограничивать частные интересы, а, напротив, для того, чтобы создать условия для их оптимальной реализации. И таких норм довольно много, например, в гражданском праве. В частности, есть нормы, устанавливающие минимальный размер капитала акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью и т.д. Это, несомненно, публично-правовые нормы, несоблюдение которых влечет за собой соответствующие последствия. Ясно также, что это нормы, которые выполняют публично-правовые задачи, т.е. обеспечивающие интересы большого числа лиц.

Публичные интересы - это не только и не столько интересы государства. Государство выражает публичные интересы, но это не значит, что оно выражает свои собственные интересы. Публичные интересы - это интересы граждан, всех или их групп. Не интересы отдельного гражданина, а именно интересы граждан, образующих то или иное сообщество. Это и есть, на мой взгляд, публичные интересы. А государство - их выразитель, не более. Если государство выражает свои собственные интересы, но не интересы граждан, то оно выражает не публичные интересы. И вообще это плохое государство. Если государство выражает интересы общества, интересы граждан в целом, то это хорошее государство. Это как раз то, что имеет право называться публичными интересами.

Объективная необходимость взаимодействия частного и публичного права состоит именно в том, что в жизни происходит тесное переплетение частных и публичных интересов, образуются целые "пограничные" сферы применения частного и публичного права. К таким сферам относятся, например, сфера использования и охраны природных ресурсов. Здесь нельзя обойтись одним только частным или одним публичным правом. Не случайно статья 9 Конституции, говоря о земле, с одной стороны, указывает на то, что земля является основой жизни и деятельности народов, а с другой - говорит о том, что земля может находиться в частной собственности граждан. Следовательно, здесь есть две задачи, и эти две задачи проистекают из факта существования в отношении земли и публичных интересов, и частных интересов. Следовательно, регулирование здесь должно быть обязательно комплексным, обеспечивающим как публичные, так и частные интересы.

То же самое - внешняя экономика. Внешняя экономика, например внешняя торговля, - это предметы частного права. Но в то же время государство обеспечивает здесь интересы национальной экономики. Поэтому существуют экспортно-импортный режим, таможенный режим, валютный режим - это публичное право. Следовательно, это также та сфера отношений, где ни одно государство не позволяет себе регулировать отношения только посредством норм частного права.

Публичная собственность, государственная собственность в условиях рыночной экономики - это тоже сфера, где одновременно применяются и нормы частного права, и, естественно, публичного права для того, чтобы внутренние отношения государственной собственности построить так, чтобы публичная собственность сохранялась. Слабость публично-правового регулирования публичной собственности является причиной массового растаскивания государственной собственности на наших глазах - бюджета, например. Бюджет есть, деньги есть, но они далеко не всегда используются по назначению для пенсионеров, учителей, врачей в виде зарплаты и пенсий, потому что их "перехватывают по дороге". Бюджет плохо защищен. Именно слабость публично-правового регулирования является причиной этих весьма распространенных и в высшей степени недопустимых явлений.

Кроме "пограничных" сфер существует сфера частного права, где мы видим проникновение отдельных элементов публично-правового регулирования. В современном Гражданском кодексе Российской Федерации много таких элементов публично-правового регулирования. Уже шла речь о государственной регистрации. Сюда же относится лицензирование, например, банковской деятельности.

Причины введения элементов публичного права в частное известны. Свободная конкуренция - это основа рынка, отношений, регулируемых частным правом. Но общеизвестно теперь, что свободная конкуренция нуждается в охране и, как ни странно, охраняется публично-правовыми средствами. Отсюда так называемое антитрестовское, а теперь антимонопольное законодательство. Без такого законодательства свободной конкуренции, а значит, и нормального рынка, и защищенных частных интересов нет и быть не может.

Одна из важнейших причин проникновения публично-правовых элементов в сферу частного права - это то, что реальное положение участников имущественных отношений является весьма неравным. Всегда есть экономически слабая сторона. Если экономически слабую сторону в отношениях, опосредуемых частным правом, государство не будет подкреплять соответствующим регулирующим воздействием, то частный интерес одного из участников, а именно слабой стороны, будет подавлен. Это наблюдается, например, в области трудовых отношений. Вот почему современное трудовое право любого государства, являясь частным правом, тем не менее пропитано социальным регулированием; в разной степени, но пропитано. Там, где присутствует необходимость выравнивания положения стороны - экономически сильной и экономически слабой - без этого просто нельзя. И в гражданско-правовых отношениях это так. Предприниматель - это экономически сильная сторона. А экономически сильной стороне противостоит мелкий потребитель, мелкий инвестор. И если их не защищать, не вводить соответствующие нормы для защиты их интересов, они будут страдать. Отсюда категория публичного договора. Это договор, но это публичный договор, который заключается по особым правилам. Очень хорошо, что в Гражданском кодексе Российской Федерации есть правила, относящиеся к публичному договору. Думается, что они могли бы быть еще развиты. В договоре присоединения также есть нормы, направленные на защиту прав гражданина-потребителя. И этот элемент мог бы быть несколько усилен для того, чтобы обеспечить нормальное функционирование данных институтов с тем, чтобы интересы обеих сторон в товарно-денежных отношениях обеспечивались оптимальным образом.

Тесное переплетение и взаимодействие публично-правового и частноправового регулирования приводит к глубоким внутренним изменениям в самой системе права. Гражданское право - это частное право? Да, но с элементами публично-правового регулирования. Совместное трудовое право - это частное право? Да, но со значительно более ощутимым присутствием в нем публично-правового, социального регулирования. Земельное право, природно-ресурсное право - это какое право: частное или публичное? Частное, но с весьма сильным присутствием публично-правового элемента, причем настолько сильного, что уже трудно его считать и квалифицировать только в качестве частного права. Формируется, об этом здесь говорилось, непонятно что: энергетическое право, транспортное право, строительное право, банковское право. Это что? Это отрасли права? Думаю, что нет. Это отрасли законодательства. Есть такие участки общественной жизни, которые требуют комплексного регулирования. Что такое строительное право? Это прежде всего гражданско-правовые договоры. Но ведь строительство нельзя осуществлять без соблюдения огромного количества публично-правовых правил, связанных с выделением земельного участка, с соблюдением строительных правил, с обеспечением безопасности и т.д. Это комплексный институт. Думаю, что энергетическое, транспортное, банковское право и т.д. - это все комплексные институты. А если все это объединить, то мы получим то, что в целом называется предпринимательским правом. Предпринимательское право - это комплексное образование, в котором присутствуют в качестве основных нормы гражданского права. Но отнюдь не только гражданское право, потому что здесь и таможенное, валютное, налоговое регулирование. И все это - предпринимательское право.

Для того чтобы публичное и частное право эффективно функционировало и обеспечивало оптимальное соотношение публичных и частных интересов, необходима наработка соответствующих механизмов. Сегодня у нас этих механизмов мало или нет вовсе. Самой слабой стороной сегодняшнего нашего права, нашей правовой системы является почти полное отсутствие современного административного права. Публичное право реализуется через государственные органы, через чиновника. Чиновник выступает как лицо, которое несет в жизнь нормы публичного права. Но здесь вопрос: а сам чиновник знает, что делать? Чиновник знает, что он прежде всего исполнитель закона? Иностранные инвесторы сегодня видят две опасности для себя. Первое - криминал, второе - российские чиновники. И это правильно, это реально, потому что зачастую российский чиновник - это враг частного интереса, хотя он должен быть защитником частного интереса. Это говорит о том, что не сделано главного - не создан механизм, обеспечивающий реализацию и публичного права, и частного права.

Надо провести административную реформу, без которой мы просто потерпим поражение. На мой взгляд, административная реформа должна включать в себя четыре элемента.

Первое - перевести всю нашу управленческую власть на рельсы исполнительной власти. Функция чиновников - организация и исполнение законов.

Второе - подвести под каждое управленческое решение закон. Чиновник не должен обладать свободой, у него не должно быть диспозитивности. У него должна быть императивность, его действия должны императивно определяться законом, и он должен руководствоваться только законом.

Третье - восстановить вертикаль власти. У нас разрушена вертикальная власть. Я имею в виду восстановить в двух отношениях: во-первых, четко разграничить властные функции по вертикали; а, во-вторых, сделать так, чтобы каждый чиновник знал, что он отвечает за исполнение не только местных законов, но и федеральных. Спросите местного чиновника, отвечает ли он за исполнение федеральных законов? Он покажет в сторону федерального чиновника и скажет, что тот обязан это делать.

Четвертое - обеспечить ответственность органов управления и чиновников за выполнение своих функций.

Последнее, на чем мне хотелось бы остановиться. Существование публичного и частного права должно обязательно учитываться при создании систем нашего правосудия. Я думаю, что на сегодняшний день в этом смысле в этой ключевой проблеме наше правосудие должным образом не отработано. У нас в Конституции закреплен общий принцип судопроизводства - состязательность. Это мы взяли скорее из англосаксонской системы, но европейская система на одной только состязательности в целом не построена. На одной состязательности построено только применение норм частного права. Мы обсуждали эти проблемы с судьями Верховного суда Германии. Они говорят, что в Германии процесс судопроизводства дифференцирован в зависимости от того, какое право применяется. Применяются нормы частного права - состязательный процесс, применяются нормы публичного права (налогового, уголовного) - здесь активная роль суда. Есть и промежуточные варианты.

Только тогда, когда мы отработаем тонкие механизмы, мы превратим наше право в эффективное, т.е. оно будет обеспечивать оптимальное соотношение публичных и частных интересов, защищая и те, и другие, а это основная задача права.

Введение к книге "Экономика. Право. Суд.

Проблемы теории и практики" <*>

--------------------------------

<*> Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М.: Наука; Интерпериодика, 2003.

Для России (в прошлом и для Советского Союза) XX век - это век войн, революций, глубоких потрясений и преобразований. В самом деле, за 100 лет в стране произошли три революции (1905 г., Февральская и Октябрьская революции 1917 г.), две мировые войны. Октябрьская революция положила начало величайшему в истории человечества эксперименту по строительству социалистического общества, который продолжался свыше 70 лет. Конец XX века ознаменовался возвратом России в русло общемирового развития. События в России оказали огромное влияние на весь современный мир, и, в свою очередь, сама она испытывала воздействие внешнего мира.

Наиболее глубокие изменения происходили в сфере экономики, государства и права. Коренным образом перестраивались отношения собственности, принципиальным образом менялась роль государства. Глубокие преобразования переживало право. Все эти изменения сопровождались значительным обострением идеологической и политической борьбы. Степень свободы участников экономических отношений претерпевала глубочайшие изменения.

В течение века в сфере экономики вначале произошел переход от экономики, основанной на частной собственности, к экономике, базирующейся на обобществленной (государственной, кооперативной) собственности, затем, наоборот, произошла замена публичной собственности собственностью частной. Если в условиях господства частной собственности экономические связи представляли собой отношения товарно-денежного оборота, то, напротив, при господстве государственной собственности товарно-денежный оборот вытеснялся и имел ограниченное распространение. Соответственно, резко менялась роль государства. В условиях господства государственной собственности государство не стояло над экономикой, а находилось в ней самой, являясь непосредственным участником экономических отношений. Напротив, в условиях частной собственности государство резко ограничивает свою роль главным образом регулированием экономических отношений, установлением соответствующих правил, касающихся собственности и товарно-денежного оборота.

История обнаружила определенные преимущества и у того, и у другого способа организации производства. Господство государственной собственности создавало возможности для концентрации средств и усилий для решения определенных крупномасштабных проблем, в том числе и социального характера. Эти возможности особенно проявлялись в экстремальных условиях, например во время войны для обеспечения успешного ведения боевых действий, а также для решения социальных задач, поддержания в трудных условиях хотя бы минимального уровня жизни людей. В то же время эта система обнаружила и свои коренные недостатки, состоящие прежде всего в отсутствии сколько-нибудь действенных материальных стимулов экономического развития. Напротив, в экономике с преобладанием частной собственности прямой товарно-денежный обмен благами между субъектами экономических отношений, прямая связь производства и потребления через товарно-денежный оборот создают эффективную систему экономического стимулирования как количественных, так и качественных показателей производства.

Не случайно поэтому при социализме товарно-денежный обмен, воспринимаемый как противоестественный и чуждый отношениям социалистической собственности, тем не менее постоянно пробивал себе дорогу как необходимый элемент любой экономики, что обусловливало использование, хотя и в ограниченных пределах, товарно-денежных отношений. Вместе с тем непосредственное участие государства как в самой экономике, так и в прямом управлении ею приводило к тому, что экономика была чрезвычайно централизованной, вертикальные планово-управленческие отношения господствовали над отношениями горизонтальными, товарно-денежными связями, деформировали их, что в конечном счете серьезно подрывало систему экономического стимулирования производства. По существу, товарно-денежные отношения, не сопряженные с вертикально-управленческими, функционировали лишь в ограниченной сфере индивидуального потребления.

С переходом к экономике, основанной на частной собственности с широким распространением товарно-денежных связей, которые приобретают характер основных экономических отношений, роль государства неизбежно существенным образом меняется. Оно уходит из экономики как прямой ее участник, теряет возможности прямого управления частной собственностью и основывающимися на ней экономическими процессами, но получает возможность регулирования экономических отношений преимущественно через установление правил товарно-денежного оборота, т.е. через систему нормативного регулирования. В этих условиях государство начинает воздействовать на экономику главным образом через право.

Основным регулятором экономических отношений становится гражданское право, которое исторически сформировалось и повсеместно существует как право, регулирующее отношения собственности, товарно-денежного оборота, а также отношения в сфере творческой деятельности через институты интеллектуальной собственности. В блок экономического права, используемого государством в условиях господства частной собственности и товарно-денежных отношений, входит также трудовое и природно-ресурсное право. Этот правовой блок успешно используется для утверждения и защиты частных интересов в отношениях, в которых государство как носитель власти непосредственного участия не принимает. Отношения, регулируемые гражданским правом и близкими к нему отраслями права, строятся как отношения горизонтальные, отношения координации, а само правовое регулирование имеет своей целью наделение участников экономических отношений правами как средствами удовлетворения их потребностей и интересов. Регулирование отношений частной собственности и товарно-денежного оборота отличается предоставлением участникам отношений значительной правовой автономии, использованием их собственной воли, выражающейся в договорах, и носит децентрализованный характер. Таким образом, гражданское право по своим характеристикам и свойствам регулирования отношений, несомненно, относится к праву частному. Оно использовалось в весьма ограниченном виде в условиях планово-управляемой экономики, но вместе с тем оно абсолютно необходимо, играет первостепенную роль для регулирования экономических отношений в системе, основанной на частной собственности.

Вместе с тем и опыт России, и мировой опыт свидетельствуют о том, что правовая система наряду с частным правом обязательно включает в себя также право публичное. И только та правовая система функционирует достаточно эффективно, обеспечивая оптимальное сочетание публичных и частных интересов, которая представлена и использует как право частное, так и право публичное.

Использование публичного права сопряжено с непосредственным участием государства в определенных отношениях. Такое участие совершенно необходимо для организации государства и всех его органов, выполняющих социально полезные функции. В этом смысле публичное право представлено прежде всего правом конституционным, государственным, административным, финансовым, судебным (охватывающим судоустройство и судопроизводство), а также уголовным правом.

Современный опыт регулирования экономических отношений в странах с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что элементы публичного права проникают также и в сферу экономики. Конечно, здесь первостепенная роль принадлежит частному праву, которое представлено, как уже отмечалось, гражданским, трудовым, природно-ресурсным правом. Однако уже продолжительное время и элементы публичного права используются во всех странах мира для регулирования экономических отношений в целях обеспечения баланса интересов различных участников экономических отношений. Особенно распространенным и эффективным является участие публичного права в защите интересов так называемой слабой стороны в экономических отношениях, в частности интересов потребителей, покупателей, инвесторов, представителей малого и среднего предпринимательства. Конкуренция, которая является главным фактором и двигателем развития современного рынка, также нуждается в ее обеспечении нормами не только частного, но и публичного права. Сохранение конкуренции, предотвращение смертельно опасного для рынка монополизма во многом достигаются способами, реализуемыми на основе норм публичного права, усилиями соответствующих полномочных государственных органов. Обеспечение открытости рыночных отношений, добросовестности их участников, в том числе управляющих крупными коммерческими структурами, например акционерными обществами, банками, также достигается с использованием механизмов, присущих публичному праву. Элементы публичного права присутствуют и в таком необходимом и важном для рынка институте, как институт несостоятельности (банкротства). Государство применяет меры публично-правового характера и для организации внешнеторговых экономических связей, использования природных ресурсов, а также в тех сферах, в которых используется государственная собственность.

Возврат России в число стран с рыночной экономикой потребовал коренного изменения роли государства и его органов в экономике, создания новой системы регулирования экономических отношений в виде нормативных предписаний, правил рынка через право. Именно этому посвящены последние 12 лет. Следует признать, что наше общество вошло в новую рыночную экономику в значительной степени неподготовленным. Преобразование государственной собственности в собственность частную в силу сложившихся условий и обстоятельств произошло практически молниеносно. Возникший на этой новой экономической основе рынок в первые годы, по существу, означал рынок без правил, что обусловило немалые дополнительные проблемы и трудности переходного времени. Однако необходимо констатировать также и то, что и новая роль государства, и новые правила экономических отношений в основном сформированы в исторически весьма короткий срок. По существу, за последние 12 лет действительно создана система правового регулирования государством рыночной экономики.

Почему же это стало возможным? Представляется, что этому способствовал ряд факторов. Первый из них состоял в том, что все-таки в советское время в ограниченных масштабах сохранялась индивидуальная собственность, а главное в той или иной мере всегда, может быть за исключением короткого времени военного коммунизма, функционировали товарно-денежные связи, существовал товарно-денежный оборот. В значительной степени он был оттеснен в сферу частного потребления и тем не менее в ограниченных пределах использовался также и в сфере организованного производства. Государственные предприятия, хотя и находились под прямым управлением государственных органов, в том числе органов планирования, тем не менее в отношениях между собой, в горизонтальных связях участвовали в товарно-денежном обороте через систему планово-договорных связей. В связи с этим гражданское право как главное правовое средство регулирования товарно-денежных отношений хотя в усеченном и ограниченном виде, но существовало. Сохранялась наука гражданского права, существовали гражданское законодательство и правоприменительная практика защиты участников товарно-денежных отношений.

Второй фактор, который также имел огромное значение, - это исторические традиции и преемственность экономических отношений и их правовых форм. Как известно, уже в 1922 году был принят в условиях новой экономической политики первый советский Гражданский кодекс, который был разработан с участием крупнейших дореволюционных ученых, специалистов в сфере гражданского права. В новейшее время, когда потребовалось принятие полноценного гражданского кодекса России для регулирования новых экономических отношений, дореволюционный опыт применения гражданского права был в полной мере использован.

Третий фактор, который способствовал созданию современной системы правового регулирования рыночных экономических отношений, состоял в том, что существовала благоприятная возможность для использования современного опыта стран с развитой рыночной экономикой, причем восприятие опыта функционирования рыночных институтов шло как по линии практики экономической деятельности новых предпринимателей России, так и особенно по линии привлечения западных экспертов, ученых и практиков к созданию нового рыночного законодательства и практики его функционирования.

Однако, пожалуй, главной причиной столь быстрого продвижения по пути создания современной системы регулирования отношений рынка было то, что события быстрого перехода к рыночной экономике в конце 1980-х - начале 1990-х годов постепенно назревали в условиях прежнего советского уклада жизни через соответствующие идеи, в том числе экономического и правового характера. Предпринимаемые в последние годы существования советской власти реформы также представляли собой первые шаги в этом направлении, служили приобретению определенных навыков и опыта применения институтов рыночной экономики.

Наиболее крупными вехами становления системы правового обеспечения рыночной экономики были принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации, последующие разработки и принятие нового Гражданского кодекса Российской Федерации, а также таких крупных актов последнего времени, как Трудовой и Земельный кодексы Российской Федерации. Столь же быстро сформировалась и правоприменительная система, прежде всего система экономического правосудия. В начале 1990-х годов одномоментно были решены задачи как утверждения суда как независимой и самостоятельной власти, так и формирования новых ветвей правосудия, в советское время не существовавших, - конституционного и экономического правосудия.

В 1991 году в России была принята весьма прогрессивная и профессионально подготовленная Концепция судебной реформы, которая и реализуется успешно на протяжении последних 12 лет. Положения этой Концепции вошли в новую Конституцию, послужили базой для принятия Федеральных конституционных законов о судебной системе, о системе арбитражных судов и других законов о судоустройстве и судопроизводстве. Большое значение имеет также подготовка и утверждение Федеральной целевой программы развития судебной системы России на 2002 - 2006 годы, которая предусматривает значительные инвестиции в создание необходимых условий для дальнейшего развития судебной системы и обеспечения эффективного правосудия. Федеральная целевая программа обеспечивает строительство новых судебных зданий, приобретение для судов необходимого оборудования, в том числе техники, укрепление кадрового состава судей, повышение их квалификации, налаживание современной системы информационного обеспечения судебной деятельности, повышение уровня материального обеспечения судей и сотрудников судов.

Большое значение имело создание в России отдельной системы экономических (коммерческих) судов, названных арбитражными судами. Это было особенно важно для России, поскольку самые глубокие преобразования были произведены в экономической сфере, требовалось быстрое высококвалифицированное разрешение споров, которые судами общей юрисдикции в России никогда не рассматривались, не разрешались. В советское время экономическое правосудие вообще не существовало, а в дореволюционное время наряду с судами общей юрисдикции существовала система коммерческих судов, которая осуществляла правосудие весьма успешно. Создание в начале 1990-х годов системы экономического правосудия, по существу, означало воссоздание коммерческих судов, существовавших в России до Революции 1917 года.

Таким образом, за короткий срок в России проведена огромная работа по экономическому переустройству, правовому обеспечению новой для России рыночной экономики и созданию экономического правосудия. Внешне все это произошло чрезвычайно быстро. Важно, однако, знать, что идеи произведенных преобразований длительное время вызревали в недрах советского общества, были подготовлены идеологически, теоретически и поэтому имели шансы быть успешно осуществленными в весьма короткие сроки.

Это не значит, что все задачи правового обеспечения нормально функционирующей рыночной экономики уже решены. Предстоит серьезная работа по проведению административной реформы, переводу органов исполнительной власти от управленческой деятельности к деятельности по организации исполнения законов, подведению под эту деятельность прочного правового фундамента и обеспечению эффективного судебного надзора за законностью деятельности государственных органов и их должностных лиц.

В настоящем сборнике помещены как новые научные и публицистические материалы, так и работы, написанные в прежнее, еще советское время, для того чтобы современный читатель получил представление об истоках, корнях и существе происходящих в стране преобразований, прежде всего в сфере экономики. Автору работ, публикуемых в книге, пришлось на разных этапах принимать участие в создании системы новых правовых норм и их применения как в качестве ученого, так и практика.

Книга и посвящена созданию системы государственного и правового регулирования формирующейся рыночной экономики в России.

Роль права в современной экономике России <*>

--------------------------------

<*> Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М.: Наука; Интерпериодика, 2003.

В результате проведенных в последние годы преобразований в стране созданы основы рыночной экономики. Наряду с государственной собственностью появилась и активно функционирует частная собственность на средства производства, которая становится преобладающей <1>. Экономические отношения складываются как горизонтальные связи между их участниками и по своему содержанию представляют товарно-денежный оборот, предметом которого выступают не только товары личного потребления, но и средства производства, недвижимость, предприятия, ценные бумаги, деньги, а также рабочая сила и природные ресурсы. Значительное развитие получает внешнеторговый оборот с участием предпринимательских структур. Формируется рынок ценных бумаг, большое развитие получают кредитно-расчетные, арендные отношения, страхование. Наряду с государственным Центральным банком России создана и функционирует сеть коммерческих банков.

--------------------------------

<1> За 1995 - 2002 гг. доля предприятий и организаций, находящихся в частной собственности, увеличилась с 62,2 до 75,8% (см.: Российский статистический ежегодник: Статистический сборник Госкомстата России. М., 2002. С. 311).

Несмотря на все это, формирование рынка не сопровождается ожидаемыми обществом позитивными результатами в виде развития производства и повышения его качественных параметров. Функционирующий рынок не привел ни к росту благосостояния населения, ни к повышению уровня удовлетворения материальных и духовных потребностей людей. Следовательно, пока рынок не функционирует сколько-нибудь эффективно.

Обычно в качестве одной из главных причин такого состояния дел называют отсутствие или недостаточность капитальных вложений, инвестиций. Это действительно так. Но недостаточность инвестиций, как внутренних, так и внешних, также имеет свои причины. Важно эти причины выявить и устранить.

Не останавливаясь на всех причинах экономических неурядиц, обратим внимание на те из них, которые обнаруживаются в результате анализа практики арбитражных судов, разрешающих экономические споры между субъектами, занимающимися предпринимательской деятельностью, а также между ними и государством и его органами.

Прежде всего материалы судебной практики свидетельствуют о продолжающейся нестабильности отношений собственности, которая проявляется в бесконечных попытках переустройства отношений собственности или передела собственности. Эти процессы приобретают форму различных требований и судебных исков. Предпринимаются попытки пересмотреть результаты приватизации. При этом далеко не во всех случаях речь идет об устранении фактов грубых нарушений закона, имевших место в процессе приватизации. Подчас за этими попытками просматривается стремление пересмотреть саму политику приватизации.

Еще одна форма передела собственности, также получившая достаточно широкое распространение в судебной практике, - стремление завладеть чужой собственностью через проведение судебных процедур в рамках дел о несостоятельности должников, которые не произвели своевременные расчеты со своими контрагентами по различным гражданско-правовым договорам, а также имеющих долги перед бюджетом и различными внебюджетными фондами. Действовавший до последнего времени Закон о банкротстве <1> по своему содержанию был таков, что позволял сравнительно легко возбудить процедуру банкротства практически против любого предприятия, имевшего хотя бы небольшую задолженность по своим обязательствам. Возбуждение дела о банкротстве в соответствии с этим Законом сопровождалось немедленным ограничением свободы действия предприятия с введением внешнего управленческого контроля или вообще внешнего управления. Практически фигуры временных и арбитражных управляющих зачастую использовались или для захвата чужой собственности, или для управления ею.

--------------------------------

<1> Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222.

Нестабильность отношений собственности усугубляется тем, что при существовании и частной, и публичной собственности, а также при отсутствии должного порядка и контроля за использованием публичной собственности эти два вида собственности превращаются в сообщающиеся сосуды, что способствует незаконному захвату и использованию имущества и средств, принадлежащих государству на различных уровнях.

В экономике распространение получили акционерные общества, акционерная форма капитала и производства. Мировой опыт свидетельствует о том, что акционерная форма таит в себе немалые опасности, которые необходимо учитывать и предупреждать <1>. Между тем достаточно отработанного регулирования отношений как внутри акционерного общества, так и в его внешних связях не существует. Вследствие этого все потенциальные опасности, заложенные в акционерной форме капитала, зачастую становятся реальностью. Первая опасность состоит в том, что функционирование акционерных обществ сопряжено с использованием чужих средств, т.е. средств, принадлежащих инвесторам (акционерам), и их интересы могут быть серьезно нарушены. Вторая опасность состоит в том, что в рамках акционерного общества происходит отделение управления от собственности. Управляющий в акционерных обществах получает огромную власть по управлению чужой собственностью, что требует исключительной ответственности и добросовестности с его стороны. Добросовестность и ответственность, естественно, должны быть обеспечены системой правил и контроля за их соблюдением. И, наконец, третья опасность состоит в том, что через ценные бумаги (акции) имущество акционерного общества попадает, по существу, на открытый рынок и подвергается серьезной опасности завладения акционерным капиталом участниками биржевых торгов и операций. Это также - при отсутствии прозрачности и четких правил - служит серьезным дестабилизирующим фактором производства и лежащей в его основе собственности.

--------------------------------

<1> См. об этом, в частности: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 138 - 140; Кулагин М.И. Избранные труды. М., 1997. С. 85 - 130.

Одной из причин недостаточности инвестиций является также отсутствие эффективной защиты прав мелких инвесторов (вкладчиков, акционеров). Это наиболее наглядно проявилось в деятельности финансовых компаний, работавших по принципу пирамиды, которые при попустительстве государства собирали огромные денежные средства от населения и оказались совершенно несостоятельными по погашению своих обязательств перед вкладчиками. Значительный удар по банковской системе и по доверию вкладчиков к банкам был нанесен во время известного финансового кризиса в августе 1998 г. Одной из основных причин этого явления послужило отсутствие здесь законодательного регулирования и системы защиты прав вкладчиков и акционеров со стороны государства.

Отсутствие достаточных средств у производящих предприятий объясняется также участием в экономических отношениях огромного числа всякого рода посредников. В результате чрезмерного распространения посредничества и искусственного развития посреднического звена реальный производитель получает лишь часть дохода от тех денежных средств, которые выплачиваются посредническим звеньям конечными потребителями.

Значительными недостатками характеризуется действующая налоговая система, которая построена в основном по фискальному принципу и не используется по-настоящему для стимулирования реального производства. Следовало бы дифференцировать налоги в зависимости от степени полезности той деятельности, которая приносит доход коммерческим структурам, с одной стороны, работающим в сфере реального производства, а с другой - функционирующим в сфере посреднической или торгово-спекулятивной деятельности.

Наконец, недостаточность инвестиций объясняется тем, что в правовом регулировании рыночных отношений остается немало пробелов. Самым негативным образом сказывается на состоянии экономических отношений неурегулированность сферы использования земли и иных природных ресурсов. В целом несовершенство системы правовой регламентации рыночных отношений создает нестабильность отношений собственности, недостаточную правовую защищенность инвесторов и иных участников экономических отношений.

Судьба рыночной экономики, ее становление и успешное развитие зависят от формирования в России того, что называется правовым государством. Задача формирования правового государства и цивилизованного рынка неразрывно связаны между собой, ибо развитая и эффективно действующая рыночная экономика есть экономика правовая, экономика, основанная на четких правовых правилах и их неукоснительном соблюдении.

Переход к правовому государству, по существу, означает создание новой технологии государственного воздействия на экономику. В недавнем прошлом государство воздействовало на экономику через индивидуальные акты, через команды и задания. Теперь же требуется решительный переход к нормативному регулированию государственно-экономических отношений. Это не означает полного отказа от использования методов управления, в том числе таких индивидуальных актов, как выдача лицензий и квот. Но это означает, что соотношение нормативного и индивидуального регулирования должно быть резко изменено в пользу нормативного регулирования - регулирования через законы. Что касается актов индивидуального регулирования и управления, то они должны всецело базироваться на нормативных актах, на правилах закона.

Если директивное управление экономикой исключает использование саморегулирования, присущего рыночной экономике, то нормативное регулирование, напротив, прекрасно сочетается с саморегулированием, ибо саморегулирование вводится в определенные нормативные рамки и, будучи основанным на законе, приобретает наибольшую эффективность с точки зрения достижения позитивных общественно полезных результатов.

Формирование правового государства требует ясного представления о том, что это такое. Коротко говоря, правовое государство представляет собой такую общественную систему, при которой государственное воздействие на общественную жизнь происходит преимущественно посредством закона, путем его установления и обеспечения его исполнения и соблюдения.

Правовое государство имеет три аспекта.

Первый аспект - закон и власть. В правовом государстве власть, создавая закон, сама тем не менее не стоит над ним. Она подчиняется закону. Граждане общества исполняют законы лишь постольку, поскольку сама власть подает им пример в подчинении закону.

Для того чтобы власть подчинялась закону, она не должна быть абсолютной, не должна быть сосредоточена в одном центре. Говоря другими словами, власть лишь постольку подчиняется закону, поскольку она разделена на три составляющих: законодательную власть, исполнительную и судебную. При этом каждая из властей должна быть самостоятельной по отношению к другим ветвям власти. Иначе говоря, должна быть система взаимных сдерживаний и противовесов.

Каждая из ветвей власти в системе правового государства выполняет свойственные ей функции. Законодательная власть устанавливает правила общественного поведения, т.е. создает законы. Исполнительная власть имеет свои задачи - организацию исполнения законов. Судебная власть вместе с правоохранительными органами защищает закон от нарушений, дает оценку законности и незаконности поведения, возлагает меры ответственности на нарушителей законов и защищает тех, кто потерпел от нарушений законов. В конечном же счете государство действует как единое целое. Каждая из властей представляет и олицетворяет это единое целое. Власти не могут и не должны противостоять друг другу, ибо они представляют единое государство. Противостояние и борьба ветвей власти между собой означают невозможность выполнения государством его функций.

Второй аспект правового государства - закон и общество. В правовом государстве обществом правят не люди, не человек, имеющий даже самое высокое место в системе власти, а закон. Именно это является решающим фактором стабильности общества и его поступательного развития. В силу того что законы принимаются избранными населением органами представительной власти, они так или иначе отражают интересы общества, различных его социальных слоев и групп. При этом, поскольку обычно в парламентах бывают представлены все группы населения, законы, принимаемые парламентами, представляют разнообразные интересы. Через законы обеспечивается баланс социальных интересов. Именно баланс социальных интересов, их гармонизация являются главным фактором предотвращения кризисных ситуаций и революций, что и обеспечивает стабильность общества и его устойчивое развитие. В условиях правового государства, когда сама власть подчиняется закону, смена власти, политических фигур не способна вывести страну из состояния равновесия и, следовательно, происходит безболезненно. Напротив, в условиях неправового государства, где состояние общества зависит не от законов, а от людей, находящихся у власти, смена власти зачастую оборачивается резкими изменениями, дестабилизирующими экономику и все общество.

Третий аспект правового государства - закон и человек. В условиях правового государства личность находится под защитой закона. Закон признает в человеке гражданина, обладающего необходимой степенью прав и свобод. В правовом государстве гражданин в случае нарушения его прав и интересов может прибегнуть к судебной защите. Правосудие является доступным и служит главной гарантией соблюдения прав и свобод гражданина.

Правовое государство представляет собой сложную систему, состоящую из трех обязательных элементов. Первый - это нормативная составляющая, т.е. совокупность законов, охватывающих все общественно значимые сферы, которые нуждаются в законодательном регулировании и подвержены нормативно-правовому воздействию.

Само законодательство представляет собой сложную, внутренне согласованную систему. Право в развитом гражданском обществе делится на две основные части: право частное и право публичное. Они отличаются друг от друга характером интересов и способом выражения и защиты этих интересов <1>. Частное право выражает индивидуальные интересы, интересы каждого в отдельности. Публичное право закрепляет и защищает интересы общества в целом, т.е. интересы всех граждан. Неправильно понимать под публичными интересами интересы государства. Публичные интересы - это также интересы граждан, но выраженные и защищаемые государством как интересы общества в целом.

--------------------------------

<1> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 38 - 40; Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве. М., 1994.

Как уже отмечалось, публичное и частное право отличаются также способом воздействия на общественные отношения. Отношения, регулируемые публичным правом, - это отношения с участием государства, это властеотношения. Государство и его органы выступают в этих отношениях как носители власти. Другая сторона в этом отношении попадает в положение подчинения государству. Публичное право регулирует отношения субординации. Оно строит свое воздействие на началах централизации регулирования. Нормы публичного права являются преимущественно императивными, т.е. содержат определенные предписания. Эти предписания в большинстве своем несут в себе или обязывание к определенному поведению, или запрет на определенное поведение.

Частное право регулирует отношения, в которых государство не участвует. В этих отношениях участвуют на обеих сторонах либо граждане, либо их объединения - юридические лица. Если государство участвует в этих отношениях, то не в качестве властного субъекта, а в качестве обычного участника этих отношений, например в качестве покупателя или продавца в отношениях купли-продажи. Частное право воздействует на отношения с обязательным использованием начал саморегулирования, прежде всего договора между сторонами. Регулирование, следовательно, построено на началах децентрализации. Отношения, регулируемые частным правом, являются отношениями горизонтального типа, координации, а не субординации их участников, поскольку они не подчинены друг другу. Предписания в частном праве являются преимущественно диспозитивными, т.е. они оставляют за участниками отношений определенную свободу выбора. По своему содержанию нормы частного права являются преимущественно дозволительными нормами. На основе этих норм участники отношений приобретают субъективные права и связанные с ними обязанности. Субъективные права служат средством реализации потребностей и интересов участников отношений.

В силу того что частное и публичное право существенно различаются по обеспечиваемым интересам, по субъектному составу отношений, по способам воздействия на отношения, каждое из них является необходимым, обязательным элементом правовой системы, но каждое из них имеет свое назначение и свою сферу применения.

Публичное право используется для организации государства и его власти (конституционное право), для организации государственного управления (административное право), для организации государственных финансов (финансовое и налоговое право), для организации охраны природы (природоохранительное право), для организации борьбы с посягательствами на граждан, их жизнь, здоровье, имущество, достоинство, на общество в целом (уголовное право), для организации правоохранительной системы и правосудия (судоустройство и процессуальное право).

Частное право исходя из его сущности и способов воздействия на общественные отношения оказывается пригодным для регулирования общественных связей прежде всего в сфере экономики. Главным содержанием экономической жизни служат отношения собственности и товарно-денежного обмена. Именно эти отношения исторически обусловили появление и интенсивное развитие частного права. Частное право зарождалось в глубокой древности, но получило интенсивное развитие в Древнем Риме для регулирования товарно-денежных отношений. На основе этих отношений сформировалась и существует отрасль права, именуемая во многих странах как гражданское право. В современных правовых системах от гражданского права отпочковались, сохраняя свою принадлежность к частному праву, такие отрасли, как трудовое, семейное и природно-ресурсное право. Именно в рамках этих отраслей права находят свое воплощение и правовую защиту все основные интересы и потребности индивидуумов.

В современной правовой системе образуется сфера, где частное и публичное право вступают во взаимодействие, вследствие которого происходит взаимопроникновение и взаимопереплетение частного и публичного права. В наибольшей степени это происходит в сфере экономики. Регулирование природопользования на основе норм права органически сочетается и переплетается с охраной природы, обеспечиваемой публичным правом в лице природоохранных норм. Тесное взаимодействие публичного и частного права мы наблюдаем при обеспечении добросовестной конкуренции и проведении антимонопольной политики. Государство участвует в регулировании отношений конкуренции путем использования приемов публичного права в виде ограничений и запретов в целях охраны свобод, конкуренции и пресечения монополизма. Отношения внешней торговли в целом регулируются нормами частного права. Вместе с тем для обеспечения публичных интересов здесь применяются публично-правовые нормы для валютного, таможенного и иного регулирования. Во многих случаях государство использует приемы публично-правового регулирования для уравновешивания позиций экономически сильной и экономически слабой сторон, вступающих между собой в договорные отношения. В целях пресечения нарушений интересов экономически слабой стороны государство устанавливает императивные правила в виде запретов, ограничений, обязывающих предписаний для пресечения злоупотреблений экономически более сильной стороны. Это наблюдается, например, в сфере применения гражданского права при заключении публичных договоров, договоров присоединения. В неменьшей степени государство участвует в регулировании отношений в сфере труда, вводя целую систему социальных ограничений и социальной защиты интересов наемных работников как экономически более слабой стороны.

Вторым основным элементом системы правового государства является организация исполнения законов, т.е. деятельность исполнительной власти. Организация исполнения законов является в сегодняшней России, пожалуй, наиболее слабым местом нашей правовой системы. Очевидно, это объясняется пережитками недавнего прошлого. Исполнительная власть в советское время функционировала главным образом как управленческая власть и меньше всего занималась работой по организации исполнения законов по своим направлениям или на своей территории. Сила инерции оказалась здесь наиболее ощутимой. Сегодня исполнительная власть, утратив реальные возможности прямого управления экономическими процессами вследствие замены государственной собственности собственностью частной, тем не менее пытается продолжать управлять вместо того, чтобы перейти к совершенно иным функциям - функциям регулирования экономики через организацию исполнения законов.

Настоятельной является необходимость проведения административной реформы. Главными задачами этой реформы должны быть следующие.

Первая задача - это перестройка системы государственных органов управления и их функций. Сохраняя ограниченную функцию управления, органы исполнительной власти должны перейти на осуществление своей главной функции - организации исполнения законов на своем поле деятельности.

Вторая задача административной реформы в том, чтобы восстановить и отладить вертикаль исполнительной власти. Органы исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и местных органов должны быть отлажены как единая система, отвечающая за исполнение законов, прежде всего федеральных, на подведомственной территории. Очевидно, величайшая ошибка системы состоит в том, что сегодня вообще органы исполнительной власти государства заканчиваются на уровне субъектов Российской Федерации. Нижестоящие органы выведены за пределы государственного организма и объявлены органами самоуправления. Это и приводит к тому, что на местах никто не отвечает за исполнение законов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации. Необходимо восстановить ответственность всех уровней управленческой власти за исполнение законов.

Третья задача состоит в том, чтобы исполнительная власть функционировала в необходимом соответствии с законом, ее полномочия и порядок деятельности должны быть определены законом. Для этого требуется разработка и принятие Кодекса административного управления.

Третий необходимый элемент системы правового государства - независимая судебная власть и эффективно действующие правоохранительные органы. Применительно к судебной системе главными задачами ее совершенствования должна считаться, во-первых, отработка системы административной юстиции, правил административного судопроизводства. Во-вторых, в сфере судопроизводства должно быть установлено оптимальное соотношение начал состязательности сторон и активной роли суда в установлении соответствующих фактов. Отправное положение здесь - ориентир на то, что начало состязательности пригодно для судопроизводства по применению норм частного права, а активная роль суда в установлении соответствующих фактов - для судопроизводства, в рамках которого происходит применение норм публичного права. Активная роль суда в этой сфере будет способствовать защите интересов лица, находящегося в отношении спора или конфликта с государством, как стороны более слабой, а также для обеспечения и защиты публичных интересов.

Наконец, в-третьих, через организационное, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение судов требуется утвердить независимость суда как главного условия независимого правосудия.

О правовой системе современной России <*>

--------------------------------

<*> Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов: К 80-летию С.С. Алексеева. М. - Екатеринбург: Статут; Ин-т частного права, 2004. Вып. 3.

Наиболее глубокие и взаимосвязанные изменения за последние 15 лет можно видеть в экономике и государственно-правовой системе России. Произошло кардинальное преобразование отношений собственности, всего строя экономических отношений. Переход от единой централизованной экономики, основанной на господстве государственной собственности, к собственности частной и товарно-денежным отношениям как основной форме экономических связей повлек за собой адекватное изменение в государственно-правовой системе. По существу, в России появились новое государство и новая правовая система.

Преобразования шли невиданными темпами. Это относится не только к молниеносному разрушению прежней государственной и правовой системы, но также к весьма быстрому и динамичному формированию нового государства и права. Этот процесс начался с принятием первых законов о собственности и о предприятии. Однако сама основа новой государственности и новой правовой системы возникла после и в результате принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Следовательно, новая государственно-правовая система должна исследоваться как результат принятия и реализации основных положений Конституции 1993 года.

Что касается современного Российского государства, то его исходные составляющие и характеристики закреплены в ряде статей главы первой Конституции. Основными из них являются следующие: статья 1 Конституции указывает на то, что Российская Федерация есть демократическое, правовое государство. Статья 10 указывает на то, что государственная власть в России осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых является самостоятельной. Статья 11 развивает данное положение, указывая на то, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент России, Федеральное Собрание, Правительство и суды Российской Федерации. Статья 12 служит основой для существования и функционирования в Российской Федерации местного самоуправления. Статья 13 закрепляет важнейший принцип идеологического и политического плюрализма, многопартийности. Статья 15 указывает на принцип верховенства Конституции Российской Федерации в ее правовой системе и прямое действие этого Основного Закона. Эта же статья включает в российскую правовую систему общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Этот краткий перечень фундаментальных положений Конституции относительно сущности Российского государства указывает на принципиальные его отличия от всех ранее существовавших на территории России государственных образований.

Не менее значительные изменения претерпела и российская правовая система. И, пожалуй, наиболее глубоким и коренным изменением следует признать то, что в российской правовой системе возродился дуализм, характеризующий все современные развитые правовые системы - деление права на частное и публичное.

Это деление имеет свои материальные основы в виде возникших в обществе принципиально иных экономических отношений, базирующиеся на частной собственности и частном предпринимательстве. Юридическую же основу деления права на частное и публичное составляют исходные положения Конституции Российской Федерации.

Конституция является прежде всего основным источником публичного права, ибо она как раз регулирует устройство самого Российского государства, объявляя его в статье 1 федеративным государством с республиканской формой правления, а также структуру органов власти и основные функции, выполняемые в современном обществе Российским государством. Конституция содержит исходные положения, относящиеся ко всем отраслям публичного права, таким как государственное, административное, финансовое (бюджетное, налоговое), судебное (судоустройственное и процессуальное) и охранительное (уголовное и природоохранное) право.

Несомненно, что именно Конституция обусловливает само существование в российской правовой системе частного права и фиксирует основные его положения. К числу таких фундаментальных положений Конституции относится указание в статье второй на то, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Статья 7 Конституции обязывает государство проводить политику, которая была бы направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Пункт 2 этой же статьи возлагает на государство обязанность охранять труд и здоровье людей, устанавливать гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, поддержку инвалидов и пожилых людей. Статья 8 Конституции гарантирует признание и равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Статья 9 закрепляет важнейшие положения о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Статья 17 содержит положение о том, что права и свободы в России должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права. Основные права и свободы принадлежат каждому от рождения. В соответствии со статьей 18 права и свободы являются непосредственно действующими, и они, что чрезвычайно важно, определяют смысл, содержание и применение закона, деятельность всех органов государственной власти. Они обеспечиваются правосудием. Право частной собственности охраняется законом (статья 35). Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (статья 36). Каждый имеет право на свободное использование имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34). Статьи 45, 46 Конституции Российской Федерации гарантируют государственную защиту прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом. При этом основным способом является судебная защита.

Конституция Российской Федерации закрепляет также исходные положения и отрасли публичного права. Достаточно обратить внимание, например, на то, что статья 57 устанавливает обязанность каждого платить предусмотренные законом налоги и сборы. И вместе с тем закрепляет важнейшие положения о том, что новые налоги или нормы, ухудшающие положения налогоплательщика, обратной силы не имеют. Статья 58 фиксирует обязанность для каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Статья 59 в качестве долга и обязанности гражданина устанавливает защиту отечества.

Приведенные положения, как и все содержание Конституции в целом, формируют дуалистическую правовую систему и фундаментальные положения как частного, так и публичного права, определяют не только сам факт существования этого основного деления в праве, но и основные черты того и другого.

Анализ Конституции свидетельствует о том, что она исходит из факта существования и необходимости правового обеспечения как частных, так и публичных интересов. При этом из содержания Конституции явствует, что под публичными интересами она понимает не интересы самого государства и его органов или должностных лиц, а интересы общества как совокупности граждан. Иначе говоря, граждане реализуют свои интересы не только через категории частного, но также и публичного права. А государство должно выступать в соответствии с Конституцией в качестве гаранта частных интересов и выразителя интересов публичных. Исходя из этого в соответствии с Конституцией в обществе складываются и функционируют два типа отношений.

Первый тип - это отношения, в которых государство как носитель власти не участвует. Эти отношения строятся как отношения горизонтальные, юридического равенства, отношения координации. Через них граждане приобретают и реализуют свои частные интересы. Эти отношения и являются предметом регулирования частного права.

Другой тип отношений - это отношения, в которых участвует государство как власть. Это отношения власти и подчинения, то есть отношения вертикального типа, отношения субординации.

Сообразно двум типам отношений в праве складывается два типа регулирования. Первый из них присущ частному праву, второй публичному. Частное право отличается преобладанием дозволительного (правонаделительного) регулирования. Именно субъективные права граждан являются средствами признания и удовлетворения их частных потребностей и интересов. Частноправовое регулирование строится на основе правовой автономии, самостоятельности участников отношений. Само правовое регулирование носит во многом диспозитивный характер, является регулированием децентрализованным, предполагающим использование договора как согласованной воли участников отношений.

Правовое регулирование, присущее публичному праву, характеризуется использованием таких средств правовых предписаний, как обязывание, запрет. Оно является императивным регулированием, строится на подчинении одного участника отношений другому, является централизованным.

Конституция Российской Федерации послужила основой для бурного развития современной правовой системы, как частного, так и публичного права. При этом весьма симптоматично то, что частное право развивалось опережающими темпами. Первые крупные акты кодификации появились именно в сфере гражданского и семейного, а затем также трудового и природоресурсного права.

Кодификации подверглось также и публичное право в виде Бюджетного, Налогового, Таможенного кодексов, а также Кодекса об административных правонарушениях. Ярким свидетельством развития публичного права явилось также принятие нового Уголовного кодекса и коренное обновление процессуального законодательства с принятием новых Гражданского процессуального, Арбитражного процессуального и Уголовно-процессуального кодексов.

К настоящему времени современная правовая система и обе ее главные составляющие - частное и публичное право в основном сформированы. Это обстоятельство свидетельствует о том, что Российское государство действительно может теперь функционировать как государство правовое. Из этого следует не только то, что государство создало правовые предпосылки для признания и обеспечения основных прав и свобод граждан. Не менее важным является то, что теперь государство является не государством прямого административного управления всеми сферами общественной жизни, а твердо встало на путь нормативно-правового регулирования общественных отношений. Главным средством государственного воздействия на общество, человека, общественные отношения является теперь закон, право, что позволяет нашему государству приобрести черты современного и эффективного государства.

В области экономики использование права в качестве главного регулятора общественных отношений в полной мере соответствует характеру отношений собственности, где преобладает частная собственность. Государство частной собственностью не может управлять, но может и обязано устанавливать правовые нормы приобретения и осуществления права собственности, а также обеспечивать их неуклонное соблюдение. При этом благодаря введению в действие частного права государство обеспечивает необходимую свободу и самостоятельность участников экономических отношений, развитие конкуренции между ними, что создает могучий стимул экономического развития и удовлетворения интересов и потребностей граждан. Формирование новой правовой системы означает также вхождение России в состав демократических, правовых государств мира, основывающих экономику на частной собственности и закономерностях товарно-денежного, рыночного хозяйства.

Коренным на сегодня является вопрос о том, завершено ли формирование эффективной государственно-правовой системы, отвечающей потребностям общества и тем целям и функциям государства, о том, завершено ли формирование эффективной государственно-правовой системы, отвечающей потребностям общества и тем целям и функциям государства, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. На этот вопрос можно ответить положительно при условии, что то состояние общества, которое зафиксировано в Конституции в качестве ее целей, уже достигнуто. Представляется, что этого в действительности еще нет. Этим и определяется текущая политика государства, направленная на то, чтобы придать российской экономике социальные черты и социальную направленность, преодолеть бедность значительного числа граждан, сделать механизм конкуренции и стимулирования более эффективным, наладить справедливое и эффективное использование природных богатств и производительных сил и на этой основе повысить благосостояние граждан России. Для этого требуется повышение эффективности деятельности самого государства и его органов, его позитивное регулирующее воздействие на экономические процессы. Предстоит решение задачи интегрирования российской экономики в экономику европейскую и мировую на взаимовыгодных условиях, отвечающих интересам как России, так и других участников интеграционных процессов. Все свидетельствует о том, что предстоит дальнейшая серьезная работа по совершенствованию государственной и правовой систем. Представляется, что основными здесь являются два направления. Первое - установление оптимального соотношения и отлаженного взаимодействия публичного и частного права. Второе - коренное совершенствование деятельности органов государственной власти, и более всего - исполнительной.

Представляется, что взаимодействие публичного и частного права в решении этих коренных задач опять-таки заложено в самой Конституции. Действительно, и для публичного, и для частного права единой целью в соответствии со статьей 2 Конституции является человек, его интересы, его права и свободы. Публичное и частное право являются не целью, а разными средствами достижения этой цели. И именно поэтому их применение должно быть синхронизировано ради достижения этой цели. Публичное право должно обеспечивать полную реализацию частного права, не деформируя его. Вместе с тем без публичного права частное право является недостаточно эффективным или даже просто неэффективным. Это хорошо видно на примере конкуренции, образующей саму сущность современной рыночной экономики. Участниками конкурентных отношений являются субъекты частного права, и основой конкуренции является частная собственность. Однако конкуренция без публично-правового воздействия через положения и институты антимонопольного права может привести к монополизму и, следовательно, к уничтожению самой себя. Публичное право охраняет и гарантирует нормальное функционирование институтов рынка и частного права. Это далеко не единственный пример сопряжения и совместного эффективного действия публичного и частного права. Для нормального функционирования практически всех институтов частного права необходима их охрана, в том числе с помощью институтов уголовного права - охрана частной собственности, свободной, честной, добросовестной конкуренции. Для того чтобы обеспечить надлежащее функционирование институтов частной собственности, например в сфере природных ресурсов, совсем не обязательно уничтожать частную собственность или существенно ее ограничивать. Достаточно с помощью публично-правового регулирования обеспечить разумное использование природных ресурсов и справедливое распределение доходов от их использования.

Необходимость сочетания частного и публичного правового регулирования прямо вытекает из положений статьи 7 Конституции о том, что Российская Федерация является социальным государством. Сообразно этому крупномасштабная собственность, особенно на объекты природы, должна выполнять социальные функции, использоваться в интересах не только носителя права частной собственности, но также и других участников экономических отношений, особенно в сфере крупномасштабного производства. На это указывает статья 9 Конституции Российской Федерации, требующая, чтобы земля и другие природные ресурсы охранялись и использовались как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

И мировой, и наш собственный отечественный опыт указывает на то, что оптимальное сочетание частного и публичного права должно быть обеспечено особенно в следующих сферах. Во-первых, в сфере использования природных ресурсов. Не случайно регулирование частной собственности на землю и ее оборот в товарно-денежных фондах происходит не только под воздействием гражданского права, являющегося правом частным, но также и Земельного кодекса, представляющего собой ограниченное соединение частного и публичного права. Например, оборот земель сельскохозяйственного значения должен иметь существенные особенности, обеспечивающие сохранность и рациональное использование этих земель. Вторая сфера тесного соединения публичного и частного права - это сфера публичной собственности. С одной стороны, юридические лица, базирующиеся на публичной собственности, являются участниками товарно-денежного оборота, регулируемого гражданским правом. С другой стороны, внутренние отношения этого вида собственности между государством и его агентами - государственными предприятиями и учреждениями - должны быть надлежащим образом урегулированы посредством нового публичного права, обеспечивающего надлежащий контроль за рациональным использованием государственного имущества как в натуральном, так и в денежном его выражении. Третья сфера - это сфера внешней торговли и вообще внешних экономических связей, где, с одной стороны, опять-таки применяются нормы торгового права и, с другой, обеспечивается необходимый экспортно-импортный, валютный, таможенный и иной контроль с использованием инструментов публичного права. Четвертая сфера - взаимодействия публичного и частного права. Это сфера рыночного оборота в целях обеспечения свободной конкуренции и пресечения установления и использования монопольного или доминирующего положения на рынке. Как показывает опыт социально-рыночной экономики, при отсутствии публично-правового обеспечения честной и добросовестной конкуренции и подавления монополизма рыночная экономика сколько-нибудь эффективно функционировать не может.

В-пятых, одной из причин вторжения публичного права в сферу применения частного права является защита экономически слабой стороны от возможного злоупотребления своим положением экономически более сильным субъектом. Результатом взаимодействия частного и публичного права в этом направлении является современное трудовое право многих стран мира, обеспечивающее одновременно и интересы обеих сторон договора, но особенно наемного работника, в частности, путем нормативного определения оснований прекращения трудовых отношений, условий оплаты труда и т.д. К этой же группе относится использование публичного права и государственной поддержки для развития малого и среднего бизнеса.

Представляется, что именно во всех указанных сферах взаимоувязка публичного и частного права в современной правовой системе России еще не достигла оптимального уровня. Требуется дальнейшая отладка весьма тонких механизмов соотношения частноправового и публично-правового регулирования по всем обозначенным аспектам.

Однако наиболее актуальным направлением повышения эффективности государственно-правовой системы является совершенствование организации и деятельности органов государственной власти. Это в равной степени относится к системе законодательной и судебной власти. Именно поэтому продолжается совершенствование деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, осуществление судебной реформы. Но наибольшую остроту эта проблема приобрела в сфере деятельности исполнительной власти, которая до последнего времени продолжала существовать и функционировать больше как управленческая власть, нежели власть исполнительная, которая должна быть нацелена на создание и осуществление системы эффективного нормативно-правового регулирования общественных отношений.

Переход к новым функциям является главной задачей осуществляемой в стране административной реформы. Создаваемая новая структура исполнительной власти на федеральном уровне как раз соответствует этим задачам. Представляется, однако, что административная реформа не должна ограничиться только перестройкой органов исполнительной власти и их функций. Не меньшее значение имеет сам порядок, процедура деятельности исполнительной власти. Под действия любого органа и должностного лица в сфере исполнительной власти должен быть подведен прочный законодательный фундамент. Должна быть четко отработана процедура подготовки и принятия нормативных и индивидуальных актов исполнительной власти. По существу, требуется принятие кодекса административных процедур. Немаловажное значение имеет переобучение лиц, занимающих государственные должности в системе исполнительной власти. Они должны досконально знать законодательство, действующее в сфере их деятельности. Полезно ввести соответствующий экзамен для занятия соответствующей должности. Чрезвычайно важно установить эффективный досудебный и судебный контроль за законностью деятельности чиновников в системе исполнительной власти. Это могло бы стать и одним из главных средств предупреждения коррупции.

Важно наладить внутренний контроль за законностью принимаемых актов и решений. В этом отношении важную роль могли бы сыграть досудебные процедуры разрешения заявлений и жалоб граждан, оспаривающих законность нормативных и индивидуальных актов органов исполнительной власти. В налоговом, таможенном и других ведомствах было бы полезно создать органы по разрешению этих споров, своего рода квазисуды, подобные тому, как это практикуется в западных странах, для быстрого, на высоком профессиональном уровне и бесплатного для граждан рассмотрения обоснованности их заявлений о нарушениях прав незаконными актами исполнительной власти. При этом, разумеется, на период рассмотрения заявлений граждан действие оспариваемых актов должно приостанавливаться. А также должен быть обеспечен последующий судебный контроль за законностью и обоснованностью разрешения заявлений и жалоб граждан в судах, по заявлению опять-таки заинтересованных граждан. Представляется, что без такой работы потенциал Конституции в полной мере реализован быть не может.

Говоря о проблемах дальнейшего развития правовой системы России, следует все же признать, что за истекшие годы преобразований была проведена колоссальная по своим масштабам работа, которая и обусловила создание действующей правовой системы в нашей стране. Иногда темпы и результаты этой работы вызывают удивление как у наших соотечественников, так и у зарубежных экспертов. Представляется, однако, что для столь быстрого продвижения вперед существовали достаточные объективные и субъективные предпосылки. К их числу, несомненно, следует отнести следующее. Во-первых, назревшая внутри общества потребность к переменам. Не надо забывать о том, что попытки преобразований, достаточно крупных изменений предпринимались в прошлом неоднократно, начиная с новой экономической политики (НЭПа) и кончая реформами 60-х и 70-х гг. прошлого столетия. Не следует забывать и о том, что и рыночная экономика, и частное право - это не новые явления для российского общества, до Революции 1917 г. они существовали в весьма развитом виде. В наше время мы используем собственный, отечественный опыт, что особенно проявило себя в возрождении и развитии современного гражданского права. Нельзя игнорировать и то, что цепочка в развитии гражданского права никогда не прерывалась, были Гражданские кодексы Российской Федерации 1922 г., 1964 г., что и облегчило существенным образом разработку и принятие в короткие сроки весьма современного Гражданского кодекса России, вполне обоснованно называемого экономической конституцией России.

Следующий фактор интенсивного развития новой правовой системы России - использование современного зарубежного опыта, активное взаимодействие с наукой и практикой Запада, привлечение западных экспертов. Это тем более необходимо и важно в связи с тем, что Россия интенсивно интегрируется в мировое и европейское экономическое пространство.

Все это говорит о том, что проводимые преобразования, не есть нечто пришедшее со стороны и навязанное извне, нет, это результат внутреннего созревания тех изменений и процессов, которые в настоящее время происходят в стране. В связи с этим следует обратить внимание и на теоретические предпосылки современного правового развития. Основные черты современной правовой системы были достаточно четко и определенно выражены правовой наукой, теорией права, теорией гражданского права еще в предшествующие этапы жизни нашего государства и общества. Идеи гражданского права как права частного, как наиболее эффективной формы современной экономики, всегда жили и развивались выдающимися российскими учеными. Можно назвать немало имен ученых, создавших научно-теоретические предпосылки становления и развития современной правовой системы, идеи правового государства, идеи частного права. Достаточно вспомнить о трудах таких выдающихся ученых, как академики РАН В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, В.С. Нерсесянц, Ю.К. Толстой, член-корреспондент РАН З.А. Керимов, профессора С.Н. Братусь, О.А. Красавчиков, О.С. Иоффе, А.А. Пушкин, В.П. Грибанов, Ю.Х. Калмыков, В.А. Тархов, В.С. Якушев и многие, многие другие. Учитывая особенность данного издания, следует выделить заслуги в создании теоретических предпосылок, в формировании современной системы России профессора, члена-корреспондента РАН, заслуженного деятеля науки РСФСР С.С. Алексеева. Его многолетняя деятельность увенчалась большим числом фундаментальных теоретических разработок, книг, по которым учились представители многих поколений юридической науки и практики. Понятие права, его ценность для общества, система права, механизм воздействия права на общественные отношения, - все это было глубочайшим образом исследовано С.С. Алексеевым и стало достоянием отечественной правовой мысли. Особенно большую роль сыграла книга С.С. Алексеева, посвященная предмету гражданского права. Алексеев теоретически глубоко обосновал необходимость существования в современной экономике товарно-денежных отношений и гражданского права как главного регулятора этих отношений. Огромное значение имела и практическая деятельность этого выдающегося ученого в качестве депутата Верховного Совета Союза ССР и председателя Комитета законодательства. С.С. Алексеев - родоначальник и конституционного правосудия в России, поскольку именно ему довелось быть руководителем первого в нашей стране Комитета конституционного надзора СССР. Остается надеяться на то, что и дальнейшее развитие правовой системы России на благо ее граждан получит надежную теоретическую базу в современных трудах по теории права, как частного, так и публичного.

Без адвокатуры нет гражданского общества <*>

--------------------------------

<*> Вестник Гильдии российских адвокатов. 2005. Апрель.

Статья вторая Конституции России провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Ваша деятельность непосредственно с этим сопряжена и обеспечивает реализацию главы 2 Конституции, посвященной соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

От вас всецело зависит реализация важнейшего права гражданина, закрепленного в статье 48 Конституции. Конституция утверждает, что каждому гражданину России гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. Без адвокатуры, без вашей работы эта статья повисает в воздухе, она не находит своей фактической реализации. Очень хорошо, что теперь в вашем распоряжении, в распоряжении граждан России есть не только Конституция, но и, как мне кажется, по-настоящему хороший Закон об адвокатуре. Я только что об этом разговаривал с одним из ваших коллег. Можно говорить о юридической технике, но главный критерий оценки Закона - это обеспечение баланса интересов. Потому что общественные отношения - это всегда чьи-то интересы. Обеспечение баланса интересов - это задача и требование к любому закону. Мне кажется, что Закон об адвокатуре в этом смысле действительно хороший. Он профессионально подготовлен и обеспечивает необходимый баланс интересов общества и человека, адвоката и его клиента.

Явным достижением нашей правовой системы является то, что в этом Законе введены такие новые исходные правовые положения, как положение о том, что адвокатская деятельность не является предпринимательской. Это важнейшее и очень правильное положение, потому что адвокатура есть часть правосудия. А если это так, как же она может заниматься предпринимательской деятельностью.

С другой стороны, в Законе указывается на то, что адвокатура России - это институт нашего гражданского общества. Следовательно, нет адвокатуры, нет и гражданского общества. Это общеизвестная, может быть, в мире истина, но мы практически только сейчас начинаем постигать глубинный смысл ценностей гражданского общества.

Хотел бы пожелать съезду и каждому из вас успехов в вашей чрезвычайно важной для общества и граждан благороднейшей деятельности.

Сравнительное правоведение и проблемы развития

российской правовой системы

Выступление на пленарном заседании Международной

научно-практической конференции "Сравнительное правоведение

и проблемы современной юриспруденции"

(г. Екатеринбург, Уральская государственная

юридическая академия, 21 апреля 2005 г.)

Добрый день, уважаемые коллеги, уважаемые гости!

Мне, может быть, выступать несколько труднее, чем уважаемому господину де Сильвиа, потому что выступаю без такого прекрасного переводчика, как Анатолий Иванович Ковлер, наш уважаемый коллега, который достойно представляет Россию в Европейском суде. И по тому, как там работает Анатолий Иванович, в Европе в общем складывается представление о том, что такое российские юристы. Очень хорошо, что они судят по Анатолию Ивановичу Ковлеру.

Есть много причин, по которым я ежегодно приезжаю сюда на конференцию, но одна из них состоит в том, что эти конференции здесь всегда проходят по чрезвычайно актуальным, животрепещущим темам. И та, которой посвящена нынешняя конференция, несомненно, относится к числу таковых.

Если взглянуть в недавнее прошлое, то (Сергей Сергеевич Алексеев уже об этом говорил) наши взаимоотношения с западными коллегами можно было бы охарактеризовать, пожалуй, через два определения: первое - это изоляция, точнее самоизоляция; второе - это противостояние. Во всяком случае, студентам зарубежное право преподносилось через разоблачение его антинародной сущности, буржуазной сущности эксплуататорского права. Западные коллеги платили нам примерно той же монетой. В послевоенные годы в России была издана книга крупного французского компаративиста Рене Давида. В предисловии к русскому изданию он извещал российского читателя о том, что, собственно, до войны Европа не имела представлений о том, есть ли в России право, существует ли там какая-то правовая система. И только в послевоенные годы появился большой интерес к этому, потому что гражданам Европы захотелось узнать, во имя чего во время войны так мужественно сражался и победил вместе со своими союзниками этот народ. Тогда и советская правовая система оказалась составной частью в этой книге "Правовые системы современности".

Но, конечно, крутой поворот произошел в конце 80-х - начале 90-х годов, когда наша страна стала возвращаться в русло своего естественного развития по всем направлениям. Мы вернулись к частной собственности, к экономической свободе; попытались вернуться к тому, что называется правовым государством, а это означало утверждение верховенства права, для этого потребовалось осуществить разделение властей. Одним словом, мы становились такими же, как окружающий нас современный мир, мы становились как все. И это послужило тогда и сейчас является объективной основой для сотрудничества. Противостояние заменилось сотрудничеством. Об этом можно говорить и на персональном уровне. Советологи, которые раньше критиковали и разоблачали советскую правовую систему, оказались нашими друзьями, нашими советниками в том чрезвычайно важном деле, которым мы стали заниматься начиная примерно с 1985 года.

Правовой базой для крупных изменений, а следовательно, для сближения правовых систем, а следовательно, для сотрудничества послужила, теперь нам уже совершенно ясно, прекрасная российская Конституция 1993 года. Действительно великолепный документ! Документ, который можно критиковать, в нем есть недостатки, изъяны, но в целом это был прорыв в будущее, прорыв к гражданскому обществу и правовому государству. Дай бог нам и сегодня в полной мере реализовать то, что заложено в Конституции. На базе Конституции была проведена колоссальная работа по созданию нового законодательства, законодательства гражданского общества и рыночной экономики. В чрезвычайно короткие сроки появились крупные акты кодификации. Первый из них после Конституции - это Гражданский кодекс России, дальше Трудовой кодекс, Земельный кодекс, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, корпоративное право и т.д.

Что произошло в нашей системе права?

Возрождено частное право, и это самое главное. Наше право теперь имеет две основные части: частное и публичное право. Возрождены и реально действуют в жизни принципы частного права, закрепленные, в частности, в ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Произошли глубочайшие преобразования в правовой системе. Появились новые (давно забытые или для нас вообще новые) институты, такие как банкротство (совершенно необходимый элемент рыночной экономики), антимонопольное законодательство, без которого немыслима современная рыночная экономика. Преобразованы старые институты. Если раньше в гражданском праве мы изучали и преподавали в основном институт ответственности, то теперь мы преподаем и изучаем институт защиты субъективных прав. И наше правосудие перешло от карательной модели к модели правозащитной. Разумеется, в этих условиях актуальной стала независимость суда, появилось то, что называется судебным прецедентом, и т.д. Эта работа была проведена, конечно, на основе и в значительной степени в результате взаимодействия с нашими западными коллегами.

Думаю, что российская правовая система имеет три источника. Составных частей гораздо больше, но источников три. Это, во-первых, внутренние потребности нашего нынешнего общества. Во-вторых, наш собственный исторический опыт, богатейший российский правовой опыт, который нельзя забывать и который надо обязательно использовать. И наконец, это современный западный опыт гражданского общества, опыт Европы, других стран, имеющих развитые государственные и правовые системы.

Сегодня мы видим, что для продолжения сотрудничества есть другие объективные предпосылки. При более близком знакомстве (взаимном) мы видим, что у нас есть общие проблемы. Я на протяжении последних четырнадцати лет занимаюсь судебной работой. И убедился, что наша судебная система испытывает, в общем, те же проблемы, те же трудности, что и западная судебная система, европейская судебная система. Проблема независимости судей - это вечная проблема, а не только проблема нашего государства; проблема доступности правосудия, проблема эффективности правосудия. У нас не только общие проблемы - мы находим, даже если мы не работаем вместе, а уж если работаем вместе, то тем более, находим одни и те же способы решения этих проблем.

Вот доступность правосудия. Проблема доступности правосудия становится все более актуальной, она с каждым годом нарастает. Почему? Потому что возрастает потребность наших граждан в судебной защите, количество дел резко увеличивается в наших судах. Например, в системе арбитражных судов только за один прошлый 2004 год количество дел увеличилось на 40%. Это совершенно невиданные темпы роста, и ясно, что проблема доступности правосудия обостряется с каждым годом. Как ее решать? Мы ее пытались решать раньше в основном экстенсивными методами, т.е. увеличением количества судей, но это очень трудный путь и он потребует многих лет. Надо строить судебные здания, затрачивать огромные средства, надо готовить кадры судей и т.д. Все это, конечно, надо делать. Но надо и использовать опыт современной Европы по внедрению гибких, оперативных, быстрых и дешевых для сторон и государства способов разрешения конфликтов. Это формы досудебного урегулирования споров - переговоры, посредничество, это альтернативные методы - третейские суды, коммерческий арбитраж и т.д. Это урегулирование споров на ранней стадии судопроизводства путем использования упрощенных, ускоренных методов, внедрение примирительных процедур уже в рамках самого судопроизводства и т.д., - все то, что чрезвычайно эффективно используют современные судебные системы Запада. Есть острая потребность и необходимость изучать этот опыт и использовать его.

Сегодня в области права есть, в частности, следующие насущные задачи. Первая - отработка механизма правового регулирования отношений на основе взаимодействия публичного и частного права в сфере собственности, рыночного оборота, в налоговой сфере и др. Необходимо преодоление колоссального зла, которое существует на нашем рынке, - это монополизм. Монополизм не только естественный, где он неизбежен, но монополизм, искусственно создаваемый на рынке, например, через сговор о цене, вследствие чего неоправданно растут цены, например, на топливо. Нет эффективных, современных рыночных механизмов, чтобы противостоять монополизму. Конечно, не нужно полагаться на усилия одного государства, необходимо наладить взаимодействие государственных структур с общественными институтами - саморегулируемыми, самоуправляемыми, например, объединениями предпринимателей, торгово-промышленными палатами и др. Но только упаси нас бог от того, чтобы это носило характер приватизации государства, мы иногда переступаем эту грань.

Далее, необходимо реально осуществить административную реформу, и не только путем разделения органов и функций между ними, но прежде всего переводом административной власти от функции прямого управления к функции исполнения, организации исполнения законов. Исполнительная власть должна нести ответственность за эффективное исполнение законов, иначе не добьемся эффективной реализации права, без чего правовое государство немыслимо. Для этого требуется преодоление абсолютно неприемлемых явлений, таких как распространение криминала в экономике, коррупция в деятельности государственного аппарата.

И наконец, перед нами стоит чрезвычайно важная задача - задача интеграции. Мы неизбежно интегрируемся в мировую экономику, вступаем в ВТО, формируем единое экономическое пространство с объединенной Европой. Ясно, что это потребует формирования единого пространства, единых принципов права и единых механизмов их реализации.

Мы еще в начале долгого пути по совершенствованию нашей правовой и государственной системы. Важнейшей предпосылкой, залогом нашего будущего успеха может быть использование зарубежного опыта, тесное сотрудничество в области юриспруденции с нашими зарубежными коллегами, многие из которых здесь присутствуют.

Благодарю за внимание.

Совершенствование экономического законодательства и

его правоприменения <*>

--------------------------------

<*> Хозяйство и право. 2005. N 7.

В качестве Советника Президента Российской Федерации я занимаюсь в основном проблемами развития правового государства, частного права и судебной системы. Причем как в сфере правотворчества, так и в сфере правоприменения.

Если попытаться коротко охарактеризовать правовое государство, то в целом его сущность состоит в воздействии на общество через право, когда главным является принцип верховенства права. На первый взгляд такое определение кажется слишком общим и простым. На самом деле формирование именно таких взаимоотношений государства и общества, создание эффективных институтов правового государства - труднейшая задача, поскольку наше государство много лет общалось с обществом не через право, а через систему прямого управления. Таким образом, систему прямого, непосредственного управления, в том числе в экономической области, необходимо заменить системой регулирования с помощью права, основа которой - создание эффективных правовых норм и их неукоснительное исполнение.

Этот процесс охватывает все стороны жизни общества и деятельности государства, он чрезвычайно сложен, поскольку необходимо преодолеть трудности как объективного характера, связанные в основном с созданием соответствующей системы законодательства, так и субъективного - речь идет о психологии людей, прежде всего работающих в государственных органах.

Оценивая российское законодательство в сфере экономики, без преувеличения можно сказать, что оно пережило революцию. И как всякая революция, она проходила в два этапа - разрушения старого и созидания нового.

На первом этапе происходила массовая отмена нормативных правовых актов, когда целые области важнейших правоотношений оставались без необходимого правового регулирования. Например, Земельный кодекс РСФСР утратил силу практически полностью, что повлекло за собой проблемы не только правового регулирования соответствующих отношений, но и правоприменения - самозахваты земельных участков и т.д., не до конца решенные и до сегодняшнего времени. Акты, которые достаточно поспешно принимались на первом этапе, можно назвать пионерскими. Они были устремлены в будущее, но их качество, их уровень были чрезвычайно низкими. Тем не менее они положили начало переводу экономических отношений на новую правовую основу.

Сущность второго этапа - кодификация новых законодательных и других нормативных правовых актов. Здесь пригодился огромный исторический опыт России.

Важно отметить, что кодификация прошла довольно быстрыми темпами. Базовый законодательный акт новой кодификации - Конституция Российской Федерации была принята в 1993-м, а часть первая Гражданского кодекса РФ - уже в 1994 году. В течение этого периода были введены в действие Земельный, Налоговый, Бюджетный, Трудовой кодексы. Качество законодательных актов стало значительно выше, хотя, конечно, они страдают определенными недостатками и не вполне согласуются друг с другом. Особенно много противоречий между Гражданским и Земельным кодексами.

В целом этап кодификации чрезвычайно важен, поскольку законодательство было приведено в систему и в нем утвердились новые правовые принципы. Так, ст. 1 ГК РФ содержит классические принципы гражданского права.

Первые два этапа можно охарактеризовать как неотложную работу. Сегодня осуществляется третий этап реформирования права, который условно назову этапом совершенствования законодательства. На этом этапе решаются главным образом две задачи.

Во-первых, необходимо достичь полноты законодательного регулирования, так как многие акты страдают наличием пробелов. Особенно это относится к законодательству о природных ресурсах. Во-вторых, важно добиться формирования эффективного правового регулирования, с помощью которого можно было бы решать экономические проблемы. Ведь в конечном счете цель правового регулирования состоит именно в создании эффективной экономики. К сожалению, пока отсутствует тщательно проработанная концепция, определяющая основные пути достижения этой цели.

Представляется важным обозначить основные вопросы, которые необходимо решить.

Прежде всего это определение роли государства: какие функции государство должно оставить за собой, а какие нет? До недавнего времени государство стремительно удалялось из экономики, в частности с помощью приватизации. Это происходило в силу политических приоритетов, а также из-за разрушения самого государства - Союза ССР, что потребовало воссоздания государства как единого целого, формирования новых государственных институтов. В этом процессе были как плюсы, в частности формировались новые экономические условия, так и минусы: возник вакуум в правовом регулировании и правопорядке.

Сейчас государство возвращается в экономическую сферу, но уже не в качестве главного собственника, а в качестве суверена, призванного восстановить государственность и навести порядок и в правотворчестве, и в правоприменении. Укрепление вертикали власти направлено в основном на ликвидацию противоречий федерального и регионального законодательства.

Государство должно "найти себя" в новых условиях: обеспечивая порядок в экономике, проявлять себя в этой сфере как можно меньше и не допускать избыточного правового воздействия. Для этого предстоит определить меру государственного вмешательства в экономику и границы его деятельности.

Для создания системы эффективного регулирования экономических отношений целесообразно использовать исторический опыт России, опыт экономически развитых зарубежных стран, наиболее близких нам правовых систем, в первую очередь континентальной Европы. Российская Федерация на современном этапе интегрируется в общемировой порядок, поэтому ее законодательство должно быть гармонизировано с мировой правовой системой. Современное европейское экономическое право - это результат взаимопроникновения континентальной и англосаксонской правовых систем.

Ограничение регулятивных функций государства не должно приводить к состоянию правового вакуума. При этом некоторые функции, которые у нас ранее выполняло государство, могут быть переданы саморегулирующимся негосударственным структурам, например ассоциациям арбитражных управляющих, саморегулирующимся организациям аудиторов, оценщиков и т.д. Такова общая правовая тенденция. Резко должна быть повышена роль торгово-промышленных палат, в том числе региональных, других предпринимательских объединений.

Важнейшее направление совершенствования законодательства - оптимизация соотношения частного и публичного права. Во всех правовых системах присутствует как частное, так и публичное правовое регулирование. Без этого невозможно функционирование современной экономики. Без частного права не могут существовать институты рынка, тогда как сами эти институты не будут эффективно работать без публично-правового регулирования. Основа рынка - конкуренция, условия которой создаются, в частности, с помощью антимонопольного законодательства. Во всех странах мира эффективно применяется публично-правовое регулирование, которое не подминает под себя частное право. Мы привыкли частное и публичное право противопоставлять, тогда как задача состоит в их правильном соотношении, в том, чтобы научиться их эффективно сочетать, применять в совокупности.

При этом нельзя забывать, что приоритет принадлежит частному праву и его институтам: праву частной собственности, договорно-обязательственным институтам и т.д. Сейчас большое значение приобретает интеллектуальная собственность - важный институт частного права. Основная задача публично-правового регулирования - выполнение лишь вспомогательной функции: охранять институты частного права. Как известно, без такой охраны частное право гибнет.

В экономике есть сферы, которые нуждаются в особой защите и где публичное право проявляется особенно ярко. Это публичная собственность (земля, производство, имущество армии, здравоохранение, образование, культура и т.д.); внешнеэкономические связи, в которых реализуются национальная политика и таможенное регулирование; использование природных ресурсов, где публично-правовое регулирование должно оставаться; защита экономически слабой стороны - потребителя; защита конкуренции от монополизма с помощью антимонопольного законодательства, которое относится к публичному праву.

Сейчас и общество, и законодатели осознали эти проблемы. От выработки правильного соотношения публичного и частного интересов, от нахождения их баланса во многом зависит качество принимаемых законов, в частности о природных ресурсах.

Баланс частного и публичного регулирования находит отражение в таких сферах, как лицензирование, которое является своего рода государственным контролем, защита экономически слабой стороны - массовых инвесторов, вкладчиков, мелких акционеров, защита работника в трудовых правоотношениях, но так, чтобы не причинить вреда интересам работодателя. Установление минимального уровня заработной платы - это немаловажная прерогатива публичного права.

Наше государство социально ориентировано: на нем с прошлых лет лежат колоссальные социальные обременения, которые являются огромной нагрузкой на бюджет. Поэтому важно использовать дифференцированный подход - предоставлять социальные блага в зависимости от доходов с помощью установления гарантированного минимума, а также увеличивать доходы граждан. Следовательно, государству необходимо найти правильное соотношение публичного и частного регулирования, чтобы не были нарушены интересы гражданина. Но тенденция должна быть такой: сокращение социальной сферы, финансируемой из бюджета, по мере роста благосостояния людей.

Важнейшая задача в области права - систематизация законодательства. В течение ряда лет принятие огромного массива законодательных и других нормативных правовых актов шло в значительной степени стихийно. Поэтому необходимо наведение порядка - приведение действующего законодательства в систему.

Пора завершить и кодификацию. Теоретики права, например Д.А. Керимов, в своих работах ставят задачу завершения кодификации. Я поддерживаю эту точку зрения.

Сейчас бурно развивается европейское право интеллектуальной собственности. В России развитие этой области права не может происходить изолированно. Необходимо, чтобы в наших законодательных актах был воспринят мировой опыт с учетом наших условий. В течение длительного времени проводится работа по формированию новых российских правовых актов в сфере интеллектуальной собственности. Важно, чтобы в них нашли отражение подходы европейского права к решению этих проблем. Принятие законодательных актов в области интеллектуальной собственности будет крупным шагом в развитии российского права.

Что касается правоприменения, здесь обращают на себя внимание два момента: исполнение законов (функция исполнительной власти) и охрана права, которую осуществляет прежде всего судебная власть. Иначе говоря, это административная и судебная реформы.

На мой взгляд, судебная реформа продвинулась гораздо дальше по сравнению с административной. Можно отметить некоторые ее результаты: появился колоссальный "спрос" на правосудие, хотя в этом есть и негативная сторона - перегрузка судебной системы приводит к снижению доступности правосудия.

Административная реформа еще далека от завершения. Главное, что уже сделано, - правильно обозначены направления деятельности исполнительной власти:

- налаживание системы регулирования - подготовка законопроектов, организация исполнения законов. Основным звеном здесь являются министерства;

- формирование эффективного надзора и контроля за исполнением предписаний действующего законодательства, обеспечение надлежащего правоприменения;

- обеспечение эффективной реализации социальных функций исполнительной власти. Необходимо достичь понимания чиновником того, что его роль состоит в качественном и полном выполнении обязанностей, возложенных на него законом, понимания того, что чиновник находится на службе у общества.

Структура исполнительной власти в основном соответствует решению этих задач. Однако, по моему мнению, необходимо усилить аспект административной реформы, связанный с выполнением законов.

Исполнительная власть должна быть способна обеспечить исполнение законов. Это ее главная функция. Готова ли она к этому? Представляется, что не вполне. Чиновники должны быть поставлены в такие условия, чтобы их роль сводилась к оказанию услуг обществу, чтобы они в полной мере понимали свои задачи и качественно выполняли их. Оценка эффективности деятельности государства проводится именно на основе этого критерия. Руководствуясь этим критерием, можно сказать, что административная реформа в Российской Федерации находится в зачаточном состоянии.

О степени осуществления судебной реформы можно сказать следующее. Она должна решать прежде всего задачи обеспечения доступности качественного, эффективного правосудия и исполнения законных и обоснованных решений. Надо помнить, что вынесение решения - это только начало судебной защиты, не менее важно его исполнение. Совершенствование правосудия должно происходить по этим двум направлениям. Эти две задачи взаимосвязаны: если суды перегружены, то нет ни доступности, ни качества принимаемых решений.

Как известно, совершенствование правосудия в мировой практике происходит постоянно. Совершенной судебной системы в мире нет. Но нельзя забывать, что при плохой организации работать можно, а в условиях постоянного реформирования - нельзя. Здесь следует ориентироваться, в частности, на рекомендации Совета Европы, которые выделяют следующие направления совершенствования судебной защиты:

- разгрузка судов, освобождение их от функций, не свойственных правосудию;

- использование несудебных способов урегулирования конфликтов. Это не значит, что правосудие устраняется: оно должно присутствовать на заключительной стадии конфликта.

Применение более гибких способов разрешения споров предполагает, в частности, более широкое использование переговоров между спорящими сторонами с помощью консультантов, посредничество, альтернативные способы разрешения споров (третейские суды, коммерческий арбитраж). Общемировая тенденция - перенесение "центра тяжести" на мировое соглашение, отказ от иска, добровольное исполнение обязанности, то есть достижение согласия между спорящими сторонами. Результаты могут быть впечатляющими. В качестве примера приведу статистику Высокого коммерческого суда Великобритании: только 20 процентов споров доходит до судебной стадии разрешения, следовательно, 80 процентов заканчиваются отзывом иска, мировым соглашением и т.д., то есть компромиссом.

Можно сказать, что генеральная линия совершенствования правосудия - признание системы гибких форм как общемировой тенденции. Неизбежно и мы к этому придем. Это явление не новое. Еще в XIX веке в России был создан институт мировых посредников. Сейчас вновь все больший вес приобретают мировые судьи.

Актуальная задача для нашего административного правосудия - преодолеть абсолютизирование судебного разбирательства, которое превращает суд в придаток административной системы, по существу, в административный орган. Везде в мире орган исполнительной власти издает акт, который можно обжаловать в том числе и во внесудебном порядке - вышестоящему в порядке подчиненности органу. У нас же доминирует судебный надзор за актами государственной власти. Нужно добиться широкого распространения административной процедуры разрешения конфликта. Например, в Германии финансовые суды разрешают налоговые и таможенные споры, но до обращения в суд решение, которое не устраивает, следует обжаловать в вышестоящий орган. В суд в результате попадает от 5 до 10 процентов дел. В системе финансовых судов в Германии работают 200 - 250 человек. В России если лицо не выполняет административное предписание, его вызывают в суд. Исполнительная власть "безвластна", ее предписания не выполняются, а исполнение осуществляется только в судебном порядке. Таким образом, стирается грань между исполнительной и судебной властью. Если суд - придаток к исполнительной власти, неизбежна перегрузка судов.

Посмотрим на цифры. В арбитражных судах в 1992 году административные дела составили 1,5 процента от общего числа дел (остальные - гражданские), в 2004 году - около 68 процентов, то есть на долю гражданских дел приходится уже менее одной трети. Для граждан такой способ разрешения споров очень плох - это и долго, и дорого (расходы на адвоката, судебные издержки и т.д.). 65 - 70 процентов дел, рассмотренных по инициативе граждан, истцы выигрывают. Если спор инициирует налоговая служба, 70 процентов дел тоже выигрышные. Получается, что у нас в суд попадают в большинстве случаев бесспорные дела, в Германии же - только реальный спор.

Хотелось бы сказать также о необходимости расчистки государственного реестра юридических лиц. Ежегодно сотни юридических лиц регистрируются и прекращают свое действие, то есть обращаются с просьбой исключить их из реестра в добровольном порядке. В экономически развитых странах исключение из реестра происходит после непредставления сведений в установленные сроки и порядке регистрирующим органам. У нас же сейчас исключить из реестра можно только в судебном порядке. Реестр не отражает реальную ситуацию в экономике. Это приводит к отсутствию актуального реестра. Судебный порядок слишком сложен: исключение из реестра должно осуществляться во внесудебном порядке. В Государственной Думе обсуждается проект закона о расчистке реестра от недействующих юридических лиц. Его принятие освободило бы суды от не свойственных им функций исполнительной власти. Судебные органы в принципе не годятся для этой роли, так как, по сути дела, отсутствует спор.

Цель совершенствования судебной системы - четкое определение судебных функций. Совершенствование законодательства о юридических лицах, о банкротстве и т.д. должно осуществляться путем создания концепций, наработки идей, чтобы оно было эффективным.

Законы должны быть олицетворением высшей мудрости <*>

--------------------------------

<*> Юридический мир. 2005. N 12.

Говорят, вы с детства не сомневались в выборе профессии. С чем связан такой интерес к праву?

- Мое детство совпало с Великой Отечественной войной. Дети в то время быстро взрослели, поэтому выбор профессии был достаточно осознанным и основанным не на чтении детективов, а на той жизни, которая тогда нас окружала. Для меня решающими оказались два фактора. Во-первых, я гуманитарий, мне всегда были интересны литература, история, география. Во-вторых, война была трудным временем, временем испытания народа. Одни в это время защищали Отечество, другие пытались нагреть руки на людях, попавших в беду. И это обостренное восприятие, с одной стороны, величайшей справедливости, а с другой - величайшей несправедливости и подтолкнуло к выбору именно этой профессии. Тогда для меня она ассоциировалась с борьбой за справедливость. Причем в военный и послевоенный период, когда люди нуждались в защите, они думали в первую очередь об обращении к прокурору. Поэтому и я юридическую профессию представлял в ее правозащитном варианте, скорее связанной с прокурором, нежели с адвокатом. Потом, в старших классах школы, я имел возможность читать правовую литературу и уже окончательно определился с выбором профессии.

Вениамин Федорович, кто из юристов был для вас авторитетом, примером для подражания?

- В 1864 году была проведена судебная реформа, которая всколыхнула всю Россию. На нее возлагались очень большие надежды. Лучшие силы в интеллектуальном отношении устремились в эту сферу. Появились великолепные судьи и адвокаты. Например, Анатолий Федорович Кони. Тогда я зачитывался выступлениями лучших русских адвокатов, таких как Урусов, Александров, Плевако и другие. Позже, когда я учился в Свердловском юридическом институте, мне повезло с великолепными преподавателями Борисом Борисовичем Черепахиным, профессором еще дореволюционной школы, и, конечно, моим учителем по кандидатской диссертации и наставником профессором О.А. Красавчиковым. Пожалуй, большое значение имело то, что в это время в науку пришла талантливая молодежь из бывших фронтовиков. Здесь были не только обмен опытом, но и примеры для подражания, и дружба на протяжении всей жизни, как с моим коллегой Алексеевым Сергеем Сергеевичем. Он был аспирантом в тот период, когда я был студентом. Мы дружим и поддерживаем друг друга много лет.

Ваша карьера началась с преподавательской деятельности. Почему?

- Преподавательская работа всегда в моем представлении сопрягалась с научной деятельностью. В мои студенческие годы был культ науки и творчества. Космонавтов еще не было, и молодежь стремилась к такого рода деятельности. Лучшие студенты мечтали остаться в аспирантуре, заниматься наукой и преподавательской деятельностью. В аспирантуру мне поступить не удалось, хотя для этого, казалось, были все предпосылки. Только по прошествии многих лет (хочу заметить, что времена были суровые), перед распределением, я увидел в своем личном деле справку о том, что оба мои деда были кулаками. В той справке эти слова были дважды подчеркнуты красным. На самом деле они были крепкими сибирскими крестьянами. Сразу стала понятна причина, по которой я не попал в аспирантуру. В дальнейшем мы с моим другом Володей Постоловым, который тоже не поступил в аспирантуру из-за того, что еще ребенком находился на территории, оккупированной врагом в Воронежской области, были вынуждены задуматься о будущем. Как одни из лучших студентов, мы имели право выбора из списка мест, доступных для распределения. Нашлось два места: преподаватель теории государства и права и преподаватель уголовного права в Якутской юридической школе. Было решено попробовать себя там, и мы с Володей уехали в далекую Якутию и там начали свою профессиональную деятельность. Интересно, что в юридических школах в тот период велась ускоренная подготовка юристов, так как в стране их не хватало. На обучение принимались люди по рекомендации обкомов партии и в возрасте не моложе 23 лет. Поскольку на момент начала трудовой деятельности мне был 21 год, я был моложе всех своих студентов, но это нисколько не мешало. Когда через год меня назначили директором этой юридической школы, возник своеобразный парадокс, оттого что студенты старше своего директора.

Один из переломных моментов вашей судьбы - это перевод в Москву на должность директора Всесоюзного научно-исследовательского института юридических наук. Что послужило толчком к этому назначению?

- Я работал проректором по учебной работе Свердловского юридического института и параллельно заведовал кафедрой гражданского права. В Свердловске мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым стали создавать Институт философии и права в рамках Академии наук СССР. Обе наши кандидатуры рассматривались для назначения на должность директора нового института. Так сложились обстоятельства, что в это же время в Москве в Институте законодательства директор уходил в отставку и Министерство юстиции искало ему преемника. С Минюстом по работе я был очень тесно связан, потому что мы готовили кадры для данного ведомства. И опять было сделано предложение занять должность директора Института законодательства и Алексееву, и мне. Так что мы с ним претендовали на одну должность в двух местах. В результате Сергей Сергеевич выбрал Институт философии и права, а мне достался Институт законодательства. Конечно, я долго раздумывал, потому что для меня переезд в Москву представлял определенную проблему, ведь в Свердловске достаточно комфортно работалось. Кроме того, Институт законодательства, который в прошлом именовался Всесоюзным институтом юридических наук, был одним из авторитетнейших центров науки, особенно в области гражданского права, в котором я тоже специализировался. Крупнейшие цивилисты работали в этом институте в разное время. С одной стороны, было интересно идти туда работать, а с другой - такой шаг накладывал огромную ответственность. Через некоторое время я все же решился, и об этом ничуть не жалею, потому что мои надежды на интересную творческую работу полностью оправдались. Мы с коллегами знали, что грядет рынок и стране потребуется концептуально новое гражданское законодательство. Сразу начали разработку крупного проекта - новых Основ гражданского законодательства СССР, который был разработан за очень короткий срок и в 1990 году был принят ВС СССР. С 1 января 1992 года он должен был вступить в действие, но этого не произошло из-за распада СССР.

В 1989 году, заняв пост Министра юстиции СССР, вы сразу предложили новую Концепцию развития министерства. К этому вас подтолкнуло стремление общества к переменам или система реально нуждалась в реформировании?

- Как раз и то и другое. Тогда общество было буквально охвачено идеей правового государства. Все, начиная от президента Горбачева и кончая простым крестьянином, говорили о необходимости создания в России правового государства. На мой взгляд, эта идея и на сегодняшний день продолжает сохранять свою актуальность на все 100%. Что же касается самой системы, то в тот период, когда я проходил процедуру назначения на должность министра в Верховном Совете СССР, Министерство юстиции, для того чтобы помочь назначению нового министра, подготовило свой вариант концепции развития, и он каким-то образом попал к депутатам. А я, естественно, написал концепцию так, как она мне представлялась, и пришел на заседание Комитета по законодательству, на котором оказались оба этих документа, абсолютно разные по содержанию. Меня спросили, какой документ следует взять за основу, и я предложил тот, который разработал сам, потому что речь шла о моем назначении. Это изменило настроение в комитете; если бы я пришел с министерской концепцией, меня бы не утвердили. Потому что она была достаточно традиционной в том смысле, что несла в себе идею о руководстве Минюстом судами. В моей концепции начисто отрицалась возможность руководства судами вообще кем-либо, зато присутствовала другая идея - обеспечения деятельности судов для их нормального функционирования как независимой и самостоятельной ветви власти. В правовом государстве должна быть соответствующая законодательная система, но как таковой законодательной системы в то время еще не существовало. Поэтому я считал, что деятельность Министерства юстиции должна сфокусироваться в первую очередь на законопроектной работе. Тогда же возникла идея регистрации нормативных ведомственных актов, чтобы привести в порядок это хозяйство, а также идея регистрации юридических лиц и недвижимости. Кроме того, моя концепция затрагивала такое крупное направление работы, как создание эффективной системы правового обслуживания граждан. Благодаря названным предложениям мой вариант развития Минюста был хорошо воспринят весьма решительно и демократически настроенными депутатами. Таким образом, назначение министром состоялось именно благодаря этой концепции.

В 90-е годы Минюсту пришлось решать много новых вопросов. Это и новое законодательство о труде, и авторское право, законы об акционерных обществах. Все правовые и нормативные акты разрабатывались при вашем непосредственном участии. Чем вы руководствовались в своей работе, что брали за эталон?

- Мы брали за основу теоретические наработки современной науки. В то время в юридической науке боролись два противоположных направления. Сторонники гражданско-правового направления полагали, что в стране должна существовать развитая система, выступающая регулятором товарно-денежных отношений. Сторонники концепции хозяйственного контроля считали оптимальной модель административно-командной экономики, когда экономика включает незначительную товарно-денежную составляющую, но в основном управляется директивно, из центра. По существу, этот вариант означал своего рода консервацию. Мы руководствовались концепцией гражданского права, то есть исходили из того, что экономическая система не будет эффективной без использования категорий товарно-денежного хозяйства. Отсюда такие категории, как право собственности, договор, право интеллектуальной собственности, авторское право и т.д. При разработке норм о новых формах юридических лиц мы обратились к русскому дореволюционному законодательству, а также периода НЭПа и обнаружили очень много интересного. Например, в законодательстве 1922 года были и ТОО, и АО, все это в какой-то степени попытались реанимировать. Разумеется, использовали современный зарубежный опыт. Вот на таких ориентирах мы основывались.

На сегодняшний день наше законодательство, регулирующее экономические отношения, изменилось в лучшую сторону и стало совершенно другим, более приближенным к современным международным стандартам. При этом некоторые законодательные аспекты явно нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Например, законодательство об акционерных обществах на бумаге у нас выглядит неплохо, зато на практике не исполняется, потому что необходимы механизмы, которые бы обеспечивали реальное применение норм. Акционерный капитал является очень сложным, он характеризуется тем, что узкий круг лиц управляет чужими средствами. Это создает определенную опасность. Для того чтобы ее нивелировать, требуются прозрачность и контроль, чего у нас, на мой взгляд, не хватает. Если бы у нас в экономике было большее разнообразие форм юридических лиц, тогда бы это не представляло большой опасности, но у нас преобладают акционерные общества. В европейских странах с рыночной экономикой наблюдается другая картина: основная доля юридических лиц там приходится на общества с ограниченной ответственностью, что является более приемлемым вариантом. Несмотря на то что сейчас в мире существуют гигантские транснациональные компании-монополисты, в целом капитал не должен состоять из них. Основную часть рынка должны занимать мелкие и средние предприниматели, именно по такому пути идет Европа, всячески поощряя развитие малого и среднего бизнеса. Нам нужно также предпринимать шаги для развития малого и среднего бизнеса.

Вы один из авторов Концепции судебной реформы. Насколько вас удовлетворяют ее результаты? Стало ли правосудие более эффективным?

- Я не могу отнести себя к авторам, скорее меня можно назвать человеком, который полностью воспринял концепцию этой идеи и участвовал в ее реализации. По большому счету результаты реформы меня удовлетворяют, потому что произошли крупные преобразования. Появилось конституционное правосудие, экономическое правосудие, в судах общей юрисдикции - суды присяжных и мировые суды. Одним из основных изменений стало то, что раньше наше правосудие имело карательный уклон, сейчас же в полной мере реализуются прежде всего его правозащитные функции. На мой взгляд, достигнут оптимальный баланс между карательной и правозащитной функциями, подтверждением этого факта служит колоссальная обращаемость в суды. При этом та же колоссальная обращаемость создает проблемы для судов и для граждан с точки зрения доступности правосудия. Судьи и суды просто не справляются с объемами работы, которые постоянно увеличиваются. Если пять лет назад судьи были очень загружены, то сейчас они очень перегружены. Пятьдесят - шестьдесят дел - такова средняя загрузка судьи в месяц. Правосудие настолько сложное и необходимое для общества дело, что оно никогда не достигает идеального состояния. Можно сказать, что правосудие всегда находится в стадии совершенствования. При общей благоприятной картине существует ряд задач, которые необходимо решать, например: обеспечение доступности правосудия и, как следствие, повышение его качества, обеспечение судов всем необходимым и обеспечение защиты судей от неправомерного воздействия. Поэтому, с одной стороны, необходимо думать над укреплением кадрового состава с безупречной репутацией, с другой - надо выстроить систему защиты судов от разного рода давления.

Для вас гражданское судопроизводство - это услуга, оказываемая государством, или все-таки система, направленная защищать права граждан и сохранять правопорядок?

- Услуга в той степени, в какой государство есть услуга для граждан и общества. Не общество предназначено для государства, а государство для общества. Только если в таком смысле. Вообще, услуга - это гражданско-правовая категория, когда заказчик заказывает, а исполнитель ее исполняет за деньги. Правосудие ни в коем случае не должно становиться услугой в таком товарно-денежном смысле, потому что правосудие - это деятельность публичная, а не частная. Суды выполняют публичную функцию от имени государства. Они защищают того, кто потерпел от правонарушения, и наказывают того, кто совершил правонарушение.

Как вы считаете, только реальная угроза оказаться на скамье подсудимого может обеспечить беспрекословное соблюдение законов?

- Реальная угроза оказаться на скамье подсудимых должна обязательно присутствовать, потому что безнаказанность преумножает правонарушения. Неотвратимость наказания нужна, но если сводить профилактику преступлений только к этому, то мы мало чего добьемся. Законы должны быть олицетворением высшей мудрости, а высшая мудрость заключается в балансе интересов граждан. Ведь граждане - это разные участники правоотношений. Есть работодатели и наемные работники, продавцы и покупатели, арендодатели и арендаторы жилья. Во всех этих условных парах присутствует разнонаправленный интерес. Во всем должен быть баланс интересов, и нельзя рассчитывать, что сам рынок обеспечит необходимое равновесие. Несколько веков существования рыночной экономики показали, что требуется государственное регулирование в этой сфере, которое бы обеспечивало этот баланс. Вот тогда закон и выполняется в полной мере.

Вениамин Федорович, вот уже более полугода вы занимаете новую должность - советника Президента РФ по правовым вопросам. С какими проблемами приходится сталкиваться?

- Наверное, самой сложной стала проблема адаптации. Здесь я увидел большую разницу между судом и исполнительной властью. Можно сказать, что это два разных мира. Тем не менее мне приходится заниматься теми же вопросами, что и прежде, то есть правовыми.

Расскажите об основных направлениях своей деятельности.

- Советник президента не наделен какими-либо властными полномочиями. У Президента РФ чрезвычайно многоаспектная и архитрудная деятельность, поэтому он нуждается в хорошем аппарате и квалифицированных советниках. Советник должен готовить по тем вопросам, которые находятся в его ведении, информационный и справочный материал. Официально обозначены три основные направления, которыми я должен заниматься: во-первых, вопросами развития правового государства; во-вторых, вопросами совершенствования и развития частного права; в-третьих, вопросами правосудия, судебной деятельности, судебной реформы. Возьмем, к примеру, первое направление моей работы. В создании правового государства должны участвовать граждане и гражданское общество. Моя задача заключается в том, чтобы отладить механизм взаимодействия президента и его команды с общественностью, прежде всего с юридической.

Что же касается второго направления работы в сфере частного права, сейчас мы интенсивно работаем над четвертой частью Гражданского кодекса РФ по праву интеллектуальной собственности. Я надеюсь, что в скором времени будет результат и ГК РФ будет наконец-то регулировать и эту важнейшую сферу. Данный Кодекс нельзя считать завершенным, пока нет этого мощного раздела.

То есть вы считаете, что Закона "Об авторском праве и смежных правах" недостаточно?

- Недостаточно, неэффективно и не очень современно. Требуется сделать решающий шаг в совершенствовании этого законодательства. Понятно, что принятие четвертой части ГК не исключает существования отраслевых законов и подзаконных актов. У нас есть ГК, но есть и Законы "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью". Они прекрасно сосуществуют вместе, дополняя друг друга. При этом ключевые положения и основные тенденции международного права в части 4 ГК РФ будут, безусловно, учтены.

Возвращаясь к вопросу о моей деятельности в качестве советника президента, хотелось бы рассказать и о третьем направлении моей работы - о судебной реформе. Я уже говорил о доступности правосудия. Мы сейчас ищем способы для урегулирования данной проблемы, поэтому разработали Закон "О внесении изменений в регистрацию юридических лиц". Дело в том, что был предусмотрен элементарный способ создания юридических лиц и очень сложный судебный порядок прекращения их деятельности. Вследствие этого Единый государственный реестр юридических лиц превратился в фикцию, потому что в нем несуществующих юридических лиц больше, чем действующих. Реестр должен включать только действующие юридические лица, такая практика существует во всех странах мира. Именно для того, чтобы сделать российский реестр реальным, мы с коллегами предложили внести некоторые изменения в существующую процедуру упразднения несуществующих юридических лиц. Суть поправок сводится к следующему: если достоверно установлено, что юридическое лицо является недействующим, то деятельность такого юридического лица прекращается в упрощенном административном порядке, который, в свою очередь, находится под судебным контролем. В любой момент заинтересованное лицо может воспрепятствовать административному прекращению деятельности конкретного юридического лица, затеяв спор, или обжаловать уже состоявшееся прекращение в суд. Судебный надзор должен всегда присутствовать, но при этом реестр будет более актуальным и реальным. Это первое, что удалось сделать.

Второе. Государственной Думой принят закон об утверждении досудебных процедур разрешения административных споров. Во всем мире существует такая система, только в России ее нет. Мы пытаемся решить данную проблему, чтобы приблизиться к мировым стандартам администрирования. В наших судах находится огромное количество материалов и дел, по которым споров нет, а в функции суда не входит рассмотрение бесспорных дел. Мы хотим сделать так, чтобы в суд попадали только споры. Поэтому пытаемся улучшить администрирование налоговых, таможенных и прочих органов, чтобы их акты имели реальную юридическую силу. Выглядеть на практике это должно примерно так. Налоговая служба доводит до сведения налогоплательщика, что выявлена определенная сумма сокрытого им налога, и предлагает ему заплатить эту сумму в течение определенного срока. Если налогоплательщик не согласен, то он вправе обжаловать решение налоговых органов, также установлен срок на обжалование. В случае, когда налогоплательщик обжалует решение, имеет место спор, который может рассматриваться в административном порядке соответствующим вышестоящим органом либо в судебном порядке - на выбор налогоплательщика. Если же спора нет и налогоплательщик согласен с решением налоговых органов, то такое административное решение должно приводиться в исполнение. Как во всем мире и происходит.

Поскольку этот порядок непривычен, некоторые его побаиваются. Пока такие инновации можно назвать лишь первым шагом к тому, чтобы отладить эти механизмы и накопить опыт. Поэтому мы предлагаем ввести этот досудебный порядок, но только для штрафов по сравнительно небольшим суммам: до 5000 руб. для индивидуальных предпринимателей и до 50000 руб. для юридических лиц, не затрагивая иные категории (например, лиц, которые не занимаются предпринимательской деятельностью). Задача этого нововведения не только разгрузить суды, но в первую очередь - улучшить деятельность административных органов, что, по существу, стало бы очень важным элементом административной реформы. То есть подвести закон и процедуру под деятельность административных органов, в том числе налоговых, сделать их деятельность более открытой и прозрачной. Ввести институт внутренней апелляции, чтобы налоговые органы сами проверяли правильность решений нижестоящих инстанций, не только устраняли бы нарушения, если они допущены, но и несли ответственность за их неустранение. Таким образом, ответственность возникала бы у чиновников не только за то, что ошибка допущена, но и за то, что она не устранена, хотя налогоплательщик обжаловал ее, и т.д. В то же время необходимо сделать так, чтобы все решения, принятые в административном порядке, находились под надзором судов, чтобы в любое время налогоплательщик мог спор перенести в суд. За счет этого значительное количество споров осядет в досудебных процедурах, суды будут менее загружены, соответственно, будут лучше работать и лучше надзирать за административными органами. По данному принципу построено административное правосудие во всем мире. Во Франции налогоплательщик сразу в суд не пойдет, у него просто не примут заявление. По закону он должен сначала обжаловать решение внутри налогового ведомства. В Германии тоже обязательна досудебная процедура. Для начала мы не предлагаем сделать ее обязательной, но впоследствии она должна присутствовать.

Вениамин Федорович, в ежегодном послании к Федеральному собранию Владимир Путин упомянул, что коррумпированность судебной системы мешает эффективному правосудию. Как, по вашему мнению, можно изменить эту ситуацию к лучшему?

- Это настолько важная и трудная проблема, что ее решение нельзя упрощать. С одной стороны, надо подумать о том, почему вообще становится возможным получение взятки судьей. При этом пускают в ход огромные деньги и ими совращают людей. В первую очередь проблема во взяткодателе, который через деньги пытается достичь того, что ему по закону не положено. Основная категория взяткодателей - это предприниматели, обладающие немалыми средствами, с них и надо начинать. Предпринимателям надо как-то объединяться, вырабатывать правила этики, налаживать самоконтроль. Иными словами, если предприниматель дает взятку, он таким способом пытается что-то отобрать у себе подобного, незаконно завладеть чужим имуществом. С другой стороны, надо к этому вопросу подходить и в отношении судей. Здесь тоже многое можно сделать. Во-первых, проводить тщательный отбор на должность судей. Во-вторых, надо выработать систему выявления и доказывания факта взятки. Вопрос не в том, что человек берет взятки, а его не привлекают к ответственности. Не бывает такого. Вопрос в том, что факты получения взятки не выявляются, а если и идет какой-то слушок, то не доказываются. Достаточных доказательств нет. Следовательно, правоохранительные органы должны наладить систему выявления и доказывания фактов взяточничества, так как это находится в их компетенции. На мой взгляд, нет необходимости в ужесточении уголовной ответственности по этим статьям. Надо просто человека изобличить, чтобы он вылетел как пробка с судейского кресла и оказался в камере. А сколько он там просидит, не имеет значения, этого уже будет вполне достаточно. Ведь необязательно на всю жизнь сажать, пусть год-два посидит и навсегда перестанет быть судьей. Тогда будет неповадно для всех других брать взятки. Нужны факты, нужна реальная борьба, нужны выявления. Конечно, судейское сообщество должно быть внутренне готово к тому, чтобы помогать. И я считаю, что оно готово, потому что судьи оскорбляются, когда их обзывают взяточниками. Большинство оскорбляются обоснованно, потому что они не берут взяток. Я проработал много лет судьей и не взял ни одной взятки. Самое удивительное, что мне никто и не предлагал. Наверное, знали, что это бесполезно.

Ваше главное увлечение - туризм, говорят, вы объехали почти всю Россию. Продолжаете путешествовать?

- Сейчас только вспоминаю и мечтаю. Раньше я с моим другом Сергеем Сергеевичем Алексеевым и со студентами и аспирантами пускался в дальние и трудные походы. Камчатка, Курилы, Приморье, Уссурийская тайга - все это было мной пройдено с рюкзаком за плечами.

У вас две дочери, к ним перешел ваш интерес к праву?

- Старшая дочь гуманитарий, филолог. Преподавала раньше в университете, а сейчас пишет. Младшая дочь пошла по моим стопам, она юрист. Сейчас работает в Екатеринбурге, преподает в учебном заведении, как и я, специализируется на гражданском праве. Два ее сына тоже юристы.

Вы уже многого достигли. А каковы ваши планы на будущее?

- Накоплен огромный опыт, причем разносторонний, определенное видение проблем и путей их решения. Надо пытаться сделать так, чтобы этот опыт, если он кому-то нужен, продолжал использоваться. Работа советника позволяет мне в этом смысле кое-что сделать. Недавно я узнал, что меня включили в "Группу мудрецов", которая должна выработать стратегию совершенствования работы Европейского суда по правам человека. В нее вошли 11 виднейших юристов Европы, от России в этой почтенной компании оказался я, так что работа продолжается.

Беседовала

Валерия Коршунова

Необходимость разработки концепции развития

корпоративного законодательства очевидна

Интервью журналу "Коллегия", март 2006 г.

Вениамин Федорович, Вы столько лет возглавляли ВАС РФ, и вот в вашей жизни новый виток - сегодня Вы Советник Президента по правовым вопросам. Расскажите, пожалуйста, в чем состоят Ваши функции?

- Прежде всего надо отметить, что у Президента около 10 советников по различным вопросам. Каждый из них занимается определенными вопросами, по которым он обязан подготавливать информационные и аналитические материалы, предложения. Поскольку я советник по правовым вопросам, я должен выполнять эти функции применительно к правовой сфере.

Однако понятие правовых вопросов слишком широко. Поэтому мои обязанности в основном сосредоточены на следующем: я должен помогать Президенту своими рекомендациями, советами и предложениями, во-первых, в вопросах дальнейшего развития правового государства, во-вторых, дальнейшего развития частного права и, в-третьих, в вопросах совершенствования правосудия и развития судебной системы.

Моя работа в этих областях имеет свои конкретные проявления.

Так, я являюсь Председателем Совета Исследовательского центра частного права при Президенте. В рамках этого учреждения были разработаны три части Гражданского кодекса РФ. В настоящее время специалистами центра ведется работа по дальнейшей кодификации российского гражданского законодательства, по созданию четвертой части ГК РФ, посвященной интеллектуальной собственности, по внесению изменений и дополнений в первую часть ГК РФ.

Занимаясь вопросами развития судебной реформы, я учитываю предложения, поступающие от высших судов, других юридических структур, наших коллег из адвокатуры, нотариата, Министерства юстиции, правоохранительных органов, относительно того, какими путями должна осуществляться работа по дальнейшему усовершенствованию правосудия.

Отдельная группа вопросов, требующая особого внимания, связана с проблемой становления и развития правового государства в РФ.

На наш взгляд, необходимо активизировать работу юридической общественности, создать своего рода институт гражданского общества с использованием потенциала специалистов правоведов, которым располагает страна. Как Вы знаете, в конце декабря прошлого года состоялся так называемый Объединительный съезд юристов, на котором была создана единая Ассоциация юристов России. Она объединила две крупнейшие организации - Союз юристов России, Российский союз юристов и ряд менее крупных организаций. Сопредседателями этой Ассоциации стали Олег Кутафин, ректор Московской государственной юридической академии, Сергей Степашин, председатель Счетной палаты, и Ваш покорный слуга.

В чем смысл создания новой общественной организации?

- Уверен, что создание столь мощной общероссийской Ассоциации будет содействовать прежде всего становлению правового государства, выработке консолидированной позиции по ключевым вопросам развития общества.

К сожалению, в нашей стране законы еще нередко противоречат друг другу, а люди, ущемленные в своих правах, не всегда могут получить квалифицированную помощь. Самостоятельно же разбираться в дебрях законодательства гражданам, не имеющим юридического образования, более чем сложно.

Кроме того, сегодня очевидна необходимость защиты общенациональных интересов страны правовыми средствами. В противном случае доминирующее значение могут принять местнические, ведомственные или корпоративные подходы к решению основных задач развития государства в политической, экономической и социальной сферах.

Я уверен, что члены вновь созданной Ассоциации примут участие и в профессиональной экспертизе законопроектов, и в развитии системы правового образования и просвещения, и в решении других вопросов. Поскольку отделения Ассоциации будут созданы в каждом субъекте РФ, работа, естественно, будет производиться и там. Ее хватит для всех юристов, в том числе и на общественных началах.

Чем, по Вашему мнению, смогут заниматься юристы на общественных началах?

- На сегодняшний день юристы - это колоссальная сила, ее только нужно как следует организовать. Если в советское время они играли далеко не первые роли, то сейчас ситуация другая. Государство может воздействовать на общество, отношения, экономику, культуру, здравоохранение только через законы. Поэтому думаю, что вся наша армия юристов может быть использована для совершенствования законодательства, то есть для улучшения процедур законотворчества, как в центре, так и на местах - в регионах, в субъектах РФ. Подключить их наиболее активную и способную часть к процессу законотворчества - чрезвычайно важная задача. Другая не менее важная задача - отладить и сделать более эффективной работу исполнительной власти с тем, чтобы она была не просто управленческой властью, а властью, занятой именно исполнением законов. Какую бы сферу общественных отношений мы ни взяли - везде ощущается дефицит правового порядка...

Нужно думать также о правовом сознании населения, его правовом воспитании и образовании, о правовой культуре, правовой пропаганде. Кто это может делать? Только юристы!

А кто, на Ваш взгляд, сможет возглавить систему правового просвещения в стране?

- Сейчас нужно делать ставку на взаимодействие государства с институтами гражданского общества. Большую роль должны играть сами граждане, объединившиеся в какие-то общественные организации для определенных общественно полезных целей. Только объединив все усилия, мы сможем усовершенствовать работу и по законодательству, и по исполнению законов.

Должны ли судьи декларировать свои доходы?

- Да, должны. Я был одним из инициаторов принятия закона, который обязал бы их представлять такие декларации. Думаю, это необходимо и в интересах самих судей с тем, чтобы преодолеть во многом неоправданное недоверие к ним и представление о том, что судьи в значительной степени коррумпированы. Наверное, среди представителей судейского сообщества есть отдельные недостойные люди. Но в целом судейский корпус, насколько я его знаю, состоит из честных и порядочных людей, которые взяток не берут. И, наверное, они больше всего заинтересованы в том, чтобы существовала система открытых деклараций, информации об источниках доходов, которыми располагает судья с тем, чтобы отсечь необоснованные обвинения в свой адрес. Поэтому чем больше здесь открытости, тем лучше.

Каковы критерии отбора кандидатов на должность судей?

- Судейское кресло не может занимать человек, не подготовленный профессионально или непригодный в нравственном отношении. Поэтому, на мой взгляд, должны существовать системы не только подбора кандидатов, но и подготовки людей к судебной работе. И я думаю, что такая система сегодня сложилась. У нас в судах есть не только судьи, но и помощники судей. В системе арбитражных судов на данный момент работает порядка 3000 судей и примерно такое же число их помощников. Это молодые люди с высшим образованием, желающие работать в судебной системе. Они и формируют кадровый резерв будущих судей. С ними нужно работать, поскольку, осуществляя свои функции помощников, они достаточно основательно осваивают саму работу судей. Если к этому добавить еще дополнительную теоретическую послевузовскую подготовку, скажем, в системе Академии правосудия, которая создана Высшим Арбитражным Судом РФ и Верховным Судом РФ, можно говорить о том, что потенциально они могут считаться готовыми к становлению судьями, тем более что помощник судьи проходит не только подготовку, он не только профессионально растет: к нему внимательно присматриваются, изучают его человеческие качества, интеллектуальный уровень, нравственные качества, способность заниматься очень сложным делом - осуществлять правосудие. Мне кажется, этот метод подготовки кадров судей позволит исключить попадание в судейское кресло непрофессиональных, случайных людей.

А как быть с мировыми судьями?

- Мировые судьи, думаю, также должны иметь и высокую теоретическую подготовку в виде высшего юридического образования, и какие-то практические навыки. Было бы совсем неплохо, если бы они проходили предварительную школу работы помощниками судей либо осуществляли адвокатскую практику в течение нескольких лет, что позволило бы им хорошо освоить.

Вениамин Федорович, Вы - известный в стране цивилист-теоретик, практик, Ваш авторитет в юридическом обществе просто непререкаем. Как Вы сами оцениваете Ваши начинания по созданию системы федеральных арбитражных и апелляционных судов? Правильное ли это было решение?

- Это вопросы, над которыми я раздумываю постоянно. Судебно-арбитражная система была создана очень быстро, почти молниеносно, без тщательного продумывания, потому что происходили невероятно быстрые изменения в экономике, когда в нее вместе с созданием кооперативов пришла частная собственность. Появился частный сектор, и стало очевидно, что Государственный арбитраж, вмонтированный в систему централизованного управления государственной собственностью, для разрешения хозяйственных экономических споров уже не годился. Государственная собственность заменялась, практически молниеносно вытеснялась частной собственностью в результате приватизации. Госарбитраж был обречен. Между тем каких-то других структур для разрешения экономических споров не существовало, потому что в России суды общей юрисдикции не рассматривали коммерческие, экономические споры ни до, ни после революции. После революции - потому что была государственная собственность и Госарбитраж, а до - потому что в стране существовала отдельная система коммерческих судов. Опираясь на дореволюционный опыт, мы молниеносно заменили Госарбитраж коммерческими судами, назвав их арбитражными. На самом деле, по сути, это было восстановление дореволюционных коммерческих судов. Думаю, это было правильно. Мы не потеряли кадры юристов-хозяйственников, которые работали в Госарбитраже и довольно хорошо знали экономику. Споры попадали в руки людей, подготовленных для разрешения именно экономических, коммерческих споров. Если бы мы этого не сделали, некому было бы разрешать экономические споры колоссального значения, связанные с банкротством, с приватизацией, акционерными обществами и т.д. Думаю, что суды районной и областной юрисдикции не справились бы с этой задачей. Таким образом, появление специализированных коммерческих судов было крайне необходимо. Думаю, нам удалось это вовремя понять и в 1991 - 1992 гг. создать систему арбитражных судов.

Позже, уже по ходу работы мы готовили предложения по совершенствованию системы. Не случайно поэтому за короткий срок, три года, было принято три Арбитражных процессуальных кодекса. Первый из них - 1992 года - фактически просто законодательно закрепил существование судов в коммерческой сфере. Кодекс 1995 года, так же как и Федеральный конституционный закон об арбитражных судах 1995 года, способствовал совершенствованию системы арбитражных судов. Именно тогда мы создали третье звено системы - разделили всю страну на судебные округа, создали окружные суды, которые стали конституционными, превратили нашу судебную систему в трехзвенную, оставив в суде субъектов РФ две инстанции - первую и апелляционную. Может быть, в некоторой степени это было недостатком нашей судебной системы. В 2001 - 2002 гг. был сделан следующий шаг. Мы стали выводить апелляционные инстанции из судов субъектов РФ, создав на этот раз уже апелляционные округа. В каждом судебном округе мы создали по 2 апелляционных суда. В результате мы привели судебную систему в соответствие с международными стандартами - европейскими и мировыми. В ней есть полноценные первая, апелляционная и кассационная инстанции, есть Высший Арбитражный Суд, который сегодня, по существу, призван выполнять одну генеральную задачу - обеспечивать единство судебной практики, единство правоприменения во всех нижестоящих судах. Таким образом, это действительно единая система, в которой каждый суд не работает в отдельности, а выполняет совершенно определенную задачу в системе. Нужно ее развивать и максимально использовать ее возможности и потенциал.

Вениамин Федорович, Вы, будучи Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ, состояли членом Экономического суда СНГ. Работает ли эта структура, эффективна ли она?

- Я был не только членом Пленума Экономического суда СНГ, но и одним из инициаторов его создания. В создании этого суда была такая же необходимость, как и в создании системы арбитражных судов, поскольку единая союзная экономика оказалась вдруг разделенной государственными границами, образовавшимися на территории бывшего Советского Союза, экономика которого был единым организмом. Советская экономика была глубоко специализированной и кооперированной. Все экономические звенья были связаны кровеносными сосудами - экономическими связями. И когда они стали прерываться, экономика стала гибнуть. Для нас было очевидно, что государственные границы не должны мешать экономическим связям - они должны сохраняться. Именно по этому пути идет Западная Европа. Она ликвидировала пограничные барьеры с тем, чтобы кровеносные сосуды питали всю ее экономику, и от этого выигрывало бы население всех стран Экономического союза, теперь уже и Восточной, и Центральной, и Западной Европы. Мы, к сожалению, двинулись в противоположном направлении, и экономические связи существенно ограничили государственные барьеры. Сейчас мы пытаемся наладить нормальные экономические взаимоотношения с нашими партнерами из стран СНГ, но, чтобы они восстановились, опять-таки необходима определенная система. В частности, необходим суд, который обслуживал бы эту территорию, позволял бы государствам и предпринимателям одинаково толковать и применять межгосударственные экономические соглашения. Для этого и был создан Экономический суд. Он работает и сейчас, хотя и не очень эффективно, потому что сами экономические связи пока недостаточно развиты. По мере их развития и совершенствования роль суда будет возрастать. То же самое происходило и в Западной Европе. Люксембургский экономический суд, который обслуживает все пространство Западной Европы, первые 10 - 20 лет тоже не был очень загружен. Но со временем он сыграл огромную роль в создании единого экономического пространства в Европе. Я убежден, что не надо торопиться определять судьбу Экономического суда. На территории СНГ не может быть единого экономического пространства без Экономического суда.

Вениамин Федорович, а что происходит в сфере законотворчества, касающегося корпоративных юристов?

- Речь идет о Концепции развития корпоративного законодательства. Да, такая Концепция разрабатывается, и я думаю, что в ней есть необходимость. Потому что от корпоративного законодательства, его состояния и применения зависит очень многое. В результате приватизации на территории нашей страны образовалось огромное количество акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Есть у нас Законы "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью", но очевидно, что и сами эти законы, и практика их применения оставляет желать лучшего. Это можно проиллюстрировать хотя бы таким фактом, как распространение так называемых недружественных поглощений, когда происходит захват имущества акционерного общества путем использования не совсем правовых, противоправных методов захвата чужого имущества, чужих денег, средств предприятия, оборудования и т.д. И сам по себе факт достаточно широкого распространения схем недружественного захвата свидетельствует о несовершенстве нашего корпоративного законодательства и практики его применения. Должна существовать концепция развития корпоративного законодательства, а самое главное - должна проводиться работа по его совершенствованию с тем, чтобы корпоративные отношения были более открытыми, более прозрачными и соответствующими действующим законам и нормам права. Это необходимо для того, чтобы акционеры были уверены, что свои деньги, вложенные в акции, они не потеряют. Эти потери могут произойти из-за неумелого или недобросовестного управления акционерным капиталом со стороны наемных управляющих или вследствие того, что имущество, принадлежащее акционеру, противоправно захватывается так называемыми экономическими хищниками путем недружественных поглощений. Интересы акционеров должны быть защищены должным образом.

На эту работу уйдут годы?

- Нет. Если оглянуться назад, за 15 лет сделано поразительно много в области законодательства. И я уверен: опираясь на имеющийся опыт в этой сфере, в ближайшие несколько лет мы можем сделать еще больше.

Скажите, как Вам удалось добиться таких колоссальных высот в профессиональном плане?

- Я не хочу сравнивать себя с Эйнштейном, но, когда ему задали аналогичный вопрос, он ответил: "Очень просто. Надо постоянно думать об одном и том же", т.е. заниматься одним и тем же вопросом всю жизнь. Я всю жизнь занимаюсь правом, прежде всего гражданским правом. Поэтому когда думаешь об одном и том же, и не просто думаешь, а стараешься что-то сделать для того, чтобы дело, которым ты занимаешься, стало хотя бы немножечко лучше, чтобы был какой-то прогресс в развитии гражданского права, а самое главное - в его применении, чтобы оно служило обществу, людям, то приходит и успех. Гражданское право - это экономическое право. Там, где оно хорошо действует, есть процветающая экономика, есть процветающее гражданское общество. Когда ты это знаешь и понимаешь, постоянная работа, четко обозначенная цель позволяют чего-то добиться, достичь. Но я думаю, что достичь чего-то можно только в коллективной работе, не в одиночку. Мне всегда везло в этом отношении. Я 27 лет работал в прекрасном коллективе Свердловского юридического института, где была очень хорошо поставлена научная работа, которой занимались и продолжают заниматься выдающиеся ученые, где был очень хорошо организован процесс подготовки специалистов. Это была великолепная школа, и в этом творческом коллективе можно было многого добиться. Потом я попал в НИИ законодательства - там тоже был прекрасный коллектив. Именно в нем началась работа над новыми Основами гражданского законодательства и над ГК РФ. Также мне повезло с коллегами в Министерстве юстиции и в Высшем Арбитражном Суде РФ. С большим уважением называю имена своих ближайших коллег - М.К. Юкова, А.Л. Арифуллина, О.В. Байкова, В.В. Витрянского, В.Н. Исаичева, Э.Н. Ренова и многих других. Председатели судебных составов, судьи - все они были прекрасной командой! С такой командой многое можно сделать.

Вениамин Федорович, есть ли в Вашей семье кто-то, кто пошел по Вашим стопам?

- Да, у меня две дочери. Младшая - юрист. Она живет и работает в Екатеринбурге. Ее муж - тоже юрист, два их сына, мои внуки - тоже юристы. Так что уже можно говорить о небольшой династии. Старшая - филолог, специалист в области русской и зарубежной литературы. Она занимается сейчас писательской деятельностью.

Как Вы отдыхаете, что читаете, чем занимаетесь в то время, когда не думаете о юриспруденции?

- Пожалуй, чаще всего я читаю современную историческую литературу. Я очень люблю историю, серьезную мемуарную литературу, которая позволяет проникнуть в творческий мир выдающихся людей, увидеть, ради каких ценностей они жили и творили. Это очень помогает заниматься и гражданским правом тоже. К сожалению, свободного времени очень мало - право, право и право.

Интервью подготовила и провела

Тамара Громова

Российская правовая система: проблемы и достижения <*>

--------------------------------

<*> Закон. 2006. N 8.

Что Вы видите основной проблемой современного российского права?

- Полагаю, главная проблема - та, что вызвана причинами историческими. Ведь за последние 16 лет произошло полное обновление правовой системы России. Столь быстрое обновление не может не порождать проблем. Оглядываясь на это время, можно выделить три периода реформирования законодательства. Первый этап - революционный (или контрреволюционный - это зависит от точки зрения). Это быстрое, спонтанное принятие неотложных законов: Закон о собственности, Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности, Закон о приватизации. Работа была проделана очень быстро и, я бы сказал, эффективно - если считать задачей этого этапа слом старой правовой системы и всего общественного строя. Хотя эта задача и была эффективно решена, законодательство этого периода было весьма непрофессиональным; юристов, в отличие от политиков, оно совершенно не устраивало.

Серьезная юридическая работа началась позже. Началом второго этапа я бы назвал работу над Конституцией. На мой взгляд, этот документ и в политическом, и в социальном, и, к счастью, в правовом смысле очень добротный. Прошло уже немало лет, и стало ясно, что Конституция была сделана очень качественно, хотя тоже быстро - тогда все делалось быстро. Она послужила очень хорошей правовой базой для создания новой правовой системы. Все последующее законодательство использовало потенциал, заложенный Конституцией.

На втором этапе была проведена колоссальная по своим масштабам работа. На тот момент мы это даже не вполне осознавали. Лишь теперь, оглядываясь назад, видно, сколько было сделано. Второй этап - это этап сплошной систематизации, кодификации законодательства. Были приняты кодексы по всем основным отраслям законодательства. Для России как страны континентального права это очень значимый факт: были приняты не просто необходимые правовые нормы, но была создана их система. Интересно то, что в авангарде работы шла кодификация частного права - это Гражданский кодекс новой России, затем Семейный, Трудовой, Земельный. Это отражало закономерности формирования новой правовой системы. С некоторой задержкой развивалось и публичное право: это и Уголовный, и Налоговый, и Бюджетный, КоАП, Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы... Три Арбитражных процессуальных кодекса были приняты в короткие сроки.

Это был прекрасный этап в истории правовой системы России. Я говорю не только о новой России, а обо всей истории России.

А сейчас, на третьем этапе, происходит процесс совершенствования того, что создано. Происходит проверка принятых законов жизнью. Жизнь - самый строгий эксперт. Что-то выдерживает испытание на прочность, что-то - нет; это естественный процесс. Применительно к Гражданскому кодексу стоят две очевидные задачи. Первая - закончить кодификацию, приняв четвертую часть. Меня иногда в связи с бурными дискуссиями вокруг проекта части IV спрашивают: зачем заменять шесть действующих законов Гражданским кодексом? Я отвечаю, что более закономерным был бы другой вопрос: почему в ГК до сих пор нет права интеллектуальной собственности? Именно отсутствие системы в нормах, регулирующих эти отношения, нас и не устраивает. Это настоятельная задача, которая, слава богу, вошла в стадию завершения.

Вместе с тем следует отметить следующее. Гражданский кодекс - это второй после Конституции по важности документ. Он регулирует отношения собственности, товарно-денежные отношения. Это фундамент общества. ГК появился очень быстро, на переломном этапе. Без него нормальная жизнь была уже невозможна. Инициаторами его принятия стали даже не политики, а ученые, специалисты в области гражданского права, которые давно работали над обновлением гражданского законодательства, но не радикальным. Но как только плановая экономика рухнула, стало ясно - настало время Гражданского кодекса, и он появился. И Кодекс получился очень хороший, его весь мир таким признает. Но и хороший ГК нуждается в обновлении. Поэтому создано несколько групп, которые разрабатывают концепции дальнейшего совершенствования гражданского законодательства.

В чем заключаются задачи по совершенствованию ГК? Во-первых, нужно охватить правовым регулированием новые отношения, которые не существовали в то время, когда был принят наш Гражданский кодекс. Во-вторых, нужно улучшить механизмы его применения. Кодекс сейчас намного лучше, чем реальная экономическая жизнь; Кодекс не воплощен еще полностью в нашу экономику. Здесь немало проблем. Главная - это поиск баланса интересов участников экономических интересов. В экономических отношениях участвует огромное количество социальных групп. Например, это работники и работодатели, потребители и производители, арендодатели и наниматели и так далее. Хорошая рыночная экономика - это экономика, где обеспечен баланс интересов, где, например, производитель не может получать сверхприбыль за счет потребителя. У нас такой баланс пока не обеспечен. Должны быть налажены очень тонкие механизмы обеспечения такого баланса.

Только та экономика работает эффективно, где участники экономических отношений добросовестны по отношению друг к другу. Важен не только субъективный момент: воспитание, уровень культуры. Самое главное то, что добросовестное поведение должно быть экономически выгодным; недобросовестное - влечь экономические потери. Необходимо исключить возможности использования закона в качестве воровской отмычки. Это очень серьезная проблема.

Дело, однако, в том, что для совершенствования правового регулирования гражданских отношений в совершенствовании нуждается не только частное право. В этом еще одна проблема. Современная правовая система - это сочетание публичного и частного права. Частное право не работает без отлаженного публичного права, и наоборот. Хорошо, что наше законодательство развивалось таким образом, что и частное, и публичное право разрабатывалось практически одновременно. Однако даже в таких условиях не удалось сделать так, чтобы действие одной ветви права подкреплялось действием другой. Здесь еще есть над чем поработать. Возьмем, к примеру, банкротство. Я хорошо помню, как после принятия первого закона о банкротстве мы в арбитражных судах готовились к его применению, стремились понять сущность этого института. Пригласили в качестве экспертов наиболее, видимо, квалифицированных специалистов - судей федеральных судов США по банкротству. Приехали очень интересные юристы, мы до сих пор с ними поддерживаем прочные контакты. Одним из первых вопросов, который они нам задали, был такой: а есть у вас уголовная ответственность за преднамеренное банкротство, за фиктивное банкротство? Не было тогда еще. Они и говорят: нельзя вводить Закон о банкротстве при отсутствии норм уголовного права в этой же сфере. Само гражданское право может действовать эффективно лишь тогда, когда оно подкреплено публичным правом - уголовным, уголовно-процессуальным и т.д. Частное право эффективно, лишь будучи вписанным в многостороннюю систему правовых норм. К сожалению, это не всегда обеспечено. Мы должны обеспечить согласованное действие норм частного и публичного права.

Если говорить о взаимодействии публичного и частного права, как Вы полагаете, современное процессуальное законодательство соответствует уровню развития материального частного права?

- В целом соответствует, наше процессуальное законодательство в довольно хорошем состоянии. Однако до конца этот процесс совершенствования процессуального законодательства мы еще не прошли. Мы иногда публично-правовые нормы применяем по нормам процессуального права, предназначенным для права частного. Типичный пример - осуществление административного правосудия в формах гражданского процесса. Для применения административных норм, конечно же, необходим административно-процессуальный кодекс. Его нет, хотя есть дифференциация производства в рамках последнего Арбитражного процессуального кодекса, обозначившая особенности административного судопроизводства. Так что основы уже есть, но надо идти дальше. Административно-процессуальное законодательство нуждается в совершенствовании хотя бы в части снятия противоречий между процессуальными нормами, содержащимися в разных законах. Есть, например, несоответствия между АПК и КоАП.

Существующая система арбитражных судов, особенно количество инстанций, адекватна задачам, стоящим перед правосудием?

- Европейский суд по правам человека какое-то время не признавал наши надзорные инстанции. Сейчас ситуация изменилась. Признают. Более того, непонимание было вызвано тем, что наши западные коллеги многого просто толком не знали, в чем я убедился, участвуя в дискуссиях в Страсбурге. Они не совсем понимали российские особенности. В результате наших разъяснений ситуация изменилась, пришло понимание. Совсем недавно прошла встреча с судьями Верховного суда Германии, и немецкие судьи спрашивали меня: судебную систему с каким количеством инстанций я считаю идеальной? Я сказал: для Германии - это три инстанции, для России - четыре. Почему? Да потому что страны совсем разные, нельзя все под одну гребенку стричь. Три инстанции - это классика. Первая инстанция, полноценная апелляция, то есть пересмотр дела, проверка решения по факту и по праву, и кассационная инстанция, то есть пересмотр дела только с точки зрения права. Это классика, которая оправдала себя в Европе. А почему в России четыре инстанции? Потому что для того, чтобы все три ранее указанных инстанции были доступными, нельзя, чтобы кассация находилась в высшем суде. В таком случае кассация для нашей огромной территории при плохих коммуникациях станет недоступной. В системе арбитражных судов десять кассационных судов рассматривают в год порядка 80 - 90 тысяч дел. Высший Арбитражный Суд мог бы это сделать? Нет. Перевод кассационной инстанции в Высший Арбитражный Суд означал бы потерю кассационной инстанции для сторон. Такая централизация вышла бы боком и для сторон, и для страны. Все три инстанции нужны. А четвертая зачем? Для выполнения только одной задачи - обеспечения единства практики кассационных инстанций. Кассационные инстанции должны быть доступными, но и работать должны согласованно. Только Высший Арбитражный Суд и может обеспечить такое единство. Он дирижер или скорее камертон, на который должна настраиваться вся система. Без такого камертона мы пока обойтись не можем, так как наше право продолжает интенсивно развиваться. А когда право развивается, в судебной системе должен быть мозговой центр, который нарабатывает модели толкования и применения бурно развивающегося права. Говорят: вот, мол, в Высшем Арбитражном Суде ограничили возможность подачи надзорной жалобы. Но это было сделано намеренно, для того чтобы все поняли: решать свои споры надо на уровне трех основных инстанций. Четвертая, строго говоря, не для вас. Она для самой судебной системы, чтобы хорошо работали первая, вторая и третья. Высший Арбитражный Суд может выполнять роль камертона при одном условии - если он не перегружен. Если он работает как конвейер, камертона из него не получится.

При этом первая инстанция своей значимости не утрачивает. Вверх из первой инстанции уходит 12 процентов дел, остальные остаются на уровне первой инстанции. Я всем коллегам по судебной системе всегда говорил и буду всегда повторять, что самый главный суд - это суд первой инстанции. В нем дело формируется. И в Высший Арбитражный Суд в конце концов попадает дело, которое было сформировано в суде первой инстанции.

То есть Вы считаете, что сложившаяся система арбитражных судов для России оптимальна?

- Оптимальна. Ее не нужно трогать. Главная задача сейчас - не испортить. Это система, которой повезло. Она молодая, более динамичная. Системе судов общей юрисдикции намного сложнее самосовершенствоваться. Она давно создана, она большая, громоздкая; ее тронул - и сразу возникает масса проблем. Арбитражные суды создавались уже в современных условиях, исходя из современных мировых стандартов. Мы не могли, конечно, все сразу, в один присест, сделать. Именно поэтому три Кодекса. Каждый из них был гигантским шагом вперед. У нас сейчас есть нормальная первая инстанция, с формированием двадцати апелляционных судов будет нормальная апелляционная инстанция. Есть доступная, что чрезвычайно важно, кассационная инстанция. И есть камертон. Что еще нужно для идеальной судебной системы? Не трогать ее, чтобы она постепенно окрепла, реализовала свой потенциал.

Что нужно предпринять для того, чтобы сделать исполнительное производство эффективным, ведь даже идеальная судебная система будет работать вхолостую, если не будет налажен механизм принудительного исполнения судебных актов?

- Исполнение судебных актов - это и есть реальная защита, то самое государственное принуждение. Система исполнения должна быть тщательно отработана. Откуда взялась служба судебных приставов? Оттуда же, откуда и Гражданский кодекс. Это была реальная потребность. Именно в Высшем Арбитражном Суде инициировали разработку Гражданского кодекса прежде всего. Нам нужны были нормы, на основании которых должны были разрешаться споры. Но решения арбитражных судов никто не исполнял. Были судебные исполнители при судах общей юрисдикции, но они считали, что это не их дело. И решения "провисали". Мы стали думать, что делать. Посмотрели дореволюционную литературу. Тогда существовали приставы при коммерческих судах; отсюда и появилась идея службы судебных приставов. Эту идею пробивали несколько лет. Был принят соответствующий закон, и теперь надо работать и совершенствовать систему принудительного исполнения. Пути ее совершенствования совершенно очевидны: наведение порядка в этой системе, ее кадры, их квалификация, подготовка, система оплаты их труда и система экономического стимулирования исполнения. Эта служба будет эффективно работать только при наличии системы экономического стимулирования. Когда ограничиваются стимулы для судебных приставов, считайте, что тем самым уничтожается сама система принудительного исполнения. Сейчас стимулов не хватает. Первоначально они были заложены в эту систему, но потом расшатаны: посчитали, что слишком много денег получают судебные приставы. Сейчас они получают мало... Но и исполнение страдает.

Модная ныне идея частных приставов сможет ли решить проблему?

- Когда Япончик уехал в Штаты, думаю, он поехал реализовывать именно эту идею. Он там даже попытался ее реализовывать.

Если серьезно, то в принципе это возможно. Но я бы семь раз отмерил. Соответствующий опыт у нас уже есть. Тогда, когда не было службы судебных приставов, некие крепкие ребята приходили к должнику-предпринимателю и спрашивали: "Вы почему не уважаете российский суд? Вот судебное решение, почему Вы его не исполняете? Вот Вам срок. Либо выполняйте решение, либо пеняйте на себя". Так естественным путем появились частные приставы. Жизнь сама родила эту систему: в ней была потребность. Потому и создали и службу судебных приставов. Можно ли было изначально создавать частную службу? Упаси бог! Этим занялись бы криминальные структуры, накопившие соответствующий опыт.

Здесь нужна осторожность. Я бы не пошел по этому пути, я бы пошел по пути стимулирования государственных приставов. Во Франции есть служба частных судебных приставов, в Польше есть. Но то Франция, они умеют это делать. Деятельность таких приставов тщательнейшим образом урегулирована законом, она лицензируема, постоянно контролируется и так далее. Французское государство вообще хорошо устроилось. Оно свою функцию исполнения судебных решений переложило на частных приставов, с них же взимает налог, то есть не расходы несет, а доходы имеет. Вот если бы нам удалось постепенно создать предпосылки для введения такой системы... Не нужно решать с кондачка, это должно прийти со временем.

Как Вы оцениваете качество законотворческой работы в современной России?

- В последнее время появилось много правильного в процессе законотворчества. Например, у нас ранее подавляющее количество законопроектов вносилось депутатами. Это неправильно. В большинстве стран законотворческая инициатива исходит из правительства, из органов исполнительной власти. Правительство держит руку на пульсе жизни; на исполнительной власти лежит большая часть работы и ответственности, и она, к счастью, наиболее профессиональна. Она имеет возможность привлекать экспертов - тех же юристов, финансистов, экономистов, например. И в последнее время наметился сдвиг в сторону большей активности нашего правительства. Я посмотрел, кто внес последние 50 законопроектов, которые рассматривались Госдумой. Кто их внес? 19 законопроектов правительственных, 29 - депутатских и два от регионов. Как видим, некоторый прогресс налицо - доля правительственных законопроектов весома. Правда, и многие депутатские проекты на самом деле не депутатские. Их готовит какое-либо ведомство и через депутата вносит в Госдуму. Такая практика весьма распространена. Но и качество депутатских законопроектов в последнее время повышается.

Сейчас даже не недостаток профессионализма является главной опасностью для законотворческой деятельности, а уже хорошо налаженная система лоббизма. Сам по себе лоббизм - это хорошо, но только при условии, что парламент имеет возможность оценить предлагаемые нормы с точки зрения баланса интересов социальных групп, выявить рациональное зерно в законопроекте и отсечь все вредное.

Вы любите путешествовать по России. Какие места Вам полюбились более всего?

- Самые яркие впечатления связаны с отдаленными местами. Крым или Кавказ - это одно. Но когда ты целый день идешь по зарослям бамбука где-нибудь на Южных Курилах или пройдешь пешком сто двадцать километров от побережья Тихого океана до Долины гейзеров - это совсем другое. Страна у нас огромная, этого пространства на всю жизнь хватит. Я недавно был на Алтае в командировке. Боже мой, какая красота! И сколько таких мест на нашей земле... А самые сильные впечатления остались от Камчатки. Там даже зелень такая, какой нигде больше нет, - очень яркая, сочная, прямо бьет в глаза. Видимо, это связано с климатом, с подземным теплом. И сочетание моря, зелени, неба, вулканов, над которыми вьются дымы, - волшебное зрелище. Я был там в 1968 году, но до сих пор вижу те края во сне.

Когда я работал в Свердловском юридическом институте, у нас был туристский клуб, возглавляемый Сергеем Сергеевичем Алексеевым. Мы с ним прошли много дорог, проплыли много рек. Прошли, например, всю Лену. Она начинается в семи километрах от Байкала, а впадает в Ледовитый океан. Сначала шли на весельных лодках, потом на моторных, затем на речных трамваях и, наконец, на больших судах. Так мы и двигались сорок дней до океана, до Тикси. А из Тикси уже улетели на самолете. В последнее время, к сожалению, времени на путешествия не остается.

Законодателю необходима системность <*>

--------------------------------

<*> ЭЖ-Юрист. 2006. N 50.

Законодательная работа в 2006 году шла активно, многое сделано. Так, например, завершена кодификация гражданского законодательства, вскоре Президент подпишет 4-ую часть Гражданского кодекса РФ, работа над которой началась более пятнадцати лет назад; особенно основательной была работа в сфере природных ресурсов, продолжено совершенствование административного законодательства во исполнение административной реформы и многое другое. Тем не менее полагаю, что мы не можем быть полностью удовлетворены результатами законодательной деятельности.

И основная причина, на мой взгляд, - до сих пор нашему законодателю не хватает системности в этой работе. Законодательная деятельность должна быть очень четко организована, обладать отличной научной базой. Так, прежде чем подготовить законопроект, необходимо выявить и осознать потребность в нем, не должно рождаться "искусственных" нормативных актов, создаваемых непонятно для чего. Необходимы научные прогнозы, разработки, аналитические исследования. На основе этого должны определяться перспективы такой работы, составляться планы законопроектной работы. После проведения всех этапов должна быть тщательная концептуальная проработка каждого законопроекта, а затем на основе этих исследований должны создаваться тексты конкретных законодательных актов. Существует ли на сегодняшний день такая системность работы? Да, существует, однако лишь отчасти.

Правительство планирует законопроектную работу, и это очень хорошо, именно оно должно ее планировать. Иногда полагают, что это должен делать законодатель, то есть парламент, тем не менее, на мой взгляд, это не совсем так.

Законопроектная работа должна планироваться именно Правительством РФ, потому что именно оно стоит ближе к жизни, именно Правительство РФ и его органы в центре и на местах сталкиваются с соответствующими реальными проблемами, ищут реальные, комплексные пути их решения. Именно Правительство должно чувствовать самые трудные, самые острые места в области экономики, социальной сфере и разрабатывать систему реагирования.

Как мы знаем, Правительство РФ ежегодно составляет план законодательной деятельности. В значительной степени этот план выполняется. Но проблема заключается в том, что большая часть проектов исходят не от Правительства РФ, а от депутатов. И это серьезно взламывает систему, о которой я говорил.

В итоге, появляется огромное количество слабо проработанных законопроектов, и, более того, нередко они касаются изменений в один и тот же закон!

Приведу в пример ситуацию с Гражданским кодексом РФ. Так, ежегодно Госдума РФ рассматривает большое количество нормативных актов о внесении изменений и дополнений в ГК РФ. Возможно ли так поступать с Гражданским кодексом РФ? Гражданский кодекс РФ - это ведь "экономическая конституция страны". Полагаю, что в течение одного года можно принять один проект изменений в ГК РФ, но этот законопроект должен быть тщательно проработан! А депутатские проекты между собой никак не связаны и подчас противоречат друг другу.

В результате такая законотворческая деятельность меняет систему ГК РФ, это не улучшает его, а, напротив, ухудшает, в результате Гражданский кодекс РФ необходимо защищать от таких "изменений".

Не менее сложная ситуация возникает в области налогового законодательства, которое также пытаются постоянно изменять. Почему надо чуть ли не каждый день рассматривать изменения в НК РФ? Нельзя разве предложения систематизировать: организовать центр по разработке и экспертизе нормативных актов, так чтобы налоговое законодательство не менялось каждую неделю, а изменения происходили в системном порядке?

Я согласен, что иногда бывает какая-то острая необходимость внести изменения вне плана и сделать это срочно, но такая ситуация чаще всего возникает вследствие того, что опять-таки отсутствует системность.

А что в результате? Вхолостую расходуются бюджетные средства, и, что не менее важно, например, когда изменения касаются налогового законодательства, возникают большие сложности для налогоплательщиков, налоговиков, чрезмерно перегружена судебная система.

Я знаю, что указанные вопросы неоднократно поднимались Минюстом России, его предложения заключались в том, чтобы законопроектная работа была сосредоточена преимущественно в Правительстве РФ. В Правительстве должен быть центр этой работы, и этим центром, думается, должно стать Министерство юстиции РФ. А все иные отраслевые ведомства должны стать соисполнителями. Минюст должен отвечать за составление планов законопроектной работы, за проведение квалифицированной экспертизы по каждому законопроекту.

Полагаю, что потребуется принять дополнительные меры по совершенствованию этой серьезнейшей государственной работы.

Приведение в порядок системы законотворческой деятельности особенно актуально для законодательства, которое регулирует отношения между государством и гражданином, там, где сталкиваются правовые государственные и частные интересы: это как раз налоговое, административное, финансовое право и так далее.

Здесь больше всего сталкиваются частные и общественные интересы. Именно в этой сфере - отношений человека и государства правовое регулирование должно быть особенно тщательным.

Пока у нас явно не хватает процедурного законодательства. Если все действия чиновника регулировать такими процедурами, то, полагаю, это лучшее средство для улучшения защиты прав граждан, предупреждения коррупции и так далее.

Сейчас идет работа над регламентами. Но они не должны быть самостоятельными, обязательно основываться на законах, служить средством реализации законов, а законы - средство реализации Конституции. Таким образом, должна быть выстроена иерархия: Конституция - закон - регламент - подзаконные акты; в таком случае на уровне регламентов не будут решаться вопросы, которые по Конституции РФ должны решаться только на уровне законов! Например, ограничение прав гражданина нельзя производить на уровне регламентов, это возможно лишь на уровне законов (ст. 55 Конституции РФ). Вот об этих вещах нельзя забывать в нашем масштабном нормотворческом процессе.

О системном применении права <*>

--------------------------------

<*> Законодательство. 2007. N 5.

Необходимо сразу оговориться, что под применением права в рамках данной работы понимается не только использование его властными органами, но и его внедрение в жизнь. Соответственно, термин "системное применение права" подразумевает не только применение права как системы, но и его включение в более широкую - социальную - систему, в значительной степени подвергающее его воздействию многочисленных факторов, которые непосредственно к праву не относятся.

Наиболее важная на сегодняшний день задача российского общества - добиться того, чтобы право существовало не только в виде законов, принимаемых Государственной Думой РФ, но и находило реальное воплощение в правовом обществе, правовой рыночной экономике и т.д.

К настоящему моменту созданы предпосылки для утверждения правового общества, но не сам правовой порядок. Повсеместно наблюдаются его нарушения: противозаконный передел собственности, присвоение интеллектуальной собственности, применение запрещенных налоговых схем и др. Особенно препятствует внедрению права коррупция, резко ослабляющая государство, подрывающая доверие к нему и к самой возможности торжества права.

Одно из главных средств осуществления политики государства в этой сфере - системное применение права. Это означает прежде всего применение к конкретным отношениям именно тех институтов и отраслей права, которые не просто предназначены для регулирования данных отношений, но и позволяют достичь требуемого результата. Кроме того, системное применение права предполагает использование потенциала не отдельных норм и институтов, а всего арсенала средств, которыми располагает данная отрасль права.

Так, на отношения в области интеллектуальной собственности распространяются общие положения ГК РФ о лицах, сделках, договорах, исковой давности и т.д., что создает возможности для эффективного регулирования.

Очевидно, что отношения собственности, в том числе интеллектуальной, составляют предмет гражданского права. Но на заключительном этапе работы над кодификацией права интеллектуальной собственности в прессе началась дискуссия. В частности, высказывалось мнение о том, что интеллектуальную собственность нельзя кодифицировать в составе ГК РФ, так как его ст. 138 отсылает к законодательству об интеллектуальной собственности.

Действительно, в 1992 - 1993 гг. был принят ряд законов, регулирующих вопросы интеллектуальной собственности <1>, но они сразу же были "приватизированы" соответствующими структурами, и законодательство в этой сфере приобрело фактически ведомственный характер. Все же, несмотря на стремление ведомств сохранить сложившееся положение и не допустить обновления права интеллектуальной собственности и его кодификации, их сопротивление удалось преодолеть. Право интеллектуальной собственности заняло свое место в системе гражданского законодательства, и по своему уровню и значению данная его часть не уступает той части гражданского права, которая регулирует имущественные отношения.

--------------------------------

<1> Имеются в виду следующие акты: Закон РФ от 23 сентября 1992 г. N 3523-1 "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных"; Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г. N 3517-1; Закон РФ от 23 сентября 1992 г. N 3526-1 "О правовой охране топологий интегральных микросхем"; Закон РФ от 23 сентября 1992 г. N 3520-1 "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров"; Закон РФ от 9 июля 1993 г. N 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах"; Закон РФ от 6 августа 1993 г. N 5605-1 "О селекционных достижениях".

Кодификация законодательства позволяет разрабатывать общую часть не только отраслей права, но и отдельных институтов. В свое время было немало споров относительно того, возможно ли создание общей части в системе права интеллектуальной собственности. Она была создана и, по мнению отечественных специалистов, стала несомненным достижением российской системы права, поскольку в зарубежных современных законодательствах таких общих положений в праве интеллектуальной собственности не существует.

Еще один важный элемент системного применения права - практическое взаимодействие всех без исключения его отраслей. Ведь право представляет собой не сумму отдельных отраслей, а именно систему, которая действует эффективно, лишь когда применяется целиком для регулирования какой-либо группы отношений, когда все отрасли права так или иначе участвуют в этом.

Например, институт банкротства (прежде всего гражданско-правовой) эффективен только при условии существования межотраслевого правового комплекса, т.е. когда выработаны процедуры ведения дел о несостоятельности, созданы процессуальные нормы для этого, имеется развитая инфраструктура организационного обеспечения системы арбитражных управляющих. Очевидно, что немалое значение приобретает и введение уголовной ответственности за преднамеренное, фиктивное банкротство и т.п.

Незаконным захватам имущества можно эффективно противостоять, используя такие гражданско-правовые средства, как виндикация и пресечение длящихся правонарушений. Весьма важна здесь роль судопроизводства. Связанные с подобными захватами дела были сложны для судей прежде всего потому, что параллельно принимались к производству и судами общей юрисдикции, и арбитражными судами. Споры управляющих с компаниями до сих пор рассматриваются не как корпоративные споры, а как трудовые - в судах общей юрисдикции. При этом большое значение имеет сам факт применения или неприменения норм уголовного права. Почти всегда такие захваты происходят с использованием фальсифицированных документов, но уголовная ответственность за подделку документов в этих делах не применяется. Важная роль отводится здесь административно-правовому регулированию.

Разработчики первой части ГК РФ отлично понимали, что в рыночную экономику нельзя входить без институтов регистрации недвижимости, регистрации юридических лиц и т.п., и такие институты были включены в Кодекс. Затем появились отдельные законы, развивающие эти положения первой части ГК РФ. Поскольку указанные акты предусматривали очень сложные процедуры регистрации, возникла необходимость их упрощения. Задачу поставили правильно, но выполнение ее было доведено до абсурда: процедуры упростили настолько, что сами институты потеряли смысл: стали возможными и недостоверная регистрация юридических лиц, и регистрация недвижимости без проверки оснований для регистрации. Ложная регистрация, основанная на подложных данных, превратилась в средство захвата чужого имущества несуществующими юридическими лицами, которые передают захваченное имущество в руки других лиц. В результате чаще всего вернуть имущество законному собственнику уже практически невозможно.

Очевидно, что решить подобную задачу одними только гражданско-правовыми средствами нереально. Работа должна вестись комплексно, с учетом и отечественного, и зарубежного опыта, с привлечением норм различных отраслей права, посредством хорошо организованной системы применения права.

Аналогичная ситуация сложилась и в отношении интеллектуальной собственности. Для ликвидации всех проблем данной сферы недостаточно одних лишь норм четвертой части ГК РФ. Преодолеть массовые нарушения можно только с помощью комплексного применения права, в частности, реальных уголовно-правовых санкций за крупномасштабные нарушения авторских прав и средств индивидуализации. Контрафактную продукцию, например, нужно вытеснять всеми средствами, в том числе гражданско-правовыми, административно-правовыми и уголовно-правовыми, при этом главным остается все же не правовое, а экономическое "оружие" - расширение производства неконтрафактной продукции.

Большой вклад в процесс налаживания системного применения права сделан юридической наукой. В постсоветских экономических условиях жизненно важно было разграничить публичное и частное право и в то же время обеспечить их взаимодействие, без которого не может эффективно осуществляться ни частное, ни публичное право. На данном этапе задача ученых состоит в налаживании такого взаимодействия, в отработке всякого рода рекомендаций, предложений и правильной расстановке акцентов.

В нашей правовой системе существуют два четко выраженных типа регулирования. Один, присущий частному праву, основан прежде всего на правонаделении; другой, характерный для публичного права, основан на обязываниях и запретах. Для эффективного действия права важны оба типа регулирования.

Публичное право опосредует деятельность государства, а частное концентрируется на частноправовых отношениях, составляющих основу жизни общества в целом и частной жизни отдельных граждан (это отношения собственности, товарно-денежного оборота, интеллектуального творчества, предпринимательства, природопользования, трудовые, семейные отношения). Очевидно, что приоритет должен принадлежать частному праву.

В частном праве заложен очень большой потенциал самоприменения: граждане, предприниматели выполняют многие свои обязанности, получая при этом определенные права. Исполнение публичной обязанности обеспечивается системой санкций, возможностью принудительного исполнения, соблюдение уголовно-правовых норм - необратимостью уголовной ответственности, и никак иначе. Как видим, работают разные способы применения права.

Системность правоприменения должна быть заложена в системности самого права, в нем должны существовать все элементы и частного, и публичного права. Но этого недостаточно, поскольку существуют еще несколько систем, в которые право входит в качестве элемента и, следовательно, от них зависит.

Государство - наиболее важная из систем правоприменения. Поэтому государство само должно быть безупречным правоприменителем. Кроме того, государство в лице его органов и чиновников обязано выступать организатором исполнения законов, обеспечивая при этом реализацию интересов общества, а не своих собственных. Разумеется, чиновник не может являться коррупционером, ему необходимо иметь соответствующую квалификацию, сдавать экзамены на чин и на знание того права, которым он будет руководствоваться и которое будет внедрять, выполняя свои обязанности.

Следует также проработать саму процедуру управления, обеспечить гласность и наладить работу системы обжалования, в том числе досудебного. Ведь, с одной стороны, требуется эффективное государственное принуждение, поскольку посредством его обеспечивается неотвратимость привлечения к ответственности за правонарушения. С другой - не менее действенной должна быть защита нарушенных субъективных прав.

Однако сама по себе судебная система не справится с перечисленными задачами, хотя и исполняет в процессе утверждения права главную роль.

После принятия Федерального закона от 4 ноября 2005 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" количество дел в арбитражных судах уменьшилось за год на 25%, в то время как прежде лишь возрастало, становясь уже непосильным для системы арбитражных судов. Теперь наблюдается следующая положительная тенденция: количество дел, рассмотренных в первой инстанции, уменьшается, в то время как в апелляционных и кассационных инстанциях число исков возрастает. Это свидетельствует о более глубоком использовании возможностей судебной системы спорящими сторонами.

Важна зависимость права и от общества. Существует огромное количество факторов, которые определяют возможность реализации права. В первую очередь это осведомленность населения. К сожалению, надлежащая система информирования граждан об их правах и обязанностях, которая предполагает не общие рассуждения, а сообщение конкретных сведений, пока не сложилась. Давно назрела необходимость восстановить систему правового просвещения, что потребует значительного увеличения количества юристов.

Полезно вспомнить, что в Гражданский кодекс 1922 г., который вводился в действие в условиях нэпа, была включена статья о недействительности сделок, совершенных в обход закона. Подобные сделки в настоящее время получили в России массовое распространение. Надо признать, что такой извращенный подход к правоприменению часто проникает и в сознание профессионалов. Однако попытка обойти закон - это очень опасный эксперимент для практикующего юриста.

Например, универсальный способ защиты - возмещение убытков - применим практически всегда. Если убытки причинены противоправно, их всегда можно компенсировать за счет правонарушителя, причем не требуется, чтобы закон или договор это прямо устанавливал. Тем не менее порой это правило игнорируют, прибегая к следующим рассуждениям. Статья 401 ГК РФ, устанавливающая основания ответственности за нарушение обязательства, является диспозитивной. Значит, можно заключить договор, с помощью которого будет аннулирована ст. 15 ГК РФ, гласящая, что размер убытков можно уменьшить, но нельзя отменить полностью соглашением сторон.

Подобные попытки обосновать отмену императивной нормы с помощью другой нормы, имеющей диспозитивный характер, подтверждают необходимость разработки рекомендаций, направленных на обеспечение действительно реального системного внедрения права фактически во все области современной жизни.

Вопрос комплексности законов в сфере частно-публичного регулирования часто возникал во время работы над четвертой частью ГК РФ. В частности, высказывалось мнение о недопустимости введения в текст Кодекса норм публично-правового характера, в том числе регламентирующих вопросы регистрации патентов, изобретений и т.п. Конечно, главное - творчество, результат творчества и право на него, а все остальное относится к юридической технике. Отдавать приоритет каким-либо другим соображениям, относящимся к деятельности государства, неверно, это не соответствует самой сути предмета обсуждения.

В то же время, чтобы право возникло, требуется наличие всех необходимых для этого предпосылок, юридических фактов и условий. В некоторых случаях авторское право появляется независимо от каких-либо публично-правовых актов - например, автору достаточно написать литературное, музыкальное произведение. Однако порой требуется признание изобретением технического или научного решения, предложенного автором, и авторское право возникает лишь при условии регистрации изобретения и выдачи автору соответствующих документов. Административно-правовые акты входят в правообразующий состав, и при отсутствии этих юридических фактов авторское право возникнуть не может. Поскольку гражданское право регламентирует отношения, складывающиеся в результате творческой деятельности, оно должно перечислять все основания, при наличии которых признается авторское право. При этом невозможно обойтись без регистрации, как и при регулировании отношений недвижимости или приобретении статуса юридического лица.

Подобные юридические нормы сложились именно в гражданском законодательстве. В сфере административного законодательства они сформироваться не могли, поскольку у чиновников нет потребности в них. Представляется необходимым присутствие определенных публично-правовых норм (в минимальной степени) в гражданском законодательстве. При этом ГК РФ не должен регламентировать конкретные процедуры, структуру государственных регистрирующих органов, их полномочия, порядок обжалования их действий: подобные юридические нормы несложно включить в другие законодательные акты, являющиеся источниками административного права.

Законодатель часто принимает именно комплексные акты. Системность процесса законодательного творчества помогает урегулировать отношение так, чтобы оно реально возникло, а права и обязанности, образующие его содержание, реально появились и были соответствующим образом защищены. Для этого требуется совокупность административных, процессуальных и уголовных норм. Можно сказать, что суды просто обречены на то, чтобы системно применять право для достижения цели правосудия.

Нередко возникает вопрос о традиционном для России отсутствии в судебных решениях ссылок на Конституцию РФ. Подобные ссылки существуют в странах прецедентного права, поскольку суды этих стран создают норму, опираясь на исходные положения, закрепленные в конституции каждой страны, либо исходя из соображений справедливости. В странах статусного права конституция - основа правовой системы, но не сама эта система, и суды руководствуются главным образом нормами конкретных законодательных актов. Видимо, в некоторых случаях было бы целесообразно ссылаться на Конституцию РФ, поскольку в ней закреплены принципы, которые наполняют содержанием конкретные нормы гражданского, уголовного и т.д. права.

В правозащитных целях допустимо использовать в судебных решениях положения Конституции РФ, когда нет конфликта между ее положениями и положениями отраслевого законодательства, а также когда спор невозможно решить, опираясь на отраслевое законодательство.

Стремясь восполнить немалое число пробелов в российском праве, Высший Арбитражный Суд РФ пользуется имеющимися у него возможностями, в том числе не только разъясняет законодательство путем издания информационных писем, обзоров и постановлений, но и констатирует некоторые тенденции арбитражной судебной практики. В данном контексте нелишне заметить, что подавляющее большинство развитых стран активно вводят в право категорию нравственности. Принцип добросовестности все чаще становится правовым (например, он фактически закреплен в Единообразном торговом кодексе США).

Российское правосудие без такого подхода тоже обойтись не может, иначе оно станет формальным, и судьям придется выносить решения в пользу лиц, действующих недобросовестно, против лиц, которые действуют добросовестно.

Применение права - дело чрезвычайно сложное и тонкое. Ограничение судов в их стремлении истолковать закон наиболее адекватно, в том числе с учетом категории нравственности, означало бы лишение их возможности по-настоящему заниматься правосудием, поскольку по любому рассматриваемому делу они сопоставляют общую норму с частной ситуацией. Бесконечное разнообразие конкретных ситуаций свидетельствует о том, что закон никогда в полной мере их не урегулирует. Судьи должны опираться на здравый смысл и те принципы, без которых они не могут осуществлять правосудие, например закрепленные в законодательстве принципы равной определенности и справедливости. У суда всегда есть определенная свобода усмотрения, включая толкование закона, нормы которого он прикладывает к конкретным обстоятельствам.

Современная экономическая жизнь России гораздо сложнее, чем прежняя. Работая в условиях все еще не устоявшихся отношений переходного периода, российские судьи постоянно "обгоняют" российское законодательство, не охватывающее порой всего многообразия современных экономико-правовых коллизий. В такой ситуации судебные толкования и разъяснения - очень важное средство реализации права. Лишив суды возможности пользоваться им, можно фактически остановить правосудие.

Аналогичный подход существует и в европейских странах с устоявшейся, отработанной правовой системой. Немало немецких юристов (как теоретиков, так и практиков) признают судебный прецедент. По вопросам, не имеющим прямого ответа в законодательстве, Верховный суд Германии высказывается, исходя из смысла законодательства (но не вопреки смыслу закона), договаривая то, чего не сказал законодатель и без чего конкретный спор не может быть разрешен.

В подобных ситуациях для российских судов и российских судей необходимо определенное ограничение свободы усмотрения, толкования закона: они должны не подменять законодателя, а продолжать его мысль - раскрывать содержание юридических норм и формировать соответствующие правовые положения, которые не противоречат смыслу закона.

Правовая система России - состояние и проблемы

Доклад на официальной церемонии награждения победителей и

лауреатов на Втором всероссийском профессиональном конкурсе

"Правовая Россия" 31 мая 2007 г. в г. Москве - ГАРАНТ

Яковлев В.Ф.: Мне очень приятно выступить перед аудиторией победителей. Исхожу из высокого уровня этой аудитории и в какой-то мере постараюсь этому уровню соответствовать.

Я не в состоянии, разумеется, дать сколько-нибудь объемную и конкретную характеристику российской правовой системы, но хотел бы остановиться на некоторых, может быть, ключевых положениях формирования, состояния и будущего этой системы.

Как и в любой другой отрасли знаний, в области юриспруденции, в области правоведения есть наука фундаментальная и есть наука прикладная. Наука прикладная связана с правоприменением, с толкованием норм права, с поиском решений возникающих конфликтов - прикладная наука обслуживает этот уровень. Сегодня он чрезвычайно важен, потому что мы с вами выполняем - юристы нашей страны на протяжении последних двадцати лет - пионерскую работу. Пионерскую, новаторскую работу, потому что мы столкнулись с новыми отношениями, с новыми интересами, с новыми проблемами, с новым правом, с новой практикой применения права. По существу, решение каждого конкретного дела всегда носит творческий характер, но в условиях развивающейся, формирующейся правовой системы этот процесс приобретает характер особенно сложного творчества. И прикладная наука нам сегодня абсолютно необходима. Мне кажется, что в основном она и развивается сегодня как прикладная.

Но необходима и фундаментальная наука. Фундаментальная наука - это наука, связанная с развитием права. Это скорее наука, которая лежит в плоскости правовой политики. Как развивается наша правовая система? Насколько она соответствует реалиям сегодняшнего дня? В каком направлении нам следует совершенствовать нашу правовую систему и выполняет ли она те социальные функции, которые возложила на нее новая жизнь новой России? В какой-то мере постараюсь коснуться этих сложнейших вопросов, попытаюсь ввести вас в сферу фундаментальной науки. Хотя я уверен, что вы в той или иной степени и находитесь в этой сфере.

Мы с вами хорошо знаем, что право, его сущность, его содержание и его роль определяются в конечном счете общественными отношениями. Потому что право, его главное назначение и его главная функция, - это внесение правовой определенности в человеческие отношения. Человеческие отношения - это бесконечно сложное явление, потому что оно находится в постоянной динамике, во-первых. И, во-вторых, эти отношения бесконечно разнообразны. И на протяжении тысячелетий человечество выработало несколько рычагов упорядочивания человеческих отношений. Но наиболее эффективным из них, оправдавших себя исторически, является именно право. Право - колоссальная ценность. Если в обществе есть отработанная система права - это такое богатство, которое позволяет обеспечивать в обществе порядок, постоянное, устойчивое развитие, учет и реализацию, обеспечение различных интересов разных групп граждан. Право обеспечивает будущее общества, нормальный эволюционный путь его развития. Право - это средство предупреждения потрясений. Потрясения появляются там, где нет баланса интересов, где этот баланс сбит в пользу одной из социальных групп с нанесением серьезного вреда интересам другой социальной группы. Тогда в обществе появляется напряжение. В природе тоже появляется напряжение, и тогда происходят катастрофы. Россия прошла через трудные времена, через эпохи потрясений, революций, и ей пора, наконец, создать условия для поступательного развития, для того, чтобы граждане нашей страны имели будущее. Не то светлое будущее, которое обещали в советские времена, но то будущее, которое действительно может быть обеспечено с помощью права. У нас есть прекрасная основа для хорошей правовой системы - это Конституция России 1993 года. В этом году исполняется уже 14 лет, в следующем году будем праздновать 15-летие Конституции. Конституция появилась в России очень быстро, но иногда самое хорошее появляется как бы неожиданно. Мы тогда получили прекрасную Конституцию, потому что находились на том этапе нашего развития, когда остро нуждались, с одной стороны, в переменах, а с другой - в стабилизации. Мы нуждались в том, чтобы в стране наконец появился прочный правовой фундамент, на основе которого можно выстроить всю правовую систему и в конечном счете перестроить и упорядочить всю нашу жизнь. К счастью, к созданию Конституции приложили свои усилия лучшие умы: политики, экономисты, особенно юристы. Мы должны быть за это бесконечно благодарны. Был учтен лучший, самый современный опыт мирового сообщества. Я, например, читаю Конституцию буквально каждый день, настолько это глубокий документ.

Наша Конституция необыкновенно содержательная и современная. Весь вопрос в том, чтобы она стала реальностью нашей жизни. Весь вопрос в том, чтобы реальностью стали первые ее две статьи. Вы помните эти первые две статьи? В первой статье говорится о том, что Россия, Российская Федерация, является демократическим, федеративным, правовым государством. А во второй статье говорится о том, что Россия является социальным государством, что высшей ценностью в нашей стране является человек, его права и интересы. А главная обязанность государства состоит в том, чтобы эти права и интересы признавать, соблюдать и защищать. Вот, собственно, в этом квинтэссенция нашей Конституции. Остальные положения так или иначе направлены на реализацию этих двух первых статей.

Но на реализацию этих двух статей и вообще Конституции в целом должна быть направлена вся наша правовая система. И мы должны оценивать нашу правовую систему с позиции того, насколько она реализует потенциальные возможности, заложенные в Конституции, насколько Конституция реализована в нормах права, в системе права. Как человек из прошлого, из советского прошлого, я могу сказать, что для меня слова, зафиксированные в статье второй, не новые слова, мы их не один раз уже слышали. Потому что в советские времена на всех съездах партии речь тоже шла о том, что человек - это высшая ценность и что его права и интересы государство призвано обеспечивать. Все это уже было как цель. Цель - штука хорошая, но необходимы средства, соответствующие этой цели. Наша прежняя правовая система, да и вообще весь прежний общественный строй советского времени, заключали в себе большой потенциал и огромные возможности. Но в то же время в нем были, я бы сказал, глубинные, коренные недостатки, которые, по существу, превращали эту цель в многолетнюю декларацию. Теперь надо поработать над тем, чтобы эти статьи - первая и вторая - не стали новой многолетней декларацией. Чтобы действительно мы выработали правовую базу для того, чтобы эти ценности становились реальностью нашей жизни. Произошли ли у нас необходимые изменения для того, чтобы мы говорили о том, что на сегодняшний день мы располагаем той правовой системой, которая обеспечивает выполнение задач, поставленных Конституцией? Да или нет, как вы думаете? Наша правовая система соответствует этим устремлениям? У нас есть правовые рычаги, правовые средства и механизмы для того, чтобы мы - не за один день - это длинный путь, но для того, чтобы мы двигались в этом направлении? Да или нет? Мой ответ таков: да. В основном. Но нет, потому что работа эта еще не завершена.

Новая правовая система - это принципиально иная правовая система. В этой сфере в нашей стране была проведена колоссальная работа. Мне иногда, оглядываясь назад, даже трудно поверить, что за такой короткий срок (Горбачев пришел в 1985 году, с этого все началось) - за двадцать с небольшим лет - мы действительно создали новую правовую систему. Чем же она отличается от прежней? Она принципиально отличается тем, что она иная по своей структуре, по своему содержанию. Правовая система следует за развитием экономических отношений, а изменения экономических отношений состояли в том, чтобы публичную собственность, государственную собственность в значительной степени заменить частной собственностью, - эта задача выполнена. На сегодняшний день наша экономика базируется в основном на частной собственности. Итак, изменился предмет правового регулирования, в корне изменился фундамент общественных отношений. Публичная собственность заменена частной собственностью. В 1917 году мы начали прямо противоположный процесс, но вот теперь вернулись в русло естественного развития человеческих отношений. Вслед за частной собственностью в нашей правовой системе возродилось частное право. И это главное, что отличает нынешнюю правовую систему от правовой системы советского времени. Вы помните, что вслед за В.И. Лениным мы отрицали частное право в нашей правовой системе? Мы отрицали вообще частное право или мы отрицали его только, как говорил Ленин, в области экономики, в области народного хозяйства? Он-то говорил о народном хозяйстве. Я думаю, что мы практически пошли дальше, потому что стали частные интересы отрицать не только в области крупномасштабного обобществленного производства, но и в сферах общественной жизни. Частный интерес был ограничен у нас личной собственностью гражданина. Эта собственность не была производящей. Следовательно, возможности человека были чрезвычайно ограничены, он был хозяином лично в сфере потребления. Но он не был хозяином в сфере производства, в сфере создания благ, а это решающая сфера деятельности человека и общества. Мы возродили частное право в этой решающей сфере.

Итак, изменился предмет, изменилась сущность права. В нашей правовой системе возрождено частное право. Означает ли это, что наша правовая система состоит только из частного права? Нет, конечно. Как и везде, она состоит из двух составляющих: частного права и публичного права. Нужно четко разграничивать публичное и частное право. Почему? Потому что это два разных типа регулирования общественных отношений, поскольку частное и публичное право регулируют два разных типа общественных отношений. Частное право регулирует так называемые горизонтальные отношения, где нет власти и подчинения, где есть отношения равенства и свободы. Публичное право регулирует отношения с участием государства как носителя власти - это вертикальные отношения, отношения субординации, отношения власти и подчинения. Без таких отношений современное общество функционировать не может.

Итак, сегодня мы вернулись в естественное состояние современного общества - у нас есть частные отношения, частные интересы и частное право и есть властеотношения как сфера применения публичного права. Весь вопрос, очевидно, в дозировке того и другого. И в их, во-первых, соотношении и, во-вторых, во взаимодействии. Что мы в конечном счете должны поставить во главу угла: публичные интересы или частные интересы? Частный интерес - это интерес гражданина, публичный интерес - это интерес общества в целом, выражаемый государством. Иногда у нас этот интерес называют государственным интересом. Я предпочитаю другой термин - "публичные интересы", "интересы общества в целом, выражаемые государством". Это будет правильно, потому что если государство обеспечивает государственные, свои собственные интересы, то это означает, что оно обеспечивает интересы чиновника. Но ведь смысл деятельности государства состоит не в этом, а в том, чтобы служить обществу, способствовать налаживанию нормальных частноправовых отношений. Следовательно, во главу угла мы должны ставить частные отношения, частные интересы, права граждан, их свободы. Что касается публично-правовых отношений, то они должны использоваться ровно в той степени, в какой они необходимы для поддержания нормального состояния частных отношений. Публичное право должно обеспечивать нормальные условия существования частного права и нормальные условия для его реализации. Иначе говоря, публичное право должно носить вспомогательный, обслуживающий характер по отношению к частному праву. При такой постановке у нас будет современная и совершенная правовая система.

Стало быть, меняется не только структура права - появилось частное право, но меняется и публичное право, его роль, оно отодвигается на второй план, хотя выполняет чрезвычайно важные функции. Публичное право необходимо для выполнения государством его функций. Частное право необходимо для обслуживания жизни граждан, для обслуживания их прав и интересов. Мы должны постоянно думать о том, в каком соотношении находятся у нас публичное и частное право. Это соотношение оптимальное или нет? И, во-вторых, мы должны обеспечивать постоянное их взаимодействие. Частное право не может эффективно функционировать, если оно не подкреплено возможностями публичного права.

Теперь я хочу конкретизировать свои рассуждения применительно и к частному, и к публичному праву. Мы привыкли к отраслям права, и если я перечислю вам отрасли права, то вы увидите, что я называю те же самые отрасли, которые существовали и в советское время: это гражданское право, трудовое право, семейное право, природоресурсное право - это отрасли частного права. Что тут я сказал нового? Ничего, это все было и в советской системе. Но только эти отрасли права не были частным правом. Была еще такая отрасль права, как колхозное право. Теперь его нет. Я, например, в какой-то степени сожалею об этом. Сожалею не о колхозах, а о кооперации. Колхозы не были настоящими кооперативами, они только формально считались кооперативами, потому что государство их "огосударствило", превратив их в придаток государства. А вот настоящий кооператив, подлинный кооператив, - это весьма совершенный тип экономических отношений, прекрасная форма организации малого и среднего бизнеса, оказание взаимопомощи. И я, например, жалею, что у нас кооперативное право развито слабо, и думаю, что его надо было бы развивать, но не как публичное право, а как именно право частное, как объединение частных собственников и их усилий для того, чтобы отвоевать себе место под солнцем в рыночной экономике. Поэтому, если бы мы сюда добавили еще кооперативное право в развитом виде, это было бы совсем неплохо. Но главное теперь - гражданское право, конечно, другое, потому что оно регулирует отношения частной собственности. Трудовое право - также совсем другое, потому что оно регулирует трудовые отношения не на базе обобществленной собственности, между работодателем - частным собственником и наемным работником. Это совершенно другие отношения, а не те трудовые отношения, которые существовали в советское время. Семейные отношения примерно те же, что были и в советское время, они меньше отличаются от прежних, хотя и сюда проник договор, брачный договор, которого не было в советское время. То есть это действительно все частное право. Природоресурсное право (лесное, водное, горное право) это какое право? Частное или публичное? Думаю, что в основе это частное право - это возможность использования частными лицами природных богатств. И в этом смысле это частное право. Но поскольку природные богатства сопряжены с условиями существования целого народа, то ясно, что здесь заложены и крупные публичные интересы по охране природы, по рациональному использованию природных ресурсов. И ясно, что здесь сильны элементы публичного права. Итак, это скорее отрасли смешанного характера, так сказать, частно-публичного.

Теперь несколько слов в отношении публичного права. Публичное право должно существовать ровно в такой степени, в какой это необходимо для выполнения государством его функций. Но у нашего государства, у новой России функции совершенно иные, не те, которые были у государства во времена Советского Союза. Почему? Потому что тогда государство было не только властью, оно было главным собственником производящей собственности, хозяином и в экономическом отношении, и в государственно-властном отношении. Сегодня государство ушло из экономики как собственник, но оно должно обязательно там присутствовать. В каких качествах? Во-первых, в качестве субъекта, охраняющего частноправовые отношения. Охрана собственности, рынка, природы, природно-сырьевых ресурсов, рационального их использования. Государство должно присутствовать как охранник. Для этого, конечно, необходимы такие отрасли права, как природоохранительное право, уголовное право. Далее, государство должно присутствовать в экономике как регулятор отношений, обеспечивать правовое регулирование, создание необходимых норм, а самое главное - исполнение этих норм. Что сегодня у нас является слабым местом в нашей правовой системе - само право, законодательство или его применение, его реализация, как вы думаете? И то и другое, но все-таки правоприменение больше. То есть право у нас лучше, чем правоприменение. Государство должно обеспечивать право как реальность, а не только то право, что существует на бумаге, в виде соответствующих норм, кодексов.

И наконец, любое современное государство выполняет важные социальные функции, тем более что мы объявили себя социальным государством. В этом смысле в мире продолжаются дискуссии, выполнять государству социальные функции или устраниться от выполнения этих функций. Либеральная экономика в меньшей степени выполняет социальные функции, а вот экономика социально ориентированная в большей степени. Какой путь нам избрать сегодня? Путь чисто либеральной экономики или путь социального государства? Соединенные Штаты Америки считаются страной наибольшего либерализма. А Германия в Конституции провозглашает себя социальным государством и действительно обеспечивает проведение социальной политики. Тем более Скандинавские страны, которые многие часто называют социалистическими странами (социализм не тот, который мы строили у себя). Государство обеспечивает выполнение важнейших социальных функций, таких как создание условий для граждан по приобретению образования, профессии, по обеспечению здравоохранения, по использованию культурных ценностей. Вы знаете, что в советское время мы были обществом чрезвычайно социально ориентированным. И нам постепенно от этого надо бы, конечно, уходить. Но если мы сегодня введем только платное образование и только платную медицину, то многие граждане наши просто будут лишены всякой медицины и всякого образования, в том числе и начального, не говоря уже о высшем. А между тем неплохо было бы, чтобы у нас и дошкольная система, чтобы мы не вымирали, хорошо работала. У меня жена - специалист в области психологии дошкольников. И когда она слушает по радио или смотрит по телевидению передачи о социальных программах, то говорит: "Побольше детских садиков, и у нас население будет увеличиваться". Побольше хороших детских садиков, чтобы женщина могла работать, и все будет в порядке, а ребенок будет нормально формироваться, воспитываться, находиться в состоянии безопасности, что тоже немаловажно. Видите, что у нас с детьми в стране происходит? Наше государство сегодня не может сложить с себя социальные функции, и поэтому мы обречены на то, чтобы в течение длительного времени иметь социально ориентированную экономику и социально ориентированное государство.

Наше административное право я считаю наиболее отсталой частью нашего законодательства. Почему? А потому что у нас в советское время административное право было правом прямого управления, но сегодня управлять невозможно, потому что нельзя управлять чужой собственностью, да и вообще нельзя управлять личной жизнью граждан. Административное право должно становиться совершенно другим. Оно должно переходить от управления к организации исполнения законов. Обеспечивать, чтобы регулирующие механизмы реально работали, чтобы законы претворялись в жизнь. Наше уголовное право тоже должно быть совершенно другим - оно должно защищать частные интересы, например в сфере экономики. Наше уголовное право отстает от потребностей жизни, потому что многие экономически опасные, общественно опасные действия не являются противоправными с точки зрения нашего уголовного права. Отсюда в экономике много безобразия.

Интенсивное развитие получило наше судебное право, я имею в виду три составляющих судебного права - это судоустройство, это статус судей и суда и судопроизводство. Здесь продвижение довольно значительное. Наше правосудие стало совсем другим. В советские времена оно было преимущественно карательным, сегодня оно является преимущественно правозащитным, хотя, конечно, остается и уголовно-правовая, карательная его часть.

Какие у нас проблемы? Я их коротко обозначу. На мой взгляд, следующие: последовательная реализация Конституции, о чем я уже говорил. Обеспечение правовыми механизмами выполнения функций государства, о которых я сказал, - охрана, регулирование и социальные функции.

Мы отрасли права развивали автономно. Гражданское право само по себе, административное - само по себе, процессуальное - само по себе, уголовное - само по себе. Между тем правовая система действует эффективно лишь постольку, поскольку право действует в целом. Ни одна отрасль права не сможет справиться со своими задачами, не взаимодействуя с другими отраслями права. Здесь сидят прекрасные специалисты в области налогового законодательства, и я хочу сказать несколько слов не в их адрес, а в адрес налогового законодательства нашего. Налоговое законодательство - это публичное право. Гражданское право имеет, обращаясь к гражданам, привлекательную, симпатичную физиономию. Почему? Потому что гражданское право говорит гражданам, что они могут, на что имеют право. Гражданское право - правонаделительное право. А налоговое право имеет совершенно другую физиономию - это обязывающее право. Сталкиваясь с налоговым правом, мы что приобретаем, если можно считать это приобретением? Обязанности. И больше ничего, прав никаких.

Из зала: И главное слово - "дай!"

Яковлев В.Ф.: "Дай!" Правда, я его произношу несколько иначе, как "должно". Возложение обязанности - вот что такое налоговое право. У налогового права физиономия менее привлекательная, но оно абсолютно необходимо. Потому что без налогового права нет государства и нет публичного права. Налоговое право должно быть эффективным. Но что значит эффективным? Собрать налогов как можно больше? Да, по возможности. Но при этом не разорить того, кто платит налоги, во-первых. И, во-вторых, по возможности дифференцировать налоги с таким расчетом, чтобы они были стимулирующей системой, стимулирующей, скажем, развитие реального производства: не продажу сырьевых ресурсов, а переработку сырьевых ресурсов; не по старинке, а на основе новых технологий. Налоговое право в развитых системах справляется с этими задачами. Я правильно говорю?

Из зала: По-разному.

Яковлев В.Ф.: Ну, по-разному-то, по-разному, но в принципе налоговое право не должно говорить только "дай!", оно должно выполнять стимулирующие функции. И когда у нас появятся эти механизмы, то оно будет считаться более эффективным.

Охрана. На мой взгляд, даже вот эта элементарная функция нашего государства сегодня выполняется не должным образом. Давайте задумаемся, частная собственность у нас хорошо охраняется сегодня? Не очень. Почему? Да потому что у нас даже банкротство используется как институт завладения чужой собственностью. А это плохо, потому что банкротство должно выполнять совершенно другие функции. Сейчас банкротство более или менее упорядочили - и законодательство, и практику его применения. Но рейдерство, захват чужой собственности в акционерных обществах действительно все еще продолжается в довольно больших масштабах. Почему? А потому что не налажено взаимодействие различных правовых механизмов и они не работают совокупно. Здесь должно работать не только гражданское право, но и административное право. Например, простая форма регистрации юридических лиц "в одно окно" - это хорошо, но слишком простая регистрация юридических лиц приводит к тому, что регистрация теряет вообще свой смысл и свое назначение и лицами, преследующими противоправные цели, используется для захвата чужой собственности. И, стало быть, нам надо усовершенствовать механизмы в этой сфере. Уголовное право слабо здесь работает. Должна быть ответственность уголовная за рейдерство. Есть здесь уголовно наказуемое деяние? Конечно, есть, потому что есть и мошенничество, есть и подделка документов. Но уголовное право не очень здесь работает. Итак, охрана, стабилизация собственности как основы экономического развития - важнейшая задача.

Охрана природы. Природе мы нанесли колоссальный вред в последние десятилетия. И пора бы уже навести порядок в этом смысле.

Охрана интересов экономически слабой стороны, например в трудовых отношениях. Для нас это большая проблема. Наемный работник, особенно когда он натерпелся безработицы, готов работать на любых условиях. И подчас безжалостно эксплуатируется. Это безобразие! Конечно, наше трудовое право должно быть средством обеспечения и гармонизации интересов как работодателя, так и наемного работника. Надо усиливать защитную функцию правового регулирования в этой сфере.

Защита рынка от недобросовестной конкуренции, от монополистов - это тоже у нас явление все еще не изжитое.

Внешнеэкономические связи могут строиться эффективно для общества или, наоборот, с колоссальными потерями для него. Здесь есть немало проблем.

Использование и защита публичной собственности. Публичная собственность всегда существовала, существует и будет существовать, потому что она абсолютно необходима для выполнения функций государства, о которых я уже сказал: обеспечения образования, здравоохранения, не говоря уже о правоохране, об обороне. Требуется охранять публичную собственность, бюджет, иначе эффективного правового регулирования не обеспечим.

Огромные потери несем в результате распространившегося взяточничества, того, что теперь называем коррупцией. В советские времена у нас такого термина не было, потому что не было коррупции. Взяточничество было, но в разные времена оно имело разные степени проявления. Впервые за многие десятилетия мы столкнулись с махровой коррупцией. Коррупция - это страшная вещь, это антиправо. Коррупция разрушает право, потому что коррупционер работает и не в интересах государства и не в интересах граждан - он наносит вред и тому и другому. Коррупционер подлежит изобличению и привлечению к ответственности. Для этого существует много средств, но мы их используем недостаточно. Пока будет продолжаться массовое взяточничество, право будет работать плохо.

И наконец, несколько слов о правосудии. Никогда не думал, что буду судьей, думал, что всегда буду преподавателем, ученым, чем я и занимался практически всю мою жизнь. Но конец 1980-х - начало 1990-х годов были прекрасными годами, мы тогда были все романтиками, уверовали в правовое государство, были уверены, что правовое государство создадим быстро. Жизнь показала, что все не просто. Тогда много теоретиков было мобилизовано для практической деятельности, и это очень хорошо. Благодаря этому действительно удалось многое сделать, в частности создать довольно эффективную судебную систему. Конституционное правосудие, может быть, кто-то забыл, начиналось у нас с Комитета конституционного контроля Союза ССР. И первым председателем этого комитета был наш выдающийся ученый-теоретик профессор Алексеев Сергей Сергеевич. Судебная система, на мой взгляд, у нас достаточно совершенная, но она выполняет гигантскую работу, она перегружена. И надо думать о том, как ее дальше совершенствовать и как ее разгружать. В связи с этим совершенствование правосудия и судебной системы должно продолжаться. Например, нам надо провести более четкие разграничительные линии по подведомственности дел, в том числе Конституционному Суду, судам общей юрисдикции и арбитражным судам, например в области корпоративных споров. Согласен с тем, что здесь надо еще кое-что усовершенствовать. Например, нельзя рассматривать корпоративные споры по назначению и по смене управляющих в качестве трудовых споров в районных судах, потому что это совершенно другие споры. Споры по назначению управляющего, который управляет чужим имуществом, - это не трудовые отношения, природа этих отношений совершенно иная. Слесарь и исполнительный руководитель крупнейшей корпорации, крупнейшего банка - это не одно и то же. Нам надо усовершенствовать надзорную инстанцию в судах общей юрисдикции, потому что она многоступенчатая, порождает судебную волокиту. Надо решительно вводить в оборот разрешение споров с использованием досудебных процедур, в том числе в области налогового законодательства, и внесудебных процедур (третейское разбирательство, урегулирование споров с использованием института посредников). У нас до сих пор настороженное отношение к этим институтам, и очень жаль. Я думаю, что это, так сказать, неоконсерватизм. И надо бы действовать в этом отношении порешительнее и пытаться разгрузить суды, которые могли бы работать лучше, если бы они не были перегружены.

Итак, наша правовая система, по сути, построена сегодня правильно, она не нуждается в коренной ломке, ее не надо ломать, так же как и судебную систему, потому что, ломая, каждый раз начинаем с нуля, отбрасываем себя далеко назад. Не надо ничего терять из того, что у нас есть. Все накапливается: и материальное богатство, и интеллектуальное богатство, и право как колоссальная ценность накапливаются постепенно. Надо сохранять все ценное, идти путем совершенствования, эволюции. Понимая, что мы имеем дело с судьбами людей, с их реальной жизнью, с их интересами. Надо, чтобы люди все больше верили в право, в его справедливость, в то, что оно служит интересам людей. И то, что у нас сейчас определяющей частью права является частное право, это большое достижение, которое надо обязательно сохранять и защищать. Спасибо большое за внимание.

Ведущий: Давайте еще раз поблагодарим Вениамина Федоровича, что он нашел возможность к нам сегодня приехать и выступить с интереснейшим докладом.

О роли Экономического суда СНГ в формировании

правовой базы единого пространства

Выступление на Международной практической конференции,

посвященной 15-летию Экономического суда СНГ

(21 июня 2007 г., Минск)

Уважаемые участники конференции, коллеги, друзья!

Сегодня 21 июня. Я помню очень хорошо день 21 июня 1941 года. Была довоенная песня "Если завтра война", и завтра - 22 июня - на нашу страну обрушились гитлеровские полчища. Это, конечно, наша общая история. 1945 год, 9 мая - это тоже наша общая история, 1991 год - распад СССР - это тоже наша общая история. Создание СНГ, Экономический суд - это тоже наша общая современная история.

И Содружество Независимых Государств, и Экономический суд возникли тогда, когда страна переживала время больших изменений и надежд. Эти изменения складывались из двух частей - разрушения и созидания. Весь вопрос был в том, в каких формах это все будет происходить и что станет преобладающим: какой процесс - разрушение или созидание? Экономический суд СНГ, а у нас сегодня есть возможность обернуться назад, проанализировать сегодняшний день, заглянуть в будущее - все это надо делать в контексте времени, которое мы переживаем, - не самостоятельная единица - это часть комплекса. Это часть СНГ. Но СНГ - это тоже часть сложного комплекса отношений, отношений всякого рода, но прежде всего решающей сферы - экономических отношений.

В конце 1991 г. - начале 1992 года мы как раз наблюдали и процессы разрушения, и процессы созидания. Разрушилась одна из мощнейших держав, которая существовала в истории человечества, - сверхдержава - СССР. Это было, конечно, разрушение, даже катастрофа. Но, с другой стороны, параллельно происходили и созидательные процессы - это создание 15 независимых государств, но не только, а еще и создание союза этих государств. Тогда граждане наших стран, возникших на постсоветском пространстве, стояли перед трудным выбором. Я хорошо помню, как мы с Андреем Адамовичем Требковым в Кремле в 1991 году проводили последнюю крупнейшую конференцию - это была Конференция юристов Советского Союза и Европы. Выступить на конференции попросился к нам гость - известный всем американский предприниматель Д. Сорос. Смысл его выступления состоял в том, что Советский Союз доживает последние дни и неотвратимо идет по югославскому пути. Он постарался этот тезис обосновать. Я, помню, законспектировал это выступление и почти дословно пересказал его Президенту СССР - М.С. Горбачеву.

Действительно, выбор был - югославский путь, то есть бесконечные войны между государствами постсоветского пространства по поводу всего - границ, имущества, или цивилизованный - построение будущего в интересах наших народов, человека, с учетом гуманитарных проблем, прежде всего - безопасности возникающих молодых государств. Разумеется, решающее значение имело сохранение экономики, потому что экономика - это жизнь людей.

Вот таким был выбор. Конечно, было много минусов, но и плюсов немало. Не нужно недооценивать то, что было сделано. Я помню хорошо, мы с Владимиром Васильевичем Бойко и другими коллегами ездили в Люксембург и внимательно изучали работу Экономического суда Европейских сообществ. Этот Суд сыграл колоссальную роль в экономической интеграции Европы, даже, можно сказать, решающую роль в формировании правовой базы экономической интеграции. Экономическая интеграция невозможна без правовой базы. А эта правовая база невозможна без деятельного суда. Таким был и остается суд в Люксембурге. И тогда, вернувшись, мы думали, как сделать, чтобы на постсоветском пространстве действительно право было средством решения конфликтов, а не войны. Вот откуда все взялось.

Надо сказать и то, что был переходный период - Советский Союз разрушился не одномоментно, как некоторые думают, это был процесс разрушения. Вы помните парад суверенитетов. Это было начало этого процесса, а потом уже его завершение - одномоментно.

Тогда мы стали создавать систему экономических судов на территории Советского Союза, предвидя переход к рынку, необходимость создания нового законодательства и новой судебной системы. И первым судом стал Высший Арбитражный Суд СССР - это правопредшественник Экономического суда СНГ. Если мы сейчас обратимся к полномочиям Высшего Арбитражного Суда Союза, то увидим, что они очень близки к полномочиям Экономического суда СНГ, хотя у Экономического суда полномочий меньше, чем было у Высшего Арбитражного Суда СССР, но это был действительно прообраз Экономического суда СНГ. И когда Союз распался, то мы были уже готовы к тому, чтобы внести предложения о том, как формировать единое экономическое пространство и единую правовую базу. Предложение о создании Экономического суда СНГ возникло не спонтанно, не стихийно - это все было выстрадано под влиянием обстоятельств, в которых мы тогда находились. Вот откуда взялся Экономический суд.

Мы замышляли Экономический суд СНГ не как обособленную структуру, а как своего рода центр судебной системы, периферию которого бы составляли национальные судебные системы по разрешению экономических споров. Было ясно, что необходим центр, который бы обеспечивал единообразие и применение международного законодательства, законодательства, регламентирующего в том числе и международные экономические связи. Жаль, что эту модель мы до конца не довели.

Было немало сделано и в области формирования экономического законодательства. Думаю, что мы и здесь страдаем известной недооценкой того, что нам пришлось сделать. Ведь была, например, разработана модель Гражданского кодекса, и по этой модели были приняты гражданские кодексы почти всех государств, образовавшихся на постсоветском пространстве.

Совсем недавно в России завершена кодификация гражданского законодательства, подготовлена IV часть Гражданского кодекса - "Право интеллектуальной собственности", и я хочу обратить ваше внимание на этот акт. Дело в том, что сейчас в России, в частности, IV часть Гражданского кодекса, проекты готовятся таким образом, чтобы законодательный акт был не только средством регулирования внутренних экономических отношений, в данном случае отношений интеллектуальной собственности, но чтобы этот акт вбирал в себя нормы международного права, нормы соответствующих соглашений, участниками которых является Россия, и даже тех соглашений, участниками которых ей еще предстоит быть, например, в связи с вступлением в ВТО или в связи с присоединением к Конвенциям по авторскому нраву. Положения этих актов в значительной степени уже воплощены в IV части Гражданского кодекса. Таким образом, то экономическое законодательство, которое формируется на постсоветском пространстве, - это законодательство, которое может послужить базой для экономической интеграции не только в рамках СНГ, но и для экономической интеграции в более широких масштабах, потому что мы пытаемся гармонизировать наше законодательство и с экономическим правом Европейского союза, и с соответствующими нормами, соблюдение которых необходимо, как я сказал уже, при вступлении в ВТО.

Как уже отмечено выше, было немало разрушений, но была проведена и огромная созидательная работа, в центре которой находился и, надеюсь, будет находиться Экономический суд СНГ.

Разумеется, мы все думаем над его будущим: как сделать, чтобы повысить активность и эффективность его деятельности. И мне кажется, эти предложения, которые уже неоднократно звучали, являются достаточно продуманными и обоснованными. Что надо сделать? У нас это единственный международный суд на постсоветском пространстве. И надо наполнять его новым содержанием, сохраняя форму. Считаю, что надо сделать этот Суд универсальным для всех форм экономической интеграции на постсоветском пространстве. Уже есть пример сотрудничества СНГ и ЕврАзЭС в этом направлении. Я думаю, что этот путь следует использовать и дальше - и для единого экономического пространства, и для других возможных интеграционных объединений в экономической интеграции применительно к нашим государствам.

Считаю, что следует расширять подведомственность, следует, по-видимому, шире использовать факультативную юрисдикцию по обращениям заинтересованных сторон. Имеет смысл восстановить деятельность Суда на постоянной основе, а не на сессионной. Мне кажется, сессионная основа - путь в никуда.

Очень много говорят о необходимости введения обязательности решений Экономического суда. Думаю, что здесь мы немного преувеличиваем эту проблему. Почему? Пока Экономический суд рассматривает межгосударственные споры, особой проблемы здесь нет и не должно быть. Потому что, если государство участвует в Соглашении об Экономическом суде СНГ, то в соответствии с нормами международного права оно обязано исполнять решения Экономического суда СНГ. И если государство не исполняет решения, то оно не уважает себя и своих контрагентов по Соглашению. Это же не гражданин, к которому надо применять принудительные меры через судебных приставов. Это достоинство государств. Но это достоинство требует, чтобы решения международных судов исполнялись добровольно государством.

Эту позицию мы старались обозначить и в первичных документах. И если вчитаться в эти документы внимательно, вдуматься в них, то мы увидим, что и сейчас такая обязательность исполнения существует.

Мне кажется, что с Экономическим судом СНГ связано много неиспользованных возможностей, и прежде всего с работой его Пленума. Ведь Пленум включает в свой состав не только постоянных судей Экономического суда, но и председателей высших экономических, хозяйственных судов, разрешающих в наших странах экономические споры. И Пленум не только может рассматривать жалобы на решения Экономического суда, но и может вырабатывать соответствующие рекомендации по обеспечению единообразия в регулировании трансграничных вопросов, по снятию коллизий, существующих в наших законодательствах, и т.д.

Кроме Пленума есть еще и Совет председателей экономических судов. Мне кажется, этих организационных форм достаточно. Важно, чтобы они использовались для того, чтобы способствовать укреплению интеграционных начал в наших странах.

Здесь присутствуют люди, например В.В. Бойко, которых я в шутку называю мастодонтами, они из той эпохи, когда только еще шло становление. Мастодонты постепенно уходят, приходит молодежь. И очень важно, чтобы сохранилась преемственность, чтобы все, что начиналось, продолжалось, но, может быть, на более высоком уровне. Желаю нашим преемникам сделать больше, чем сделали мы, - не в разрушении, а в созидании.

Спасибо за внимание.

Право и нравственность - понятия очень близкие

Интервью с председателем Ассоциации юристов России

Яковлевым Вениамином Федоровичем <*>

--------------------------------

<*> Юридический мир. 2008. N 2 (134).

Вениамин Федорович, почему Вы решили стать юристом?

- Учился во время войны и в конце войны хотел поступать в Суворовское училище. Отец в 1942 году погиб на фронте, а тогда в Суворовское училище давали направление детям погибших фронтовиков. В городе Петухово Курганской области, где я родился, отметили, что подхожу для того, чтобы там обучаться и даже внешне смахиваю (худенький) на Суворова, но тем не менее направление я не получил и остался в обычной школе.

Окончил школу N 1 в г. Ишим Тюменской области. Из нашего класса все поступили в вузы. Причем несколько человек стали просто выдающимися людьми. В Москве живет мой друг и сосед по парте Александр Плотников. Во Владивостоке он поступил в Военно-морское училище, ушел на подводный флот, стал командиром подводной лодки. В школе писал стихи по каждому происшествию на любую тему, а потом стал военно-морским писателем, у него много книг, он член Союза писателей, капитан первого ранга в отставке.

Другой мой друг, Леонид Огнев, лауреат Ленинской премии в области ядерной физики, один из ближайших соратников академика Сахарова. Большинство наших девушек пошли в медицинские институты, ребята в физику, а я один направился в юридический.

В то время профессия юриста была популярна?

- Нет. Скорее она была экзотической. Выбор профессии, думаю, был связан с войной. С одной стороны, народ был сплочен и настроен на победу, но немало было во время войны и прохиндеев, которые использовали беду в своих интересах.

Однажды, когда мне было девять лет, я и моя младшая сестра остались дома одни, мать лежала в больнице. Пришли две цыганки - я тогда не знал, что это цыганки, они сказали, что мама просила повидать нас. И пока одна стояла, зубы заговаривала, вторая складывала наши скудные вещички в сумку. Когда я это заметил, то выбежал с криками на улицу. Цыганки выбросили все вещи обратно и убежали.

Я был нацелен на прокуратуру. В советское время прокуратура играла большую правозащитную роль. Наши люди не были приучены ходить по судам. Жаловаться ходили к прокурору. Было такое "телефонное право", когда прокурор звонил руководителю предприятия, нарушившему закон, и решал проблему, что называется, "на месте".

То есть авторитет прокуратуры в то время был выше, чем авторитет суда?

- Да, именно как правозащитная инстанция прокуратура имела большой вес. Люди ходили жаловаться или в райком партии, или в прокуратуру.

Перед поступлением в справочнике я нашел Свердловский институт и приехал туда поступать. Конкурс был очень большой, тем более что фронтовики проходили независимо от количества набранных баллов. Со школьного брата спрашивали по полной программе.

В институте в то время студентов вовлекали в науку, уже на первом курсе я написал научную работу по государственному устройству только что возникшей Китайской Народной Республики.

Все лучшие студенты стремились в науку, я тоже собрался в аспирантуру, но туда меня не взяли, как потом оказалось, из-за справки из Петухово о наличии среди моих предков "кулаков".

По окончании вуза меня распределили в Якутскую юридическую школу, где я отработал три года сначала на должности преподавателя, потом директором. А позже, когда подобные школы закрылись, в том числе последней закрылась и наша, я перешел в 1956 г. в прокуратуру, работал старшим помощником прокурора Якутской АССР, при этом там я работал четыре года как цивилист. С тех пор я занимаюсь гражданским правом.

А потом вернулись в Свердловский юридический институт?

- Да, в нем работал двадцать семь лет.

Вначале я приехал в Свердловск навестить родных, заглянул в свой родной институт, узнал, что снова открылась аспирантура. Ректор вуза Д.Д. Остапенко сказал мне: "Давайте!".

Сначала я отказался: двое детей, жилья нет. Но все-таки меня сагитировали, и я решился на самую большую авантюру в своей жизни. Приехал обратно, пошел к прокурору республики и сказал, что уезжаю. А он не хотел отпускать - не хватало кадров. В конце концов мы с ним сторговались на следующем: он меня не увольняет, я поеду сдавать экзамены, и, если сдам и буду зачислен, тогда он пойдет в обком, попросит, чтобы сняли с учета. После этого я собрал семью, упаковал вещи и поехал. Меня зачислили в аспирантуру, устроились мы у моей старшей сестры, народа было много, площадь маленькая, но как-то разместилось. Начал учиться в аспирантуре, ректор помог с жильем. Потом я задержался в вузе почти на тридцать лет.

Кто был Вашим первым научным руководителем?

- Профессор Красавчиков Октябрь Алексеевич был моим научным руководителем, а я - его первым аспирантом. Я написал работу, защитился, год проработал преподавателем, потом меня назначили деканом факультета. В 1973 защитил докторскую диссертацию, после чего мне предложили работать проректором. Карьера развивалась стремительно, в институте был такой принцип: если тебе помогли в научной карьере (а там действительно помогали), то, будь добр, отработай. Проректором работал четырнадцать лет, после переехал в Москву.

Кто предложил Вам работать в Министерстве юстиции? Борис Николаевич Ельцин?

- Нет, он никакого отношения к моему переезду в Москву не имел. В то время во Всесоюзный институт законодательства (в прошлом - знаменитый ВИЮН) Министерства юстиции пригласили Сергея Сергеевича Алексеева на должность директора. Он отказался. А в Свердловске создавался Институт философии и права Академии наук, и мне предложили быть директором этого института. Получилось так, что мы как бы обменялись. Я поехал в Москву. А Сергей Сергеевич Алексеев, оставшись в Свердловске, возглавил Институт философии и права.

В Москве случилась своя история. В институте законодательства законопроектная работа шла очень быстрыми темпами, институт заваливали поручениями ЦК, Правительство, Верховный Совет СССР. Там работали высококлассные ученые. Мне приходилось постоянно выступать с новыми проектами в Правительстве, в Верховном Совете. Я был руководителем рабочей группы по проекту Закона "О кооперации". Получил приглашение от Николая Ивановича Рыжкова, который в то время был членом политбюро, главой Правительства. Он пригласил меня возглавить юридический отдел Союзного правительства. Мне пришлось отказаться: я был человеком науки и считал, что больше пользы принес бы на научном поприще.

В лифте здания ЦК я встретился с академиком Кудрявцевым Владимиром Николаевичем, решил с ним посоветоваться. Он сказал: "Нет, не соглашайтесь, это не ваше, вот если Министром юстиции предложат работать, тогда да, соглашайтесь". Мы посмеялись. Но действительно впоследствии мне предложили занять пост Министра юстиции СССР, и я не стал отговариваться. В Министерстве юстиции мы тоже поработали неплохо.

Министерство юстиции СССР было сильное ведомство в то время?

- Да, сильное. Оно было в центре законопроектной работы. Я проходил утверждение на должность в Верховном Совете Союза, демократически избранном в 1989 году. Депутаты Верховного Совета работали очень здорово - как-никак это была элита страны. Министерство юстиции написало для меня программный документ и отправило в профильный депутатский комитет. В комитете прочитали и решили, что им будет нетрудно завалить такого кандидата. Я об этом не знал, и сам написал, как я представляю свою работу в Министерстве юстиции. Получив мою бумагу, вызвали меня на беседу и поддержали мое назначение.

В Министерстве юстиции мы очень интересно поработали. Раньше в Министерстве считали, что одна из главных задач - контроль за состоянием правосудия. Я им сказал, что этим мы больше не будем заниматься, судебная власть - независима, наше дело - обеспечить правосудие всем необходимым, создать условия для его эффективной работы.

То есть Вы предлагали, чтобы Минюст стал неким аналогом судебного департамента?

- Да. Я предложил подумать, как сделать так, чтобы заработная плата у судей была приличная, чтобы строились здания. Но все же нашей главной задачей было законодательство, подготовка грамотных проектов, систематизация, потому что этим никто не занимался - ни МВД, ни прокуратура, ни КГБ, только Министерство юстиции. Все шло нормально, пока не началась борьба суверенитетов.

Республики, одна за другой, начиная с Эстонии, объявляли о суверенитете. Это было начало распада Союза. Я до сих пор убежден, что его можно было избежать, но нерешительность некоторых руководителей привела к тому, что этот процесс оказался необратимым. В Министерстве юстиции это было хорошо видно.

М.С. Горбачев не раз просил меня выступать с противоположных позиций, с позиции Конституции СССР. Я считал это своим долгом и делал. Некоторые руководители союзных республик поглядывали на меня недружелюбно. В конце концов я добровольно ушел из Минюста на вакантную должность Главного государственного арбитра СССР.

Было очевидно, что Госарбитраж доживает последние дни, и встал вопрос: кто будет разрешать хозяйственные, экономические споры. Возникла идея создания экономического правосудия, экономических судов. Я попросился на вакантную должность Главного государственного арбитра СССР. Уговорил А.И. Лукьянова, а он М.С. Горбачева. Верховный Совет назначил на должность Главного госарбитра, а потом Съезд утвердил в этой должности.

Пока съезд собирался, мы готовили проект закона о Высшем Арбитражном Суде Союза, о порядке разрешения споров в Высшем Арбитражном Суде. Законы были приняты, и, когда съезд собрался, меня утвердили на должность председателя Высшего Арбитражного Суда Союза с сохранением полномочий Главного госарбитра Союза. Я сразу же представил кандидатов на должности судей Высшего Арбитражного Суда СССР, и он начал работать.

Когда распался Советский Союз, мы все остались без работы. Депутаты Верховного Совета России предложили мне баллотироваться в председатели Высшего Арбитражного Суда России. Я сказал, что у них ничего не получится, потому что я оппонировал их руководству, Президенту, Председателю Верховного Совета России, что от них согласия не получить и в конкурсе я не буду участвовать. Но они смогли договориться с обоими руководителями, и я принял участие в конкурсе. Меня избрали в начале 1992 года, а осенью уже работала вся система арбитражных судов России. Был принят первый Арбитражный процессуальный кодекс 1992 года, тут же были назначены судьи Высшего Арбитражного Суда России. А позже, в течение нескольких месяцев, мы обеспечили избрание и назначение судей всех субъектов РФ.

Опыт каких стран Запада Вы использовали при разработке законов?

- Сначала мы посмотрели, как было в России до революции, и обнаружили, что тогда наряду с судами общей юрисдикции существовала система коммерческих судов. Они существовали давно, а сама система была создана Николаем I в 1832 году, когда он издал указ о создании коммерческих судов и об утверждении Устава торгового судопроизводства. С тех пор по 1917 год работали коммерческие суды. Позже советскими декретами упразднили всю судебную систему дореволюционной России.

Поэтому было решено, что если на базе госарбитража воссоздадим коммерческие суды, то это будет как раз то, что надо. Изначально их называли хозяйственными судами, но Верховные Советы Союза и России дали им другое название - арбитражные.

Как Вы считаете, европейский опыт - образец для нас, или можно обойтись без него?

- Россия в аспекте правовой системы - часть Европы. В основе нашего права исторически лежит римское право, приспособленное к более поздним формациям, римское право оказалось подходящим потому, что это было гражданское право свободного рынка. Кроме того, наше законодательство в процессе своего развития находилось в постоянном взаимодействии с континентальным правом, особенно с германским и французским.

Сначала во Франции при Наполеоне, потом во всей Европе произошло коренное преобразование всей правовой системы. Позже было создано Германское гражданское уложение, которое для России оказалось еще ближе. Наше гражданское законодательство в большей степени складывалось по германской модели. Судебная реформа 1864 года, в корне перестроившая судебную систему России, была построена по французскому образцу. Во Франции как раз была система коммерческих судов, они существуют и сейчас.

Какие на сегодняшний момент плюсы и минусы судебной системы? Чего нам не хватает, чего ждать?

- Считаю, что в судебной сфере России произошел второй прорыв. Первый был в 1864 году. Современная судебная реформа также удачна. Мы как-то хвалим то, что далеко от нас, например, территориально, и чем дальше, тем больше. Или то, что далеко исторически - наше прошлое. А в настоящем позитива подчас не видим.

Концепция Судебной реформы 1991 года - это, на мой взгляд, прекрасный документ. И эта Концепция реализована. Созданы Конституционный Суд России, специализированные коммерческие суды - арбитражные, это тоже прорыв. Потому что если бы дела из Госарбитража были просто переброшены в суды общей юрисдикции, то это направление правосудия не существовало бы. В Чехии при такой ситуации коммерческие споры не рассматривались в течение трех лет - некому было. У нас этот процесс не останавливался ни на один день. Вообще, специализированные суды - это явление общераспространенное для большинства стран. В Германии, например, пять судебных систем.

Есть идеи по созданию у нас административных, налоговых, банкротных, трудовых судов. Присутствует ли в этом логика, ведь можно до бесконечности разбивать суды по специализациям?

- Можно. О Германии я уже сказал, и вроде им так удобно. Вообще, если судебная система работает хорошо, то не надо ее трогать. Обычно есть три судебные системы - суды общей юрисдикции, конституционные суды и административный суд, это наиболее типичная схема. Но во всех странах судебная система складывается исторически, а не по образу и подобию какой-то другой страны.

В Европе можно увидеть разнообразие в построении судебных систем, а уж если выйти за ее пределы, то тем более. В Штатах есть Федеральная судебная система по банкротству, которая рассматривает около двух миллионов дел в год. Суды общей юрисдикции, конституционные суды и специализированные есть практически везде, а какая именно специализация - другой вопрос, это уже исторические особенности каждой страны.

За последние пятнадцать лет количество дел, рассматриваемых в российских судах, выросло в несколько раз. Значит, судебная система работает, в ней есть потребность. Но проблемы остаются.

Одна крупная проблема - перегрузка судов и тенденция к увеличению загрузки. Сложился ошибочный стереотип - и это стратегическая ошибка, что разрешение споров должно начинаться с судов и что судебный порядок разрешения споров должен быть чуть ли не единственным, как самый демократический, самый надежный и так далее. Это правильно, но надо знать меру.

Если все споры сразу нести в суд, то ни одна судебная система не выдержит этого. Поэтому весь мир уже давно стал искать способы оптимизации правосудия. Один из них - досудебные процедуры - там, где это возможно. А это возможно, например, в сфере административного правосудия, так как здесь одной стороной выступает государство, другой - граждане. Государство может отладить досудебные процедуры так, чтобы, как показывает опыт Германии, Франции и практически всех стран, в упрощенном, ускоренном и удешевленном порядке досудебной процедуры основная масса этих конфликтов решалась, и вовсе не в ущерб интересам граждан. Если гражданин не согласен с решением административного органа, он всегда может его обжаловать в суде.

Суд - это тяжелая артиллерия. И когда тяжелая артиллерия бьет по воробьям - по мелким целям, то это обходится весьма дорого для государства и нерационально для граждан. Налоговые органы, Пенсионный и другие фонды сейчас находятся в странном положении: их решения принудительно не исполняются, только в судебном порядке. И гражданин, и они несут все в суд. И судятся за каждый рубль, а затраты на каждое дело минимум пять тысяч рублей. А потом, если проиграют, все это протащат еще через вышестоящие судебные инстанции. Вряд ли в такой системе присутствует здравый смысл, и это надо менять.

В административных системах, где множество споров: налоговой, таможенной, - следует создать специальные структуры по разрешению обращений, где будут присутствовать те же специалисты, что и в судах, - юристы. И их задача должна состоять не в том, чтобы пополнить бюджет, а в том, чтобы устранить нарушение закона. Каждый раз, когда они видят, что налоговая служба не права, они обязаны выносить решение об отмене решений налоговых инспекций. А если они этого не сделают, тогда гражданин может идти в суд. Такая система работает во всей Европе, поэтому в Германии в финансовые суды попадает меньше пяти процентов от общего числа разрешаемых в досудебном порядке споров. Во Франции еще меньше - около двух процентов. А у нас - все в суд. Даже если нет спора. А чиновник привыкает к безответственности. А спрашивать за законность актов надо с него.

Там, где есть досудебные административные процедуры, можно отслеживать законность или незаконность решений налоговых органов. И это правильно. Самое главное - это утверждение законов в деятельности самой административной, например налоговой службы. И если перенять зарубежный опыт в этой сфере, то наше правосудие станет намного эффективнее и качественнее: суды не будут перегружены, а следовательно, станут глубже, основательнее разрешать спорные дела.

И второй способ - альтернативные методы разрешения споров. Такие как третейские суды, переговоры сторон, в том числе с участием профессиональных посредников. Эти процедуры также широко распространились по всему миру, сначала в Австралии, Канаде, Америке, а сейчас и по всей Европе. Они также являются способом убыстрения, удешевления разрешения конфликтов. Кроме того, через переговорные процедуры с участием посредников - в коммерческих спорах, трудовых конфликтах и так далее стороны учатся сотрудничать, то есть разрешать конфликты на основе переговоров, с учетом взаимных интересов.

С чем, на Ваш взгляд, связан бум обращений в Европейский суд по правам человека со стороны России?

- Это связано, во-первых, с масштабами России - самой большой страны Европы. Но по количеству заявлений, если брать из расчета на душу населения, она еще не лидер. Во-вторых, другие страны усовершенствовали национальные процедуры, создали так называемые фильтры. В Германии в Европейский суд по правам человека дело может попасть, как правило, только после Конституционного суда. У нас такого фильтра нет.

Мы пытались и продолжаем пытаться наладить такой фильтр в нашей надзорной инстанции. Но Европейский суд по правам человека оценил ее негативно. Правда, сейчас у них уже нет претензий к надзору по арбитражным судам, по уголовным делам. Были претензии к надзорной инстанции по гражданским делам. Совсем недавно в ГПК были внесены изменения, и надзор по гражданским делам приближен к стандартам Европейского суда.

Надо также создать некоторые дополнительные процедуры. У нас больше всего обращений в Европейский суд по таким вопросам: длительные сроки разрешения дел и неисполнение судебных решений. Надо справиться с двумя этими проблемами, я думаю, что мы в состоянии это сделать.

Почему обращаются в Европейский суд? Он, конечно, не может сократить сроки рассмотрения дела, он не может отменить национальное судебное решение, он может только сказать, что система защиты прав является недостаточно эффективной. А раз так, то за неисполнение судебных решений выплатите возмещение. И граждане обращаются за возмещением, но оно, конечно, копеечное, хотя сам факт победы в суде приятен.

Наша задача в том, чтобы у себя отладить процедуры эффективной защиты: почему бы нам самим в случае неисполнения судебных решений не присуждать гражданину компенсацию - это первое. Второе: если мы присудили компенсацию гражданину, то почему бы потом не посмотреть, по каким причинам не выполнено судебное решение, кто в этом виноват и почему бы эту сумму в порядке регресса не переложить на виновных. Тогда с неисполнением судебных решений будет покончено. И не важно, кто это сделал - мелкий чиновник на месте или ответственное лицо, занимающее высокую должность в Министерстве финансов России.

Никто не отмечает наши проигрыши, а ведь в каждом таком проигрыше есть конкретная вина чиновника, не выполнившего судебное решение. Если мы введем предлагаемые процедуры, а нам не составит большого труда это сделать, то положение дел, безусловно, улучшится. Тогда гражданам не надо будет стучаться в Страсбург.

При обсуждении IV части Гражданского кодекса столкнулись две модели, что вызвало значительные дискуссии в юридической среде. Что Вы думаете по этому поводу?

- Здесь несколько причин, причем они разнообразные. Первая. В 1992 - 1993 годах законодательство России об изобретениях, о патентах и авторском праве было обновлено.

Для своего времени эти законы были хорошими, но они были приняты тогда, когда у нас не было рынка, в том числе и в сфере интеллектуальной собственности. Поэтому в этих законах есть нормы, признающие авторские и патентные права, но нет норм, которые регулируют оборот таких ценностей. То есть не регулируется рынок, который фактически уже есть и действует, но сам по себе, вне права, так как правового регулирования рыночных отношений нет.

И здесь каждый утверждает себя сам, как сможет. Сейчас артисты, например, говорят о том, что они находятся в рабстве у продюсеров. Их могут эксплуатировать на любых условиях, и они требуют защиты своих интересов.

Вторая причина - у нас мало специалистов именно в сфере права интеллектуальной собственности. И это не было бы бедой, если бы не их теоретические расхождения. Каждый корифей, и у каждого своя школа. Когда эти школы начинают сталкиваться, то летят искры. А ведь эти корифеи вхожи везде - в Правительство, Администрацию Президента, Госдуму, Совет Федерации, СМИ. И если вдруг начинает восприниматься не концепция "корифея", а другая, то это конец света. Начинаются столкновения престижа. Это война авторитетов. Но это не самая серьезная причина.

Главная причина в другом: рынок сложился в отсутствие правового регулирования и сложился абы как. Кто-то успел захватить какие-то территории, кто-то гребет лопатой, кто-то не получает ничего. Наиболее пострадавшая часть - это авторы и исполнители, причем авторы в области научного, технического, литературного, музыкального творчества.

Получается, что кому-то выгодна обстановка, сложившаяся за последние пятнадцать лет. То есть одни набивают карманы, другие трудятся, но ничего не получают. Здесь столкновение интересов. А у разработчиков кодексов нет никаких своих интересов в этой сфере, они просто исходят из того, что надо обеспечить нормальное правовое регулирование и баланс интересов всех участников отношений в этой сфере.

Например, кино: раньше были актеры, режиссеры и все. Финансирование из бюджета. А сейчас надо найти деньги, поэтому появился продюсер. Это хозяин фильма, его права тоже должным образом не урегулированы, но поскольку деньги у него, то свои права он регулирует сам. Но урегулировать эту сферу правом надо обязательно, иначе здесь появятся и криминал, и бесправие, и беззащитность - полный набор. Здесь работают большие деньги. Те, кому невыгодно наведение правового порядка, будут изо всех сил финансировать средства массовой информации, поднимать шум. Все эти причины лежат на поверхности. Нам нужен правовой порядок, следует обеспечить правовую базу и защиту прав.

Каковы сейчас основные правовые проблемы нашего современного общества, государства?

- У нас пока достаточно проблем, и больших. Право состоит из трех основ: состояние законодательства, состояние исполнения законов и правосудие, правоохранительная сфера. Я считаю, что у нас дело обстоит лучше с законодательством - здесь мы продвинулись значительно, и с правосудием. Слабое звено - исполнение законов. Даже не само исполнение, а организация исполнения.

Исполнительная власть самая сильная, самая влиятельная, в руках у нее все рычаги, но она не была исполнительной в советское время, на протяжении семидесяти с лишним лет, а была властью управленческой. Она не занималась организацией исполнения законов - законы мало что значили, было прямое плановое управление: директива, плановое задание, контроль, "партийный билет на стол", если сорвал план. Прямое административное управление, а не регулирование правом общественных отношений.

Мы сейчас вынуждены уходить от этого, потому что частной собственностью управлять нельзя, мы перешли к законодательному регулированию. Но здесь нужна тщательно отработанная система исполнения закона, а наша исполнительная власть, будучи управленческой, не имела такого опыта. Сейчас она только учится. Это слабое звено. Наши административные реформы до конца еще не доведены, исполнение законов еще не достаточно эффективно. Люди, работающие в исполнительной власти, должны понимать, что на своей территории они отвечают прежде всего за исполнение законов, в первую очередь федеральных и региональных. Или если ты занимаешься конкретной сферой - сферой образования, культуры, социального обеспечения, так организуй исполнение законов в своей сфере.

Почему социальный Закон о монетизации льгот вызвал шквал недовольства? Потому что организация исполнения была негодной. На этом уроке мы должны научиться, чтобы не повторять неудачный опыт впредь. Поэтому у каждого закона должен быть хозяин не в смысле приватизации, а в отношении ответственности за организацию исполнения этого закона. Почему у нас есть сложности в оформлении прав на землю? Люди, отвечающие за исполнение законов о земле, должны продумать, как сделать так, чтобы права всех были четко обозначены и закреплены, оформлены документально, без больших затрат для государства и граждан. Но на протяжении долгого времени никто не подумал решить эту проблему, а она с годами только усложнялась.

То есть многие чиновники заинтересованы в такой ситуации?

- С них не спрашивают должным образом за исполнение законов, и они не готовы делать свою работу профессионально. Часто на должности назначают тех, кто не знает законодательства по его работе. Надо несколько лет потратить, чтобы хоть немного в него вникнуть. Так нельзя делать. Ведь, для того чтобы человек отвечал за исполнение законов в какой бы то ни было сфере, он законы должен знать назубок и уметь организовать прежде всего исполнение закона.

Он должен сдавать экзамен на чин. И еще такой момент: если чиновник-взяточник, то он точно все завалит. Потому что он работает не на закон, не на право, а на себя. Взяточник - это предатель, чуждый обществу и государству элемент.

Пока люди буду иметь дело со взяточниками, они не будут верить ни в государство, ни в закон. А надо чтобы верили, иначе в обществе не будет нормальной жизни. Повторю, организация исполнения законов и есть наша основная проблема, а также проблема пригодности чиновников для выполнения своей работы, и пригодности не только профессиональной, но и нравственной. Право и нравственность - понятия очень близкие.

Вы являетесь представителем Президента в Высшей квалификационной коллегии судей. Расскажите, пожалуйста, о роли, влиянии, эффективности ВККС.

- Квалификационная коллегия судей - это наше большое завоевание. Важно, чтобы этот институт сохранялся как демократический и чтобы им не манипулировали.

На первых порах квалификационные коллегии работали лучше, чем сейчас. Среди судей, наверное, есть и мерзавцы, но в большинстве своем судьи не взяточники. Зоны поражения вирусом взяточничества различаются по регионам. Судьи заинтересованы в том, чтобы среди них взяточников не было. Даже если взяточников один процент, то это огромная ложка дегтя, они способны опорочить всю судебную систему. А если их немного больше, то это уже катастрофа. Взяточники были во всех странах и во всех судах, важно, чтобы государство находило способ искоренения этих вещей.

С другой стороны, я согласен с мнением о необходимости введения в состав судейской коллегии представителей общественности, потому что не должно быть круговой поруки между судами, должны присутствовать люди со стороны, не относящиеся к судейской корпорации. И везде должны быть представители Президента как глаз государства, следящий, чтобы все делалось по закону. Но практика показывает, что у нашей системы недостаточно открытости.

Кадры решают все. Если судья или чиновник - честный человек, профессионал - это хорошо, а если это подосланный агент, "засланный казачок"? Поэтому необходимы открытость и гласность, не должно быть закрытых зон, каких-то теневых процедур, информации, происхождение которой неизвестно. Ведь такой информацией можно свалить принципиального судью. А бывает и наоборот - прохиндей, но с кристально чистой биографией. Людей надо знать, а знать их может только тот, кто с ними работает, знает, чувствует их. Этот институт надо сохранять и оберегать, но, с другой стороны, контролировать, хотя он сам по себе является институтом контроля.

Какие основные задачи Вы ставите перед собой как перед председателем Ассоциации юристов России?

- Надо завершить организацию региональных отделений, желательно, чтобы во всех субъектах Российской Федерации были мощные, сильные структуры, без них ничего не сделаешь.

Далее надо вовлечь людей в активную работу: юристов в стране сотни тысяч, самых разных - и судьи, и прокуроры, и адвокаты, нотариусы, ученые, и в МВД, и в вузах, и в науке. В их объединении будет существенная польза: на одну и ту же проблему они будут смотреть по-разному, и это очень важно. Надо преодолевать односторонний подход, следить за балансом, чтобы не было перевесов в какую-либо сторону. И опять же позаботиться о нравственной стороне деятельности юриста, для сегодняшнего дня это очень актуально. Важно, чтобы сама среда работала по принципу самоочищения.

Вы участвовали в работе Европейско-Азиатского правового конгресса в Екатеринбурге. Насколько эффективны наши контакты с Азией?

- России сам Бог велел быть смычкой между Европой и Азией. Наш двуглавый орел смотрит на обе стороны. Так и должна работать Ассоциация, способствовать тому, чтобы с помощью России налаживалась координация усилий. Мы можем и с Европой работать продуктивно, мы европейцы; с другой стороны, мы прекрасно понимаем друг друга с Китаем, Индией и др. Россия как раз подходящая территория для сотрудничества Европы и Азии.

В СССР было сорок юридических вузов, сейчас только в России тысяча сто. Появилось некачественное юридическое образование. Что Вы думаете по этому поводу?

- Образование - это одна из тех проблем, которыми надо было заниматься давно и не допускать ее возникновения вообще. Но уж если допустили, то надо исправлять. Юридическое образование обесценено. Подготовить юриста - это очень сложный процесс, требующий больших затрат. Позади у нас колоссальный опыт, стоит его мобилизовать и принять меры, чтобы остановить деградацию юридического образования. Надо посмотреть конкретно на каждый вуз. Многие непрофильные вузы не могут осуществить качественную подготовку специалиста - они к этому не готовы. Это все равно, что медиков будут готовить те же самые юристы.

В свое время в Свердловском юридическом институте на протяжении нескольких лет мы решали две проблемы - связь теоретического обучения с практикой и улучшение специализированной подготовки студентов к конкретному виду юридической деятельности. Было много ребят, хорошо подготовленных теоретически, но на практике испытывавших большие сложности. Мы посмотрели на другие вузы и увидели, что у наших соседей в Уральском политехническом институте наряду с фундаментальными кафедрами (в юридическом - это теории государства и права, гражданского права, уголовного, административного право) есть выпускающие кафедры - это кафедры, сориентированные не на область знаний, а на область практической деятельности. Студенты уже на завершающем этапе, на основе фундаментальной подготовки получали специализацию.

Наших студентов готовили одинаково и для следственной работы, и для работы адвокатом, нотариусом, и для работы юристом на предприятии. Мы ввели специализацию и образовали выпускающие кафедры по видам деятельности, например кафедру следственной деятельности. Создали факультеты по специализации, учебные процессы, практику. И самое главное - сделали так, чтобы студент распределялся на работу за год до выпуска.

Когда мы организовали факультет правовой службы в хозяйстве, то лучшие предприятия страны выстроились в очередь за выпускниками, потому что они были практически подготовлены к работе на предприятии.

Благодарю.

Интервью брал

главный редактор ИГ "Юрист"

В.В.Гриб

Цель законотворчества - баланс интересов <*>

--------------------------------

<*> Юрист спешит на помощь. 2008. N 7.

Вениамин Федорович, вы не один год работали прокурором. Есть ли принципиальные отличия в правозащитных функциях суда и прокуратуры? Где чаще ищут помощь люди и почему?

- Вчера я был на заседании научно-консультативного совета Генеральной прокуратуры. Меня туда пригласили как председателя Ассоциации юристов России. И мы как раз обсуждали проблему, которая прозвучала в вашем вопросе.

У прокуратуры две основных функции. Первая - правоохранительная. Прокуратура обвиняет лицо, совершившее правонарушение, от имени государства, обвиняет перед судом, добивается того, чтобы было реагирование правоохранительной системы на нарушение права. Но прокуратура еще и правозащитный орган, она защищает потерпевших от правонарушений. Потерпевшими могут быть все. Гражданин, юридическое лицо, предприниматель и даже государство. Скажем, кто-то качает нефть и не платит налоги. Страдает в конечном счете все общество.

И прокурор, преследуя неплательщиков налогов, защищает интересы общества. Ведь массовая невыплата зарплат в недавние годы, которая нанесла удар по очень многим людям, имела в качестве главной причины массовую неуплату налогов.

Прокуратура защищает наряду с публичными интересами и интересы частные, интересы отдельных граждан. Защищает в первую очередь тех, кто сам не в состоянии обеспечить свою защиту. Ведь, чтобы защитить себя, надо обращаться в суд, прибегать к помощи адвоката, платить за его услуги. Не все наши сограждане могут себе это позволить, малообеспеченные и сегодня составляют немалую часть населения страны. И тут им на помощь приходит прокуратура. Причем осуществляемая прокуратурой защита является своего рода скорой помощью. Прокурор, например, может внести протест на незаконное решение. Во многих случаях справедливость восстанавливается на этой стадии, без всякого суда, оперативно.

В вашу бытность прокурором вам приходилось таким образом выручать потерпевших от правового произвола?

- Много раз. Вот типичная ситуация. Приходит ко мне человек, жалуется на неправильное увольнение, показывает приказ. Я вижу: приказ действительно незаконный. Звоню руководителю, даже не пишу бумагу, говорю, что у меня на приеме человек, которого он уволил и сделал это, по моему мнению, с нарушением закона. Прошу разобраться. На следующий день руководитель мне звонит, говорит, что привлек юриста, приказ действительно незаконный, и он его уже отменил. И такая неотложная помощь, которую я называю пресечением правонарушения, свойственна прокуратуре. За ней люди и обращаются в прокуратуру. И это никакое не телефонное право. Потому что прокурор в данном случае строго руководствуется законом и действует в интересах его защиты.

Хотя, конечно, прокурор может только поставить вопрос, сам он не правомочен отменить незаконный приказ. Это может сделать только суд. Сейчас наши суды, надо заметить, работают с большой нагрузкой, в среднем рассматривают примерно 15 миллионов дел в год. Около миллиона уголовных, а остальное приходится на гражданские и административные разбирательства. Но, повторюсь, роль прокуратуры весьма заметна. В конце концов, она может сама стать инициатором судебного разбирательства. Если ее превентивные действия не принимаются в расчет виновником правонарушения, то так и происходит. Скажем, если приходит к прокурору женщина, у которой несколько детей, которая не имеет ни времени, ни денег на то, чтобы обратиться за помощью к адвокату, то прокурор просто обязан ей помочь. И ограничивать эту его функцию, по моему мнению, нельзя. В некоторых странах прокуроры этого не делают, там все возложено на суды. Но в наших условиях отменить нынешнюю правозащитную функцию прокуратуры без ущерба для наименее защищенных граждан пока не получится.

Почти тридцать лет вы преподавали в Свердловском юридическом институте, четырнадцать лет были проректором. Как вы оцениваете уровень подготовки нынешних выпускников юридических факультетов?

- Весной я побывал в Екатеринбурге, выступал там в своем родном юридическом институте, теперь это Уральская государственная юридическая академия, на Всероссийской конференции студентов лучших юридических вузов страны. Это юридические факультеты Московского, Санкт-Петербургского, Томского, Ростовского университетов, юридические академии Екатеринбурга и Саратова, ряд специализированных институтов и факультетов из других городов. Вот эти вузы как усердно готовили раньше высококвалифицированных юристов, так готовят и сегодня. В них обеспечено главное условие для качественной подготовки кадров - мощный профессорско-преподавательский состав. А кроме того, их отличают хорошая научная школа, отработанные методики, необходимая материально-техническая база.

Но ведь сейчас, к сожалению, юристов готовят и в тех учебных заведениях, где ничего из перечисленного мною нет. Ясное дело, что в таком случае речь может идти только о профанации. А это - страшная вещь. Потому что люди получают дипломы, а за этими дипломами ничего нет. Поэтому сегодня, на мой взгляд, нужно провести ревизию, так сказать, инвентаризацию юридического образования и остановить процесс выдачи дипломов, не подкрепленных соответствующей подготовкой. И Ассоциация юристов России готова подключиться к этой работе и помочь органам образования исправить ситуацию.

Вы являетесь признанным авторитетом в области законотворческой деятельности. Как вообще создаются законы? Ведь при их разработке нередко сталкиваются разные, порой взаимоисключающие концепции и точки зрения?

- Сначала я скажу, как, по моему мнению, законы должны создаваться. Во-первых, не нужно ничего высасывать из пальца, каждый закон должен быть ответом на какую-то общественную потребность, подчинен решению реальных, поставленных жизнью проблем и задач. Во-вторых, надо, чтобы подготовка закона осуществлялась профессиональными мозгами. Речь идет о работе архисложной и крайне ответственной. Ведь надо от лица государства выработать общие правила поведения для отдельных людей, групп людей, сообществ, у которых не только несовпадающие интересы, но зачастую диаметрально противоположные интересы.

Скажем, покупатель и продавец, работник и работодатель - можно такие пары продолжать называть - вступают в отношения, где каждая из сторон старается обеспечить собственную выгоду: покупатель - купить подешевле, продавец - продать подороже. Закон же должен регулировать их отношения так, чтобы уравновесить интересы, создать равные возможности, не дать неоправданного преимущества ни одной из сторон. Иными словами, добиться баланса интересов. На пути этого стоят группы лоббистов, стремящиеся нарушить баланс в пользу той или иной стороны, которая готова заплатить за обеспечение своих интересов.

Закон должен быть подготовлен юридически грамотно, вписан в общую правовую систему, он должен работать. У нас, особенно в конце восьмидесятых - начале девяностых годов прошлого века, писались законы-агитки, законы-декларации, законы-призывы. Они совершенно не работали, потому что не содержали в себе механизма исполнения. В законе необходимо иметь три важнейших структурных элемента, три предписания: запреты, обязывания, дозволения, говоря юридическим языком. Или, если перевести все это на обычный язык, правильно составленный закон предписывает, что должно, что можно и что нельзя. И, наконец, в законе обязательно должна быть санкция, то есть неблагоприятные последствия для тех, кто нарушает "должно" и "нельзя".

А кто должен законы готовить?

- У нас сейчас больше половины законов готовят депутаты. Думаю, это неправильно. Я считаю, что законы должны преимущественно готовиться правительственными структурами, которые обязаны, во-первых, быть близко к жизни, во-вторых, иметь необходимых специалистов и, в-третьих, выстраивать тот самый баланс интересов, о котором я говорил выше. А что остается в таком случае депутатам? А им остается самое главное - только они превращают законопроект в закон. Юридическая техника - не их прерогатива, а вот баланс интересов - это как раз то, за чем они должны следить самым тщательным образом. Вот почему в парламенте нужно представительство разных партий, которые выражают интересы самых разных слоев населения. Вот в чем смысл партийности. Вот в чем смысл выборов. И вот в чем смысл принятия законов. Все в конечном счете имеет общий знаменатель - баланс интересов.

И здесь очень важно обуздать давление лоббистов. Когда мы готовили четвертую часть Гражданского кодекса о праве на интеллектуальную собственность, на нашу рабочую группу, которой я руководил, оказывался сильнейший нажим лоббистов. Мы должны были обеспечить защиту интересов трех групп: во-первых, творцов - людей науки, искусства, литературы, а также изобретателей, чей труд защищается патентами; во-вторых, потребителей, тех, для кого все это создается, то есть для нас с вами; и, в-третьих, бизнесменов, которые вкладывают во все это деньги, продюсеров, издателей и т.д. Так вот предприниматели оказывали на нас самое мощное давление, ибо у них были такие возможности - связи, финансовые и административные рычаги.

И удалось после принятия четвертой части Гражданского кодекса навести порядок в области защиты прав на интеллектуальную собственность?

- Закон неплохо работает, хотя он, конечно, небезупречен. Вообще, не бывает идеальных законов. Если каждый раз пытаться довести закон до совершенства, то он никогда не выйдет. На момент выхода четвертая часть Гражданского кодекса вобрала в себя все лучшее, что было наработано по части защиты интеллектуальной собственности у нас и за рубежом. Мы показали наш законопроект самым авторитетным западным экспертам, и они не нашли в нем серьезных изъянов, несоответствий международным нормам. Были учтены даже их непринципиальные замечания. Но сразу хочу заметить: только с помощью Гражданского кодекса защиту интеллектуальной собственности обеспечить не удастся. Должен по-настоящему работать и Уголовный кодекс. И в последнее время я вижу, что это происходит. Подпольные производства тех же самых контрафактных дисков прикрывают, организаторов таких производств привлекают к ответственности.

В каком состоянии пребывает наша судебная система? Насколько наши суды являются сегодня независимыми? Есть ли здесь подвижки?

- Подвижки, конечно, колоссальные, сегодня у нас созданы все предпосылки для того, чтобы судебная власть функционировала эффективно. Именно как независимая власть. Потому что если она зависима, то она не власть. Более того, я уверен, что мнение о зависимости нашего правосудия - это в значительной степени утвердившийся стереотип, который некоторыми нашими, а вслед за ними и западными средствами массовой информации настойчиво повторяется, хотя реальная картина далека от подобных утверждений. И нам, судьям, это сильно мешает, создает невероятно трудные условия для нашей работы, потому что мы нуждаемся в доверии.

Нужно понимать: в любом судебном процессе всегда есть две стороны - выигравшая и проигравшая. И во многих случаях проигравшая сторона причину своего проигрыша склонна взвалить на неправедный суд: мол, кто дал взятку, тот и выиграл. Живучесть упомянутого стереотипа поддерживают и недобросовестные адвокаты. Я не хочу бросить тень на адвокатов вообще, среди них очень много по-настоящему профессиональных и в высшей степени порядочных специалистов. Но есть и такие, которые, не имея за душой необходимых знаний, но желая заработать, говорят своим клиентам: вот у меня в суде есть "рука", надо бы умаслить. Выиграл он процесс, считается, что "благодарность" клиента сработала, проиграл - может даже деньги вернуть, сказав, что не получилось. Но суд уже запятнан.

Хотя, разумеется, за всех судей я поручиться не могу. В Германии, когда я там встречался с коллегами, мне сказали, что немецкие судьи взяток не берут. И я этому верю. Тут и экономические факторы срабатывают, когда брать мзду - себе дороже, намного больше потеряешь, чем приобретешь. И многолетнее утверждение в судейской среде нравственных норм, корпоративной этики, накладывающей табу на мздоимство. Наконец, любая попытка дать судье взятку на Западе рассматривается как тяжкое преступление, влекущее за собой неминуемую кару. В мозгах многих наших граждан пока нет еще понимания того, что давить на суд - это совершать преступление. И для укоренения такого понимания потребуется, наверное, еще не один год.

А в целом наша судебная система заслуживает большего доверия, большего уважения со стороны общества. Это и саму судебную систему подвигнет к более динамичным изменениям в лучшую сторону, и кадровый состав служителей Фемиды избавит от рвачей и проходимцев. В судьи люди должны идти не ради денег, а по убеждению, как идут, например, в священники. Ведь неверующему человеку там не место. Так и юрист должен верить в право и служить праву.

В свое время наш великий сатирик Салтыков-Щедрин отмечал, что свирепость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения. Насколько это справедливо сегодня? Как вообще добиться исполнения закона?

- Вот этот вопрос является ключевым. У нас неплохо отработано законодательство, отлажена судебная система. Но между ними есть слабое звено - это как раз исполнение закона. Для исполнения закона что требуется?

Требуются, во-первых, надлежащая организация исполнения закона, наличие ответственного или ответственных за это дело, пресечение коррупции. Потому что чиновник-коррупционер заботится не об исполнении закона, а об извлечении из него личной выгоды, он, по сути, приватизирует закон и торгует им. Коррупционер - злейший враг закона, он предатель. И тут я считаю неправильным и вредным бытующее мнение, что коррупция, как и мафия, непобедима. Отдельные взяточники были, есть и будут, с этим действительно трудно что-либо сделать. Но коррупция как система существует только там, где государство потворствует этому и, как говорится, мышей не ловит. Похоже, что такое понимание есть у руководителей государства, решимость нанести по коррупции системный удар очень четко озвучена в нескольких последних выступлениях Президента страны. Недавно, как вы знаете, создан специальный совет по борьбе с коррупцией, который возглавил сам глава государства, сформирована межведомственная группа по борьбе с коррупцией, разработан и начал осуществляться национальный план по борьбе со взяточничеством.

И второе условие исполнения закона - это правосознание людей. Закон должен исполняться гражданами не по принуждению, а добровольно. Что для этого нужно? Нужны две вещи: чтобы люди знали законы и, самое главное, понимали, что законы обеспечивают их интересы, что им выгодно соблюдение закона и невыгодно его нарушение. Тогда гражданин сам будет стоять на страже закона. Здесь необходима хорошо налаженная правовая пропаганда, важен правовой всеобуч, важно правовое воспитание, то есть то, чем как раз и занимается ваш журнал. Но этого нельзя сказать, к сожалению, о всей прессе. Многие наши средства массовой информации - газеты и телеканалы - нередко ведут, по сути, антиправовую пропаганду, насаждают не культ закона, а культ силы, кулака, культ денег, которые якобы ставят их обладателя над законом. Так что истоки правового нигилизма нужно искать в том числе и в редакционной политике безответственных редакторов.

Весь нынешний год вы будете исполнять обязанности председателя Ассоциации юристов России. Какие задачи решает Ассоциация?

- Собственно, все то, о чем я говорил выше, и составляет содержание работы Ассоциации. Это ведь не государственная организация, а самообъединение юристов, элемент гражданского общества. Ассоциация включает в себя и объединяет юристов всех специальностей - и судей, и прокуроров, и адвокатов. Это позволяет с учетом разных интересов оказывать помощь в разработке и совершенствовании нашего законодательства, хорошо отладить систему правосудия, систему исполнения законов, добиваться баланса интересов.

Кроме того, немаловажный участок нашей работы - это подготовка кадров юристов, забота об этике юриста, очищение рядов тех, кто призван профессионально защищать закон, служить праву, от прохиндеев, лихоимцев и вообще от людей нравственно нечистоплотных.

Ну, и последнее, Вениамин Федорович. Что бы вы, зная наш журнал, будучи его автором и членом редакционного совета, могли пожелать коллективу редакции?

- Я думаю, это очень хорошо, что такое авторитетное издание, как "Российская газета", официальный орган Правительства, в котором публикуются все государственные правовые акты (собственно, с момента публикации в газете они и начинают свою жизнь), выпускает в качестве приложения журнал "Юрист спешит на помощь". Мне нравится в нем многое, начиная с очень точного названия. Точного и актуального. Ведь как бы широко ни была разветвлена сеть адвокатских бюро, в нашей стране еще долго значительной части населения будут не по карману услуги платных юристов. И для них ваш журнал - это реальная возможность получить правовые разъяснения, ответы на вопросы, поддержку при разрешении тех или иных юридических коллизий. Это очень полезное дело, и оно нужно людям. Так что успехов вам, всей редакции журнала в вашем начинании.

Спасибо за беседу и добрые пожелания.

Беседовали

Александр Гаврилов,

Вячеслав Мотяшов

Чему нас учит образование

Интервью газете "Известия" 24 февраля 2011 г. <*>

--------------------------------

<*> Известия. 2011. 24 фев.

Комиссия по доработке законопроекта "Об образовании" подвела первые итоги.

О них в интервью обозревателю газеты "Известия" Светлане Сметаниной рассказал советник Президента РФ, председатель комиссии для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе обсуждения проекта Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" Вениамин Яковлев.

Известия: Вениамин Федорович, важная тенденция последнего времени - широкое публичное обсуждение законопроектов - сначала "О полиции", теперь - "Об образовании". С Вашей точки зрения, как опытного юриста - это позитивный шаг? Или законотворческой деятельностью должны заниматься профессионалы, а не общественность?

Вениамин Яковлев: Профессиональные юристы должны завершать работу, поскольку они умеют облечь общественные потребности в форму закона. Законы же разные бывают. Неслучайно публичное обсуждение началось именно с законопроекта "О полиции". Потому что это вопрос безопасности общества и его граждан.

Что касается законопроекта "Об образовании", думаю, здесь совершенно понятно, что этот закон затрагивает любого и каждого. Вообще, сфера образования - это то, что собой представляет общество сегодня и каким оно хочет стать завтра. Дореволюционная Россия в значительной степени была обществом безграмотных и малограмотных людей. В советское время уровень образованности резко вырос. Знаменитая фраза Джона Кеннеди: "Мы проиграли Советскому Союзу за школьной партой", сказанная им по поводу полета первого космонавта Юрия Гагарина, о многом говорит.

9 февраля Президент России подписал Указ "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов". Это не означает, что все проекты будут выноситься на обсуждение. Речь идет о важнейших законах, затрагивающих острые вопросы жизни страны. Так что практика общественных дискуссий будет продолжена.

И.: Более 12 миллионов человек посетили сайт за два месяца, отведенных на обсуждение, 11 тысяч оставили комментарии. Можно выделить наиболее "горячие" блоки вопросов и проблем?

Яковлев: Это только на сайте 11 тысяч комментариев. Дискуссия шла гораздо шире. Мы провели встречи со всеми заинтересованными участниками образовательного процесса во всех 7 округах. Кроме того, законопроект обсуждался во многих общественных и государственных структурах. Вот передо мной на столе лежит документ объемом почти 600 страниц - это предложения Российского союза ректоров.

Но что касается сайта, туда много писали сами школьники и студенты. Особенно после того, как они услышали суждения о том, надо ли нам сохранять стипендии. Это резко активизировало обсуждение - почти все высказались за сохранение и академических, и социальных стипендий.

Что касается предложений, то их было много. Например, одно из наиболее оригинальных - ввести так называемые индивидуальные дипломы для каждого вуза. Логика такая: если вуз плохо готовит специалистов, значит, его диплом не будет котироваться на рынке, и никто не захочет его получать. Тем самым качество обучения в вузах резко повысится.

И.: Но пока это все поймут, пройдет немало времени...

Яковлев: Вот именно. А значит, пострадают люди, которые этот диплом получат. На мой взгляд, индивидуальные дипломы могут быть только для тех заведений, которые это точно заслужили.

Большая проблема для нас сегодня - среднее профессиональное образование. Эта система сильно пострадала в последние годы, и ее предстоит заново налаживать, привлекая к участию работодателей. Государство может заинтересовать их в таком сотрудничестве - с помощью привилегий, льгот, но при условии, что предприятие действительно вкладывается в подготовку специалистов для экономики. Думаю, что государство охотно на это пойдет.

Надо, конечно, определиться с типами и видами учебных заведений. В проекте закона в системе высшего образования отсутствуют академии. А академий у нас в стране много. Проект закона связывает эти виды вузов с соответствующим статусом, с возможностями - кто на каком уровне может готовить специалистов. Институты на одном, университеты на другом. Это очень больной вопрос. В результате обсуждений комиссия склонилась к мысли, что надо разделить наименование вуза и его статус. Совсем необязательно, чтобы одно предрешало другое. Вот если бы, например, МВТУ продолжало называться училищем, то это ничего бы не изменило - лишь бы оно при этом оставалось МВТУ. Потому что вуз под таким названием знает весь мир. Также у нас много знаменитых институтов, зачем же принижать их статус? Они на деле доказали, что могут готовить специалистов самого высокого уровня. Пусть будут индивидуальные наименования - в том числе и академии, если за этим что-то стоит. Уровень подготовки кадров должен определяться уровнем потенциала, которым располагает данное учебное заведение, а не его названием.

И.: Известно, что больше всего предложений было высказано по социальным аспектам будущего закона. Школьные учителя, преподаватели вузов - все хотят понимать, что их ожидает в этом плане. Как вы считаете, должен ли вопрос зарплаты быть более четко прописан в законе, например, привязан к средней зарплате в промышленности или еще каким-то способом?

Яковлев: К статусу преподавателя было приковано особое внимание. Это и уровень материального обеспечения, и уровень нагрузки педагогов, ее объем. Потому что преподаватель может много заработать, но для этого он должен все сутки отдать работе. Ясно, каким будет его труд по качеству, особенно если он работает в нескольких учреждениях. Таким образом, норматив нагрузки должен быть обязательно определен. Может быть не прямо в законе, но закон должен содержать предписания. И второе - конечно, достойная оплата. Если мы хотим установить определенный уровень образования, его стандарты, то они должны быть чем-то обеспечены. Необходимо определить как параметры деятельности учителя, так и критерии моральной и материальной оценки его труда. На мой взгляд, это должно быть прописано в законе.

И.: Еще важный блок - усиление роли общественности, ее участия в образовательном процессе. На ваш взгляд, это должно быть отражено в законе?

Яковлев: Я считаю это очень важным. Система образования должна стать открытой и доступной для общества с точки зрения контроля. Уровень участия общественных организаций в этой сфере может быть более широким. Например, у нас есть Ассоциация юристов России, которую я возглавляю в качестве одного из сопредседателей. Важное направление ее деятельности - повышение качества подготовки юридических кадров. В том числе и необходимость соединения образования и воспитания. Нельзя человека просто учить на юриста - надо обязательно формировать его правовое сознание. Иначе на выходе из учебного заведения мы можем иметь хорошо подготовленного профессионального преступника. Именно тут важен контроль общественности. Поэтому Ассоциация юристов заключила договор с Министерством образования и науки о подобном контроле. Мы наладим систему общественной аккредитации, чтобы оценивать способность вуза на должном уровне готовить кадры. Все необходимые документы подготовлены, так что в ближайшее время будет проведена аккредитация юридических вузов во всех субъектах РФ.

И.: Было бы замечательно, если бы подобную аккредитацию прошли вузы, готовящие педагогических работников и не только.

Яковлев: Вы абсолютно правы. Здесь мы выходим на проблему так называемого квазиобразования, которое получило у нас, к сожалению, достаточно широкое распространение. В сферу образования пришли люди, решившие быстро заработать деньги, ничего при этом не вкладывая. Диплом за деньги - опасная вещь. Конечно, частные учебные заведения могут быть. Но нельзя создавать видимость обучения в каких-то полуподвальных помещениях, где нет соответствующих кадров и материальной базы. Чтобы обезопасить граждан от подобного псевдообразования, должен быть государственный барьер - лицензирование (проверка условий) и аккредитация (проверка качества). Плюс работа общественных организаций.

Может пригодиться и зарубежный опыт. В некоторых странах, например в Германии, университетский диплом не позволяет немедленно приступить к юридической работе. Выпускник университета должен пройти дополнительную подготовку и сдать экзамен на допуск к профессии адвоката, нотариуса. У нас тоже есть экзамен - например, на соответствие должности судьи. Можно распространить этот порядок на все виды юридической деятельности, которая носит публичный характер - судей, адвокатов, нотариусов. И может быть, на юридические должности на госслужбе. Полезно было бы ввести экзамен на допуск к определенным профессиям. И вот здесь бы выявлялось, насколько хорошо подготовлен человек в том или ином вузе.

И.: Со всеми этими дополнениями не придется ли заново переписывать законопроект?

Яковлев: Закон нуждается в серьезном редактировании. Хотя он значительно уменьшен по сравнению с первым вариантом - почти на половину, но он все еще большой. Его нужно сделать меньше, но содержательнее - за счет точности и отсутствия противоречий. Я уж не говорю о том, что и по содержанию нужна серьезная правка - исходя из результатов обсуждения. Согласно президентскому указу, по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения необходимо представить президенту доклад о его результатах. Мы договорились с Министерством образования и науки, что работа над законопроектом будет идти параллельно. Отрабатывается содержательная сторона закона, и ни на минуту не приостанавливается редактирование, уменьшение, улучшение формулировок. Но, по мнению участников комиссии, спешить с этим делом не надо.

Энергетическое право как комплексная отрасль права России

Глава 1. Часть 1 <*>

--------------------------------

<*> Энергетическое право России и Германии: сравнительный анализ. М.: Юрист, 2011. В соавторстве с П.Р. Лахно.

<...>