§ 1. Порядок, цели и основания введения чрезвычайного положения

Приступая к анализу проблематики административно-правового режима чрезвычайного положения, представляется необ­ходимым детально рассмотреть некоторые его аспекты, имеющие существенное значение. В частности, - это цели, основания и поря­док введения чрезвычайного положения.

Специальные меры, применяемые при наступлении экстре­мальных условий, известны в практике большинства стран мира. Подобные меры направлены прежде всего на обеспечение нор­мального функционирования государственных и общественных ин­ститутов. В зависимости от конкретного характера экстремальных обстоятельств и других факторов указанные меры могут называться по-разному: «чрезвычайное положение», «военное положение», «осадное положение», «особое положение» и т.д.

Объединяющим признаком для рассматриваемых мер слу­жит то, что они вводятся при наступлении внутренней или внешней угрозы.

В связи с этим обратимся к семантике термина «угроза». В русском языке слово «угроза» означает возможную опасность¹, а также «намерение нанести физический, материальный и иной вред общественным или личным интересам»². Таким образом, можно сделать вывод, что угрозой в рассматриваемом контексте является возможность причинения ущерба государственному суверенитету, конституционному строю, территориальной целостности, общест­венной безопасности, нормальному функционированию государст­венных и общественных институтов, жизни и здоровью населения страны.

Внешняя угроза представляет собой опасность причинения вреда со стороны одного или нескольких государств или межгосу­дарственного союза. Обычно подобная опасность выражается в

­ ¹ См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М., 1983. С. 733.

² Большой энциклопедический словарь. - М., 2000. С. 1242.

4*

­51

­форме экономического давления, иных санкций, вооруженной агрес­сии.

С позиций административно-правового исследования наи­больший интерес представляет внутренняя угроза.

Внутренняя угроза государству, как правило, заключается в трех факторах, природном, техногенном и социальном. Подобное деление факторов внутренней угрозы используется и в Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» в качестве оснований для его введения.

Необходимо отметить, что под понятием «чрезвычайное по­ложение», по нашему мнению, должна пониматься прежде всего форма реагирования государства на конкретные экстремальные об­стоятельства.

Обратимся к целям введения режима чрезвычайного поло­жения. В соответствии со ст. 2 Закона РСФСР «О чрезвычайном по­ложении» цель введения режима чрезвычайного положения заклю­чается в «скорейшей нормализации обстановки, восстановлении за­конности и правопорядка, устранении угрозы безопасности граждан и оказании им необходимой помощи»¹. В Указе Президента Россий­ской Федерации «О введении чрезвычайного положения в городе Москве»² в качестве цели введения чрезвычайного положения ука­заны защита гражданского населения и пресечение массовых бес­порядков, сопровождающихся насилием. В Проекте федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»³ говорится,

¹ См.: Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» // Ведомости РСФСР. 1991. №22. Ст. 773. ^гСААПРФ. 1993. №40.

³ Необходимо отметить, что проектов федерального конституционного зако­на «О чрезвычайном положении» было несколько. Пристального внимания из них заслуживают, по нашему мнению, проект, внесенный в порядке зако­нодательной инициативы Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельци­ным 22 мая 1997 года, и проект, направленный на рассмотрение Государст­венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в порядке за­конодательной инициативы группой депутатов (Воробьевым Э.А., Похмел­киным ВВ., Степашиным СВ., Юшенковым С.Н.) 11 апреля 2000 года. С нашей точки зрения указанные проекты разнятся между собой в основном порядком изложения статей и некоторыми другими особенностями, которые не имеют принципиального значения. В связи с этим, по ходу изложения, нами не уточняется,какой именно из проектов федерального конституцион­ного закона «О чрезвычайном положении» используется в конкретном слу­чае.

52

­что целями введения чрезвычайного положения являются устране­ние обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восста­новление законности и правопорядка, нормализация обстановки на соответствующей территории.

Основываясь на положениях Конституции Российской Феде­рации, представляется возможным констатировать, что цель введе­ния режима чрезвычайного положения - обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя. Поэтому в экстремальных условиях органы государственной власти принимают чрезвычайные меры.

Вместе с тем необходимо отличать понятие «устранение уг­розы безопасности» от понятия «нормализация обстановки и вос­становление законности». В частности, причины, породившие необ­ходимость принятия чрезвычайных мер, могут быть нейтрализованы достаточно быстро. Однако разрешение социальных коллизий и приведение нормативно-правовых актов в соответствие с новыми реалиями занимает значительно больше времени.

Цель введения режима чрезвычайного положения во многом определяет его содержание. Так, согласно ст. 2 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» целью введения чрезвычайного положе­ния является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граж­дан и оказание им необходимой помощи.

Режим чрезвычайного положения вводится для защиты госу­дарственного и общественного строя, прав и интересов граждан от угрожающих им различного рода внутренних посягательств. Отсюда цель введения режима чрезвычайного положения заключается в ли­квидации потенциальной возможности возникновения или рецидива любой чрезвычайной ситуации.

Представляется необходимым сразу уточнить, что под чрез­вычайной ситуацией нами понимается система конкретных экстре­мальных обстоятельств, возникающих вследствие неблагоприятного воздействия факторов природного, техногенного, политического, во­енного и иного социального характера. В условиях режима чрезвы­чайного положения органам государственной власти предоставля­ются особые полномочия, которые необходимы для нормализации сложившейся обстановки, восстановления законности и правопоряд-

53

­ка, устранения обстоятельств, послуживших основанием для введе­ния указанного режима на соответствующей территории.

Вопрос о необходимости введения режима чрезвычайного положения решается в зависимости от конкретных обстоятельств, сложившихся на той или иной территории, государства в целом. Вместе с тем, как справедливо отмечает В.М. Гессен, «каковы бы ни были широки полицейские полномочия чрезвычайной власти, эти полномочия не должны выходить за пределы той цели, ради которой объявляется исключительное положение»¹.

В Проекте федерального конституционного закона «О чрез­вычайном положении» в качестве обстоятельств, которые могут по­служить основаниями для введения режима чрезвычайного поло­жения, указываются:

1. Чрезвычайные ситуации социально-политического и кри­миногенного характера, выразившиеся в попытках захвата или при­своения власти, насильственного изменения конституционного строя или его основ; террористические акты, блокада отдельных местно­стей; массовые беспорядки; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насилием, угрожающие жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов.

2. Чрезвычайные ситуации техногенного, экологического и природного характера, в том числе эпидемии и эпизоотии, сложившиеся в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ..

В ст. 4 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» указы­ваются следующие обстоятельства, могущие служить основаниями для введения режима чрезвычайного положения:

а) социальные конфликты криминогенного характера, такие, как «попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнацио­нальные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие

¹ Гессен В.М. Исключительное положение. - СПб., 1908. С. 101. 54

­жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности госу­дарственных институтов»;

б) природные и техногенные катастрофы: «стихийные бедст­вия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения...».

Представляется, что в Проекте федерального конституцион­ного закона о чрезвычайном положении перечень обстоятельств, по­служивших основаниями для введения режима чрезвычайного по­ложения, является более полным и учитывает опыт, появившийся в России за последнее десятилетие.

Чрезвычайные ситуации могут возникать в самых разнооб­разных сферах государственно-социальной деятельности. Спектр их сущности и внутреннего содержания необычайно широк. В каждой сфере общественной жизни чрезвычайная ситуация того или иного рода конкретизируется применительно к окружающим условиям. Ис­ходя из сферы жизнедеятельности и проведенной нами системати­зации конкретных оснований и условий введения режима чрезвы­чайного положения в разные годы и в различных регионах россий­ского государства их можно подразделить на следующие группы:

- В сфере деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти:

а) органы местного самоуправления не обеспечивают надлежащее осуществление своих функций;

б) блокируется выполнение решений федеральных органов государственной власти, предпринимаются попытки насильственного изменения установленного конституционного строя.

- В хозяйственной сфере:

а) организация забастовок; прекращение работы предприятий, в том числе связанных с жизнеобеспечением населения;

б) перебои в снабжении продуктами, водой, электричеством, газом; прекращение работы транспорта.

- В социально-политической сфере:

а) значительная активизация деятельности националистических и сепаратистских объединений различного толка, подрывных групп;

б) разжигание национальной розни и вражды, втягивание в­противоборство широких слоев населения;

в) эскалация напряженности в обществе;

55

­- В сфере охраны правопорядка и обеспечения обществен­ной безопасности:

а) массовые погромы, поджоги, убийства и другие беспоряд­ки, охватывающие весь регион в целом;

б) блокирование работы правоохранительных органов; за­хват заложников из числа сотрудников правоохранительных органов;

в) постоянная угроза жизни, здоровью населения и сотрудни­ков правоохранительных органов¹.

Согласно ст. 38 Закона РСФСР «О чрезвычайном положе­нии» чрезвычайное положение не может иметь целью изменение Конституции и законов России, а также изменение состава выбор­ных органов государственной власти.

В соответствии с названным Законом основания введения режима чрезвычайного положения можно разделить на два блока:

а) попытки насильственного изменения конституционного­строя;

б) природно-техногенные катастрофы.

В первом случае чрезвычайная ситуация может носить как реальный, так и потенциальный характер. Во втором случае, как правило, можно говорить только о реальной угрозе, которая способ­на, вместе с тем, усиливаться по мере развития экстремальной си­туации.

Если возникшие на той или иной территории социальные конфликты сопровождаются насилием, блокадой деятельности госу­дарственных органов, то это означает, что реальная угроза общест­ву и государству возникла и требуется в кратчайшие сроки принять решение о введении или не введении режима чрезвычайного поло­жения. С.Г. Хазанов отмечает по этому поводу, что «неизбежность угрозы при социальных конфликтах просчитать на основе физиче­ских и физиологических законов природы невозможно. Здесь вывод о неизбежности во многом зависит от субъективной оценки ситуации тем или иным органом государственной власти. Но в любом случае чрезвычайное положение не может быть введено или продолжено на основании возможной, потенциальной угрозы безопасности граж­дан. Такая угроза означает отсутствие чрезвычайной ситуации, а

П одобная классификация в той или иной мере поддерживается рядом ав­торов. В частности, схожее мнение высказывалось в работах С.А. Аникиен-ко, Б.М. Емельянова, Б.П. Кондрашова, С.Г. Хазанова и других ученых-пра­воведов, занимавшихся данной проблематикой. 56

­значит, возможность и необходимость применять обычные юридико-управленческие средства»¹.

Грань между рассматриваемыми разновидностями угрозы, возникающей при социальных конфликтах, может быть малозамет­ной для органов или должностных лиц, принимающих соответст­вующее решение. Поэтому режим чрезвычайного положения может быть введен с существенным запозданием, что, как показывает практика, влечет за собой гибель людей, значительные материаль­ные потери. В качестве примера можно привести экстремальные си­туации в Ингушетии и Северной Осетии в 1992 году и в Москве в 1993 году.

Вместе с тем режим чрезвычайного положения может дей­ствовать сверх реально необходимого срока. При этом основанием выступает тезис о том, что ситуация на той или иной территории до конца не стабилизировалась, отмена режима чрезвычайного поло­жения может вновь спровоцировать экстремальную ситуацию².

Система указанных в п. «а» ст. 4 Закона РСФСР «О чрезвы­чайном положении» социальных факторов не до конца логична. Как справедливо отмечает С.Г. Хазанов, необходимо разработать типо­логию социальных конфликтов, возникновение которых влечет за собой введение чрезвычайного положения. В частности, им выделя­ются насильственные столкновения между:

• различными социальными группами населения;

• социальной группой населения и органами охраны правопорядка;

• силами и средствами органов государственной власти раз­личных субъектов Федерации, субъекта Федерации и федеральных органов власти с вовлечением в конфликт населения соответствую­­щей территории или без такового³.

Как правило, при любой разновидности социального кон­фликта имеет место угроза правопорядку и общественной безопас­ности, здоровью и жизни населения. Непосредственная угроза безо­пасности государства появляется лишь в тех ситуациях, когда пре-

Х азанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Рос­сийской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1996.

См. подробнее: Аникиенко С.А. Административно-правовой режим чрезвы­чайного положения, вводимого в связи социальными конфликтами: Авто­реф. дис...канд. юрид. наук. - М., 1994.

См.: Хазанов С.Д. Указ. раб.

57

­следуется цель прекращения функционирования органов государст­ва, захват власти в государстве, изменение территориальной цело­стности страны.

Степень угрозы безопасности во многом определяет систему чрезвычайных мер управленческого характера, которые в данный момент являются необходимыми для устранения обстоятельств, вы­звавших появление угрозы.

Существенное значение при рассмотрении оснований введе­ния режима чрезвычайного положения имеет то обстоятельство, что реальная и непосредственная угроза основам конституционного строя и безопасности граждан не может быть устранена без приме­нения чрезвычайных мер. Необходимо отметить, что далеко не все последствия событий и явлений, указанных в ст. 4 Проекта феде­рального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и аналогичной статьи Закона РСФСР «О чрезвычайном положении», обусловливают обязательное введение режима чрезвычайного по­ложения. Фактически одни виды чрезвычайных ситуаций могут быть ликвидированы путем проведения экстренных мероприятий органи­зационного характера. Другие - успешно разрешаются в ходе реали­зации различных режимов особого положения. В крайне «тяже­лых» случаях необходимо введение чрезвычайного положения. Только тогда временное ущемление прав граждан может быть оп­равдано.

В пользу сказанного выше говорит и классификация чрезвы­чайных ситуаций, данная в Положении о классификации чрезвычай­ных ситуаций природного и техногенного характера (утверждено по­становлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1094)¹. В частности, в нем говорится о том, что чрезвы­чайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факто­ров чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с названным Положением чрезвычайные си­туации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

¹ СЗ РФ. 1996. № 39. Ст.4563.

58

­Разрешение вопроса о необходимости введения режима чрезвычайного положения находится в зависимости прежде всего от оценки тяжести чрезвычайной ситуации Президентом Российской Федерации и Советом Федерации Федерального Собрания Россий­ской Федерации. При этом, указанные органы могут по разному от­носиться к необходимости введения режима чрезвычайного положе­ния в конкретной чрезвычайной ситуации. В качестве примера мож­но привести случай, когда Совет Федерации в 1995 году не утвердил Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения в Республике Северная Осетия и Ингушской Республике.

Во многом подобное положение обусловливается слабой теоретической разработкой вопроса о реальных основаниях, кото­рые указывают на необходимость введения режима чрезвычайного положения.

Представляется, что такая необходимость должна оцени­ваться по содержанию конкретной чрезвычайной ситуации.

В частности, чрезвычайная ситуация социального характера должна рассматриваться в качестве основания для введения режи­ма чрезвычайного положения по следующим аспектам:

1. Возникновение существенной угрозы общественной безо­пасности, жизни и здоровью населения, появление возможности на­рушения условий жизнедеятельности людей, уничтожения имущест­ва различных форм собственности.

2. Характеристика поражающих факторов:

• число участвующих в столкновениях людей;

• применение ими оружия;

• значительное количество пострадавших;

• парализованность работы государственных органов, обще­­ственных организаций и учреждений и т.д.

В подобных ситуациях, по нашему мнению, необходимость введения режима чрезвычайного положения очевидна. Определен­ное ограничение прав граждан в данном случае оправдано тем, что действиями государства предотвращается значительно больший Ущерб интересам населения. При этом действительно необходимы исключительные меры. Следует согласиться с мнением Ю.А. Тихо­мирова о том, что «острое противостояние сторон, сопровождаю­щееся вооруженным столкновением, свидетельствует об исчерпан-

59

­ности юридических средств, хотя закон всегда должен быть гасите­лем пожара»¹.

Представляется, что создание закрытого исчерпывающего перечня ситуаций, служащих основаниями для введения режима чрезвычайного положения, нецелесообразно. В юридической лите­ратуре по этому поводу существуют различные точки зрения. Их можно условно разделить на две группы:

1. Правоведы, считающие, что детальное и исчерпывающее перечисление оснований, влекущих введение правового режима чрезвычайного положения, даст возможность не допустить произвола государственной власти.

2. Ученые, утверждающие, что исчерпывающий перечень не позволит адекватно реагировать на быстро меняющуюся ситуацию в стране. Всегда может возникнуть чрезвычайная ситуация, выходя­щая за рамки указанного перечня.

Как справедливо отмечает по этому поводу С.Г. Хазанов, «выход будет легко найден путем внесения соответствующих изме­нений в закон, что, однако, противоречит основным принципам зако­нодательства о чрезвычайном положении. Думается, что перечень явлений и обстоятельств, выступающих в качестве основания объ­явления чрезвычайного положения, сам по себе должен носить ре­комендательно-ориентировочный характер, показывающий принцип отнесения тех или иных событий к основаниям введения чрезвычай­ного положения»². По нашему мнению, в законе следует указать в обобщенном виде наиболее характерные для данного этапа разви­тия российского государства чрезвычайные ситуации.

Вместе с тем необходимо напомнить, что в истории России имели место ситуации, когда, несмотря на реально существующие правовые основания для введения режима чрезвычайного положе­ния, чрезвычайные меры не применялись. В качестве примера мож­но привести Указ Президента РСФСР «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике» от 7 ноября 1991 г. и? Указ Президента Кабардино-Балкарии от 27 сентября 1992 г. «Oi введении чрезвычайного положения в г. Нальчике». Так, Указом Президента РСФСР в числе оснований введения режима чрезвы­чайного положения в Чечено-Ингушской Республике указывается та-

Т ихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть, правопорядок // Государ­ство и право. 1994. № 1. С. 4. ²Хазанов С.Д. Указ. раб.

60

­кой фактор, как резкое обострение обстановки в Республике, вы­званное незаконными действиями определенных социальных групп, стремящихся путем организации массовых беспорядков, с примене­нием насилия отстранить от власти законно действующие государ­ственные органы, что создает реальную угрозу безопасности граж­дан и конституционному строю Республики. В Указе отмечалось, что, поскольку политические и юридические средства урегулирова­ния конфликта исчерпаны, ситуация в Чечено-Ингушской Республи­ке не контролируется властями, необходимы мероприятия чрезвы­чайного характера.

Вместе с тем, несмотря на наличие человеческих жертв, Верховный Совет РСФСР не утвердил Указ Президента РСФСР «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республи­ке». В постановлении Верховного Совета РСФСР по данному вопро­су говорилось, что, несмотря на то, что действия Президента РСФСР правомерны и основания для введения чрезвычайного положения на территории Чечено-Ингушской Республики имеются, урегулирование указанной чрезвычайной ситуации целесообразно проводить поли­тическими, а не чрезвычайными мерами.

Обратимся к зарубежному опыту. В подавляющем большин­стве стран прерогатива введения режима чрезвычайного положения закреплена за правительством или главой государства. Вместе с тем в некоторых государствах высший государственный орган пред­ставительной власти обладает правом самостоятельного введения режима чрезвычайного положения¹. К числу таких стран можно отне­сти Анголу, Болгарию, Германию, Израиль.

Проблема соотношения полномочий исполнительной и зако­нодательной ветвей власти в вопросе о введении режима чрезвы­чайного положения и его обеспечении является довольно сложной. Эта сложность обусловливается несколькими факторами. Так, зако­нодательный порядок введения и обеспечения режима чрезвычай­ного положения в наибольшей степени соответствует исключитель­ному характеру чрезвычайных мероприятий, возможному ущемле­нию прав граждан. Вместе с тем, органы исполнительной власти об­ладают необходимой степенью мобильности и оперативности как в принятии решений в условиях режима чрезвычайного положения, так и в обеспечении их реального исполнения. Именно поэтому пол-

' См., в частности. Чрезвычайное законодательство ФРГ. - М., 1970.

61

­номочия по введению режима чрезвычайного положения в различ­ных государствах, как правило, принадлежат исполнительной ветви власти.

Тем не менее функции законодательной власти в рассматри­ваемом аспекте чрезвычайно важны. Законодательная власть при­звана ограничивать административный произвол, который может проистекать вследствие предоставления исполнительной ветви вла­сти максимального количества полномочий. В связи с этим, большое значение имеет контроль высшего законодательного органа госу­дарства за деятельностью органов исполнительной власти в усло­виях режима чрезвычайного положения.

Указывая на контроль законодательной власти в рассматри­ваемой сфере, необходимо, вместе с тем, отметить, что контроль­ные функции представительной власти должны ограничиваться рег­ламентацией полномочий исполнительной власти в условиях режи­ма чрезвычайного положения, а также в решении вопроса о введе­нии, продлении или отмене режима чрезвычайного положения. Пар­ламент страны не обладает правом на ограничение мобильности и • оперативности органов исполнительной власти при разрешении! чрезвычайных ситуаций¹.

Так, в ст. 88 Конституции Российской Федерации говорится:! «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в пс рядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных местностях чрезвычайное положение с незамедлительным нием об этом Совету Федерации и Государственной Думе».

В соответствии с действующим законодательством Сое Федерации обязан утвердить или отклонить Указ Президента Р< сийской Федерации о введении режима чрезвычайного положения течение двадцати четырех часов.

С момента введения режима чрезвычайного положения соответствующей территории начинают действовать чрезвычайнь методы государственного управления. В частности, на время дейст^ вия режима чрезвычайного положения изменяется компетенция ганов государственной власти. В Российской Федерации указаннь процессы характеризуются увеличением объема полномочий ор

С м.: Архипова Н.И., Кульба В.В. Управление в чрезвычайных ситуациях. -М., 1998.

62

­нов власти федерального центра в отношении органов власти субъ­ектов Российской Федерации.

Это правило действует в том случае, если режим чрезвычай­ного положения будет введен на территории субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести ситуацию с введе­нием чрезвычайного положения в Москве в октябре 1993 года.¹. В этой связи уместно отметить, что в ст. 15 Закона РСФСР «О чрезвы­чайном положении» говорится, что «высшие органы государствен­ной власти и управления РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, вправе отменить любое решение нижестоящих органов, действующих на территории, где введено чрезвычайное положе­ние». В ст. 27 Проекта федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» также говорится, что Президент Россий­ской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления на территории, где введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Конституции Россий­ской Федерации и федеральным законам, международным обяза­тельствам Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного поло­жения или в случае нарушения этими актами прав и свобод челове­ка и гражданина.

В связи с вышеизложенным Президент Российской Феде­рации получает дополнительные императивные прерогативы в большинстве сфер общественной жизни. На территории, где введен режим чрезвычайного положения, может вводиться прямое прези­дентское правление.

В теории чрезвычайного положения очень важным нам пред­ставляется вопрос о том, кто вправе вводить в действие режим чрезвычайного положения. Известно, что федеральный закон мо­жет быть изменен, приостановлен либо отменен лишь федеральным законом.

¹ См.: Указы Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 г. № 1575 «О введении чрезвычайного положения в городе Москве»; от 4 октября 1993 г. № 1578 «О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычай­ного положения в городе Москве»; от 4 октября 1993 г. № 1580 «О дополни­тельных мерах по обеспечению чрезвычайного положения в городе Моск­ве»; от 9 октября 1993 г. № 1615 «О продлении режима чрезвычайного поло­жения в городе Москве» // СЗ РФ. 1993. № 40.

63

­В соответствии с этим правилом отношения, по своей значи­мости подпадающие именно под законодательную регламентацию, не могут регулироваться законами субъектов Российской Федерации или подзаконными актами. Исходя из того что режим чрезвычайного положения неизбежно приостанавливает действие федеральных за­конов, регламентирующих вопросы, связанные с правами, свобода­ми и законными интересами граждан, логично было бы предполо­жить, что указанный особый режим должен вводиться только феде­ральным законом.

Вместе с тем в Конституции Российской Федерации сделано отступление от рассматриваемого правила. В соответствии со ст. 88 Президенту Российской Федерации дано право вводить режим чрез­вычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Об этом он должен незамедлитель­но известить верхнюю и нижнюю палаты Федерального Собрания.

Думается, что рассматриваемое нами изъятие из правовой практики вполне закономерно и обусловлено стремлением законо­дателя обеспечить максимум эффективности и оперативности в реа­гировании на чрезвычайные ситуации. Очевидно, что оптимальными возможностями в данной сфере обладает только Президент Россий­ской Федерации. Кроме того, сам характер режима чрезвычайного положения свидетельствует о том, что эта мера является экстраор­динарной и временной. Отсюда введение режима чрезвычайного положения федеральным законом нецелесообразно, так как феде­ральный закон рассчитан на долгосрочную перспективу. Времен­ному характеру указанного нормативного акта в большей степени отвечает Указ Президента Российской Федерации. Данный норма­тивно-правовой акт отличается от других указов Президента Россий­ской Федерации следующими чертами:

а) указ о введении режима чрезвычайного положения огра­ничен в действии сроком чрезвычайной ситуации;

б) максимальные сроки режима чрезвычайного положения установлены в законодательном порядке;

в) указ Президента Российской Федерации о введении режи­ма чрезвычайного положения в обязательном порядке утверждаетсяСоветом Федерации.

Утверждение указа Президента Российской Федерации Со­ветом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации призвано:

64

• ­во-первых, предотвращать необоснованное введение режима чрезвычайного положения по соображениям политической конъюнктуры;

• во-вторых, рассматриваемая процедура позволяет повы­сить его юридическую значимость.

Процедура издания и утверждения указа Президента Рос­сийской Федерации о введении режима чрезвычайного положения в определенной степени сродни процедуре принятия федеральных законов, только в сокращенном варианте, однако в отличие от по­следней в ней отсутствует стадия обсуждения Государственной Ду­мой Федерального Собрания Российской Федерации. В научно-правовой литературе указываются следующие причины такого по­строения анализируемой процедуры:

• соблюдение законодательного порядка может затянуть утверждение указа;

• Государственная Дума в соответствии со ст. 111 и ст. 117 Конституции Российской Федерации может быть распущена, в то время, когда понадобится утверждение указа о введении чрезвы­чайного положения;

• чрезвычайное положение существенно затрагивает права субъектов Российской Федерации, поэтому и утверждать его должен Совет Федерации¹.

«Чрезвычайные» нормы Конституции Российской Федерации явились некоторым регрессом по сравнению с соответствующими нормами Закона РСФСР «О чрезвычайном положении». Нормы За­кона в гораздо большей степени соответствовали международно-правовой практике по данной проблеме. Согласно последней важ­ную роль в процедуре введения режима чрезвычайного положения должен играть центральный законодательный орган государствен­ной власти страны. В отличие от Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» в Конституции Российской Федерации не предусмотре­но право парламента:

- на принятие решения о продлении срока действия режима чрезвычайного положения;- на принятие решения о прекращении действия режима чрезвычайного положения;

­См., в частности: Аникиенко С.А. Указ. раб.

5-580

­65

­- на изменение (дополнение или минимизацию) пределов и перечня чрезвычайных мер.

Представляется, что в Законе «О чрезвычайном положении» необходимо закрепить следующие положения, касающиеся права Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

• на утверждение указов Президента Российской Федерации о продлении действия режима чрезвычайного положения, об изме­нении перечня применяемых чрезвычайных мер, об увеличении тер­ритории, находящейся в сфере действия режима чрезвычайного по­ложения;

• на принятие решения об отмене режима чрезвычайного по­ложения;

• на изложение собственной редакции при несогласии с ре­дакцией отдельных пунктов указа о введении режима чрезвычайногоположения, а также право не утверждать эти пункты.

Действующее в настоящее время на территории России за­конодательство и положения отечественной правовой науки относят указы Президента Российской Федерации к числу административно-правовых актов. Думается, что указ Президента Российской Федера­ции о введении режима чрезвычайного положения не составляет ис­ключения.

Указ Президента Российской Федерации по всем параметрам соответствует признакам (характерным чертам) административно-правового акта, признанным в науке административного права. Это государственно-властный акт, который принимается в односторон­нем порядке, обладает творческим характером, является подзакон­ным актом и др.¹.

Во-первых, указ Президента Российской Федерации о введе­нии режима чрезвычайного положения обязателен для исполнения и его реализация гарантируется принудительной силой государства.

Во-вторых, рассматриваемый указ издается в одностороннем порядке. То есть для принятия Президентом Российской Федерации решения по вопросу о введении режима чрезвычайного положения не требуется согласия стороны, которой адресованы нормы указа.

¹ См., в частности: Коренев А.П. Административное право России: Ч. 1. - М.,2000; Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996; Алехин А.П., КозловЮ.М. Административное право Российской Федерации: Ч. 1. - М., 1994.

66 ;

­В-третьих, творческий характер указа Президента Россий­ской Федерации выражается в направленности на оптимальное и эффективное решение управленческих вопросов.

В-четвертых, указ Президента Российской Федерации изда­ется на основе и во исполнение федерального законодательства.

Особенность указа Президента Российской Федерации о введении режима чрезвычайного положения состоит в том, что огра­ничение прав и свобод граждан может применяться только на осно­вании закона. Вместе с тем, рассматриваемая специфическая черта частично компенсируется обязательным утверждением указа Прези­дента Российской Федерации о введении режима чрезвычайного по­ложения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии с современным российским «чрезвычайным» законодательством, в частности, со ст. 10 Закона РСФСР «О чрез­вычайном положении», в указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны содержаться следую­щие положения:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, в соответствии с требованиями ст. ст. 3 и4 рассматриваемого Закона;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного по­ложения в соответствии с требованиями ст. 3 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении»;

в) перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан с соблюдением требований ст.ст. 26 и 27 анализируемого Закона;

г) государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов;

д) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

е) время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение.

Необходимость детального регулирования указанных выше положений указа Президента Российской Федерации вызвана, в ча­стности, стремлением законодателя максимально ограничить воз-

­67

­можности административного усмотрения , так как неоправданное и необоснованное административное усмотрение в экстремальных условиях может нанести непоправимый ущерб правам и свободам граждан.

В заключение параграфа обратимся к вопросу об органах го­сударственного управления, действующих в условиях чрезвычайного положения.

Например, в зависимости от формы правления, принятой Президентом Российской Федерации на соответствующей террито­рии, ими могут быть ранее действовавшие в ее границах органы го­сударственной власти, комендант территории чрезвычайного поло­жения, а также временная администрация.

Помимо указанных выше органов управления таковыми мо­гут являться временные федеральные органы управления, подчи­ненные непосредственно Президенту Российской Федерации.

«Чрезвычайное» законодательство устанавливает положе­ние о том, что указ Президента Российской Федерации закрепляет исчерпывающий перечень правомочий временных органов государ­ственного управления.

Помимо этого важно раскрыть основные функции временных органов государственного управления по разрешению чрезвычайной ситуации, определить их компетенцию, четко закрепить их под­чиненность, формы и методы осуществления мер режима чрезвы­чайного положения.

Из вышеизложенного представляется возможным сделать вывод, что в настоящее время процедура введения и осуществле­ния административно-правового режима чрезвычайного положения нормативно-правовыми актами различной юридической силы регла­ментирована недостаточно.

Поэтому, с нашей точки зрения, насущной проблемой явля­ется принятие комплекса нормативно-правовых актов, регламенти­рующих различные аспекты оснований и порядка введения и реали­зации административно-правового режима чрезвычайного положе­ния.

П о вопросу об административном усмотрении см.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. - М., 1970; Соловей Ю.П. Усмот­рение в административной деятельности милиции: Автореф. дис.канд. юрид. наук.-М., 1982.

68

­§ 2. Содержание режима чрезвычайного положения

Содержание административно-правового режима чрезвы­чайного положения во многом обусловлено теми тенденциями, кото­рые имели место в ходе эволюции общественных представлений и нормативно-правового регулирования как в России, так и за рубе­жом.

Начальный этап становления института чрезвычайного по­ложения в большинстве западных государств относится к периоду перехода от абсолютной к конституционной монархии. Первый закон «Об осадном положении», принятый еще 8 июля 1791 года во Фран­ции, регламентировал введение военного и осадного положения в случае начала военных действий. Позднее законами десятого и де­вятнадцатого фруктидора пятого года Французской Республики было введено понятие «фиктивное осадное положение». Оно объ­являлось не только на территории военных действий, но и во «внут­ренних общинах», на территории, где действовал не только внешний агрессор, но и различного рода мятежники. Указанное понятие су­ществовало наряду с понятием «реальное осадное положение», ко­торое вводилось в условиях войны.

Вместе с тем первые парламентские акты, регламентирую­щие рассматриваемый экстремальный режим в ряде западноевро­пейских государств, стали приниматься со второй половины XIX в. Имевшийся к тому времени опыт Франции распространился на дру­гие страны Европы. Так, были приняты законы, направленные на юридическое урегулирование режима чрезвычайного положения, в 1857 году в Пруссии, в 1869 году в Австро-Венгрии, в 1870 году в Ис­пании¹.

Основополагающие принципы закона Франции «Об осадном положении» во многом предопределили содержание современного законодательства о чрезвычайном положении подавляющего боль­шинства государств. Данные принципы предусматривали.

а) полную передачу полномочий гражданской власти по обеспечению безопасности и общественного порядка в руки воен­ной власти;

С м., подробнее: Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свобод гра­ждан в условиях чрезвычайного положения - М.. 1999

69

­б) наделение органов военной власти чрезвычайными поли­цейскими полномочиями и, в соответствии с этим ограничение ряда прав и свобод граждан;

в) расширение юрисдикции военных судов.

В России датой «рождения» «чрезвычайного» законодатель­ства является 14 августа 1881 года. В этот день было издано Поло­жение о мерах к охранению государственного порядка и обще­ственного спокойствия, которое предусматривало различные виды чрезвычайного положения для борьбы с революционным движе­нием. В частности:

а) положение чрезвычайной охраны;

б) особые, усиленные меры по обеспечению общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении;

в) военное и осадное положение, которое вводилось вер­ховной властью в случае войны или внутренних волнений;

г) положения, предоставленные аппарату управления осо­быми законами.

Территория применения анализируемых мероприятий часто охватывала целые регионы: Кавказ, Польша, железные дороги стра­ны и т.п. Рассматриваемое Положение «являлось временным зако­ном, рассчитанным на три года». Между тем, фактически оно просу­ществовало вплоть до событий октября 1917 года, в необходимых случаях продлевалось Кабинетом министров, а затем Государствен­ной Думой.

В связи с активизацией революционного движения меры по обеспечению режима чрезвычайного положения в том или ином ре-; гионе, применяемые государственными органами, приняли в основ-ном карательный характер. В.М. Гессен определял существующую в| то время практику применения Положения как «систему принципи-| ального беззакония»¹.

В первые годы Советской власти, в условиях гражданской! войны, постоянно вспыхивавших социальных конфликтов институт! чрезвычайного положения сыграл важную роль в победе коммуни-| стов.

Механизм режима чрезвычайного положения позволял мо-| билизовать максимум средств и ресурсов.

­ ¹ Гессен В.М. Указ. раб. С. 74.

70

­Обстоятельства, при наступлении которых предусматрива­лось введение каких-либо чрезвычайных мер, были самыми различ­ными Широко использовались следующие меры:

• исключительное положение;

• военное положение не на театре военных действий,

• военное положение на театре военных действий.

Эти мероприятия перечислялись в Положении о чрезвычай­ных мерах охраны революционного порядка, утвержденном ЦИК и СНК СССР 3 апреля 1925 года \

Это был первый нормативный акт, который в целом регули­ровал порядок введения и обеспечения данного правового режима в СССР. В соответствии с указанным документом при исключительном положении гражданская власть сохранялась за исполнительными комитетами на местах с предоставлением им специальных полно­мочий по изданию обязательных постановлений, наложению адми­нистративных взысканий в пределах, установленных законодатель­ством союзных республик.

Военное командование обязано было оказывать местной гражданской власти необходимое содействие. Военное положение не в сфере военных действий вводилось в тех случаях, когда меры исключительного положения оказывались неэффективными для стабилизации обстановки в регионе. В случае введения военного положения высшая власть на соответствующей территории переда­валась военно-революционным комитетам.

Конституция СССР 1924 года не содержала указаний на чрезвычайное положение. Не было их и в первоначальной редакции Конституции СССР 1936 года. Только в 1938 году на первой сессии Верховного Совета СССР было принято предложение дополнить ст. 49 Конституции СССР пунктом, предоставляющим Президиуму Вер­ховного Совета СССР право объявлять в отдельных местностях или по всему СССР военное положение в целях обеспечения интересов обороны, общественного порядка и государственной безопасности.

С началом Великой Отечественной войны Президиум Вер­ховного Совета СССР издал Указ «О военном положении», который предусматривал использование правового режима военного поло­жения, основания и порядок его введения.

С ЗСССР. 1925. №26.

71

­В Конституции СССР 1977 года также отсутствовало понятие «чрезвычайное положение». В ст. 121 отмечалось, что «Президиум Верховного Совета СССР объявляет в интересах защиты СССР во­енное положение в отдельных местностях или по всей стране».

1 декабря 1988 года Верховный Совет СССР принял Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного За­кона) СССР, в соответствии с которым предусматривалось объявле­ние чрезвычайного положения (п. 14 ст. 119 Конституции СССР)¹.

В 1990 году был принят Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения»², а 17 мая 1991 года аналогичный Закон РСФСР «О чрезвычайном положении»³.

Конституционные основы института чрезвычайного положе­ния являются значимым элементом обеспечения внутренней безо­пасности во многих государствах. И идея демократии от этого не умаляется. Об этом свидетельствуют международные акты о пра­вах человека, которые регламентируют в некоторой части общепри­знанные «стандарты поведения государства в ситуациях чрезвычай­ного положения».

В общем виде данная проблема решена, в частности, в Ме­ждународном Пакте о гражданских и политических правах 1966 года, ст. 4 которого провозглашает, что главным обстоятельством, ле­жащим в основе введения чрезвычайного положения в стране, явля­ется возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой». В связи с этим государство имеет право¹ использо­вать рассматриваемый правовой институт для оптимального разре­шения внутренних проблем. Однако в разных странах он использу­ется по-разному. Хотя режим чрезвычайного положения является мерой исключительной и ограниченной во времени, его действие иногда растягивается на годы.

До настоящего времени действует чрезвычайное положение в Израиле, введенное 21 мая 1948 года. Режимы чрезвычайного и военного положения, объявленные в Зимбабве и Иордании в 1965 и 1967 гг., были отменены, соответственно, лишь в 1990 и 1991 гг. И подобных примеров можно найти немало⁴.

­ I Ведомости СССР. 1988. №49. Ст. 727.

Ведомости СССР. 1990. № 3. Ст. 40.

2 —

³ Ведомости СССР. 1991. № 22.

См.: Международное право. - М., 1996. 72

­В Российской Федерации административно-правовой режим чрезвычайного положения представляет собой систему согласован­ных юридических норм, которые определяют:

• основание для введения режима;

• порядок его введения;

• государственный орган (или органы), уполномоченный вво­дить чрезвычайное положение;

• временные и пространственные границы действия;

• ограничение прав граждан и юридических лиц, а также воз­ложение на них дополнительных обязанностей;

• временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.

Эти чрезвычайные меры, которые недопустимы в нормаль­ных условиях, насущно необходимы в случае возникновения экстре­мальных ситуаций, так как для ликвидации угрозы безопасности обычные правовые средства малоэффективны. Чрезвычайные си­туации требуют принятия адекватных мер. В другом случае государ­ство не сможет обеспечить выполнение своих функций.

С точки зрения Монтескье, опыт народов, самых свободных, какие только когда-либо существовали на земле, заставляет при­знать, что бывают обстоятельства, когда необходимо на некоторое время набросить покров на свободу, как некогда его набрасывали на статуи богов¹.

Тем не менее принцип «права государственной необходи­мости» отнюдь не означает, что органы государственной власти по­лучают возможность использовать любые средства, которые сочтут необходимыми для устранения возникшей угрозы безопасности. Чрезвычайные мероприятия целесообразны только при условии, что причиненный ими вред является менее значительным, чем вред предотвращенный. Конституция Российской Федерации на первое место ставит права и свободы человека и гражданина. Поэтому в чрезвычайных обстоятельствах государственные органы обязаны учитывать, что целостность государства, его суверенитет и другие благие цели не могут служить оправданием для использования мер, ликвидирующих гарантии права на жизнь, жилище, достоинство лич­ности.

С м.. Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1955. С 131

73

­Необходимо также отметить, что существуют значительные различия между путями разрешения социальных конфликтов и дея­тельностью общества по борьбе с катастрофическими проявления­ми окружающей среды. Вместе с тем, социальные конфликты и при­родные катаклизмы представляют весомую общественную опас­ность. Поэтому для эффективного противостояния им и стабилиза­ции обстановки необходимо принятие исключительных чрезвычай­ных мер. Законодатель свел их в единый юридический документ -закон о чрезвычайном положении.

Правовые нормы, действующие в обычных условиях, не предназначены и не могут реализоваться в чрезвычайных ситуаци­ях. Угроза обществу со стороны поражающих факторов меняет об­щественные отношения, мотивацию поведения людей. Все это объ­ективно требует иного правового регулирования, адекватного воз­никшей угрозе. Требование о запрете нахождения в общественных местах в вечернее и ночное время без особого разрешения вряд ли будет выполняться гражданами на добровольной основе. То же са­мое можно сказать об изъятии имущества у граждан, которое при­надлежит им на законном основании, но является в чрезвычайной ситуации источником повышенной опасности. В частности, это - ору­жие, ядовитые вещества, звукоусиливающая техника.

Соблюдение обычно действующих юридических процедур и правил в чрезвычайной ситуации может создать дополнительную уг­розу правопорядку.

Отсутствие особых законодательных актов, регулирующих деятельность органов управления в чрезвычайных ситуациях, неми­нуемо ведет к произвольному применению чрезвычайных мер по ус­мотрению должностных лиц. В связи с этим остро стоит вопрос о создании комплекса нормативных актов - так называемого «чрезвы­чайного законодательства».

Термин «чрезвычайное законодательство» применяется в широком смысле как совокупность нормативных актов, регламенти­рующих чрезвычайные ситуации разнообразных видов (законода­тельство о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного ха­рактера, законы о военном и чрезвычайном положении).

Его состав может быть определен следующим образом:

1. Конституционные нормы России, закрепляющие порядок объявления чрезвычайного положения (ст. ст. 88 и 102 Конституции Российской Федерации), а также устанавливающие условия и пре-

74

­делы ограничения основных прав и свобод в условиях чрезвычайно­го положения (ст. 56).

2. Федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении. В настоящее время, на основании распоряжения Президента Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке проекта этого закона.

3. Нормы, которые содержатся в федеральных законах и ре­гулируют различные стороны действия режима чрезвычайного по­ложения: Закон РФ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", Закон РФ "О безопасности", Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", Закон РФ "О милиции", Закон РФ "О связи" и др.

4. Нормы, содержащиеся в конституциях республик, входя­щих в состав Российской Федерации, и регламентирующие порядокобъявления чрезвычайного положения. В частности, ст.ст. 89 и 111Конституции Республики Татарстан, ст.ст. 58 и 70 Конституции Рес­публики Саха (Якутия).

5. Акты, принимаемые при объявлении чрезвычайного поло­жения, - указ Президента Российской Федерации о введении чрез­вычайного положения и постановление Совета Федерации о его утверждении.

6. Акты, принятые в связи с обеспечением действия режима чрезвычайного положения. Например, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также приказы и постановления особых временных органов управления.

17 мая 1991 года на территории РСФСР был введен Закон, регулирующий особый правовой режим деятельности органов госу­дарственной власти и управления, предприятий, учреждений, орга­низаций, допускающий ограничения прав и свобод граждан, прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обя­занностей.

Этот Закон получил название «О чрезвычайном положении», определение которого и приведено выше. Особенность этого режи­ма выражается в том, что вводимое жесткое публично-управленческое воздействие, которое сурово подавляет притязания противоборствующих сторон, заменяет правовое начало, основан­ное на примирении интересов с помощью различных процедур и правил в обычных условиях.

75

­Вместе с тем при введении чрезвычайного положения сохра­няется правовой подход, выражающийся в определении прав и обя­занностей сторон социального конфликта, создании правил их реа­лизации, предупреждении отхода сторон конфликта от правовых предписаний. Такая жесткость только придает дополнительную юри­дическую силу демократическим основам существования Россий­ской Федерации как правового государства в условиях чрезвычайно­го положения.

С введением чрезвычайного положения изменяется юриди­ческая форма реализации некоторых положений Конституции Рос­сийской Федерации, гарантирующих основные права и свободы. Ка­залось бы, налицо нарушение Конституции в части, провозглашаю­щей права и свободы человека высшей ценностью, а их защиту -обязанностью государства. Но если нормы, закрепляющие цели и задачи института чрезвычайного положения, условия и порядок его объявления, перечень прав и свобод, подлежащих ограничению, также содержат конституционно-правовой элемент, то становится очевидным отсутствие каких-либо противоречий с конституционным правом. Даже, напротив, конституционно-правовой элемент, содер­жащийся в нормах, регулирующих институт чрезвычайного положе­ния, является основой для создания массивной законодательной ба­зы, в отсутствие которой трудно представить существование специ­ального законодательства о чрезвычайном положении.

Учитывая некоторую путаницу, сложившуюся в отечествен­ной правовой системе в связи с образованием Российской Федера­ции как правопреемницы Советского Союза, следует отметить неко­торые отличия в трактовке терминов «чрезвычайное положение» и «правовой режим чрезвычайного положения». Последний использо­вался в названии Союзного закона от 3 апреля 1990 года, а был введен в употребление раньше первого. На тот момент термин «чрезвычайное положение» использовался в значении «определен­ная ситуация, с возникновением которой и вводится режим чрезвы­чайного положения» как в международном, так и в отечественном праве.

Ситуация изменилась после принятия Закона РСФСР «О чрезвычайном положении». Помимо того что в Законе было собст­венное определение термина «чрезвычайное положение», он еще стал и синонимом термина «правовой режим чрезвычайного поло­жения».

76

­В настоящее же время большинство юристов-правоведов склоняются к следующей точке зрения: термин «правовой режим чрезвычайного положения» уместно использовать для обозначения или чрезвычайных мер, или исключительной формы управления, но не всего института чрезвычайного положения.

Рассматривая чрезвычайное положение как институт права, следует отметить, что он является системой юридических норм и принципов, регламентирующих процедуру установления, действия и отмены режима чрезвычайного положения, включающей также и общественные отношения, непосредственно с ней связанные. Ин­ститут чрезвычайного положения является институтом государст­венно-правовым, вследствие чего нормы, его регулирующие, явля­ются совокупностью нескольких отраслей российского права - кон­ституционного, административного, финансового и т.д. Администра­тивного - в большей степени, так как целевое применение данного института достигается посредством использования управленческих средств правового характера.

Особый административно-правовой режим является основой чрезвычайного положения и проявляется посредством использова­ния следующих правовых элементов.

1. Переход на особое положение физических и юридических лиц, который выражается в введении административно-правовых ограничений, установлении специальных правил реализации административного принуждения и в усилении административной ответ­ственности за совершенные правонарушения.

2. Использование особых форм управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Эти формы реализуют­ся: посредством передачи власти специальному субъекту управле­ния с исключительной компетенцией (в большинстве случаев это действующие органы исполнительной власти или специально созда­ваемые временные органы управления); передачи дополнительных­административно - распорядительных полномочий исполнительным органам государственной власти - правоохранительным, контроль­но-надзорным, связи; создания особой структуры соподчинения ап­парата государственного управления; перехода на особый порядок и форму принятия управленческих решений, а также правопримени­тельной деятельности.

3. Использование особого административно-правового инструментария, разрешительных и общеобязательных типов регулиро-

77

­вания, отсутствующих в обычных условиях (комендантский час, мо­билизационные мероприятия) в дополнение к обычным юридиче­ским средствам отраслевого режима административного права (норм, принципов, методов и способов регулирования).

При введении чрезвычайного положения на определенной территории особую значимость приобретают чрезвычайные меры как особое сочетание административно-правовых запретов и обязы-ваний для граждан и организаций и дозволений для правопримени­теля. Эти меры являются необходимым связующим звеном системы элементов чрезвычайного положения, а их формальная сторона за­ключена в ст.ст. 22, 23, 24, 25 Закона РСФСР «О чрезвычайном по­ложении». Следует отметить, что эти меры означают передачу орга­нам исполнительной власти чрезвычайных полномочий, которыми они наделяются для ликвидации возникшей угрозы безопасности.

С учетом вышеизложенного появляется возможность дать определение термину «чрезвычайные меры».

Чрезвычайные меры - это способы (средства) осуществле­ния управленческой деятельности, вызванной чрезвычайной ситуа­цией, выраженные в предусмотренных законом юридических фор­мах. Эта деятельность направлена на установление и поддержание особых нормативов поведения, специальной формы управления, а также на установление условий, препятствующих возникновению и развитию угрозы безопасности.

В этом определении термин «чрезвычайные» проявляется в том, что, во-первых, эти меры могут применяться только в условиях чрезвычайного положения, а, во-вторых, по содержанию они пред­ставляют собой административно-правовые ограничения как инди­видуальных, так и коллективных субъектов, а также наложения на них дополнительных обязанностей и изменение полномочий и функ­ций органов государственной власти и органов местного самоуправ­ления.

Теория и практика международного права позволили выде­лить основные требования, в обязательном порядке предъявляемые к режиму чрезвычайного положения.

Противники законодательной регламентации режима чрез­вычайного положения ссылаются на возможные злоупотребления со стороны государственной власти, на опасность применения чрезвы­чайных мер в неоправданных случаях, в угоду политической конъ-| юнктуре.

78

­Подобным суждениям можно возразить следующим образом, без детальной правовой регламентации возможность любых зло­употреблений государственных органов более реальна. Отсутствие сдерживающих факторов в условиях чрезвычайной ситуации может привести к нарушениям прав, свобод и законных интересов граждан.

Еще один довод антагонистов законодательного регулирова­ния режима чрезвычайного положения. Они выдвигают гипотезу о том, что законом о чрезвычайном положении должны вводиться различного рода исключения из установленных правил. В.М. Гессен писал по этому поводу, что «диктатура правительства, предусмот­ренная и организованная наперед конституцией, предпочтительнее диктатуры, импровизированной сообразно обстоятельствам момен­та. Законодательствуя под влиянием событий, парламент почти всегда рискует либо остаться позади намеченной цели, либо забе­жать далеко вперед. Страх, гнев и ненависть - плохие советчики; в часы спокойствия, с полным самообладанием, законодатель должен взвесить наперед те полномочия, которые необходимы правитель­ству для того, чтобы подавить восстание»¹. С этим мнением пере­кликается высказывание Президента Российской Федерации В. В. Путина о том, что в России приемлема только диктатура закона².

Административно-правовой режим чрезвычайного положения придает экстремальным управленческим мерам юридический харак­тер, устанавливая:

а) исключительность ситуации, являющейся основанием для их использования;

б) временные и пространственные ограничения на примене­ние чрезвычайных мер;

в) точный перечень адекватных угрозе ограничений и полно­мочий государственных органов по реализации этих мер.

Правоограничения чрезвычайного положения выступают в качестве противовеса «праву государственной необходимости», по­зволяющему аппарату управления использовать такие меры, без которых он сочтет невозможным устранение угрозы безопасности. Как бы ни велика была степень этой угрозы, государство не может перейти границу законных форм, методов и средств управленческо­го воздействия в чрезвычайной ситуации.

I Гессен В.М. Указ. раб. С. 112. См.. Российская газета. 2000, 11 июля.

79

­Поскольку экстраординарных мер в чрезвычайных условиях все равно избежать не удастся, чрезвычайное положение выступает гарантом их адекватности сложности сложившейся ситуации, тем самым, защищая конституционный статус личности от внеюридиче-ского вмешательства со стороны органов государственной власти.

В международно-правовом регулировании института чрез­вычайного положения с известной степенью условности можно вы­делить три сферы:

1. Международно-правовые принципы чрезвычайного поло­жения, закрепленные в ст. 4 Международного Пакта о гражданских и политических правах, носящие обязательный характер для нацио­нальных законодательств.

2.Международно-правовое регулирование вооруженных кон­фликтов немеждународного характера, которые могут быть основа­нием для объявления государством чрезвычайного положения.

3. Деятельность уполномоченных международных организа­ций по контролю за практикой применения законодательства о чрез­вычайном положении, разрешению возникающих при этом споров, и толкование в связи с этим вышеуказанных принципов (Комитет по правам человека, Европейская комиссия по правам человека, Евро­пейский суд по правам человека).

К международно-правовым принципам чрезвычайного поло­жения относятся:

а) принцип исключительной угрозы;

б) принцип официального объявления;

в) принцип соразмерности;

г) принцип недискриминации;

д) принцип неотчуждаемости абсолютных прав и свобод;

е) принцип официального уведомления¹.

Нормы законодательства о чрезвычайном положении не мо­гут противоречить общепризнанным принципам и нормам междуна­родного права, так как в соответствии со ст. 15 Конституции Россий­ской Федерации они являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют прямое действие.

Принцип исключительной угрозы подразумевает право госу­дарства - участника Международного Пакта о гражданских и полити­ческих правах - объявить чрезвычайное положение и отступить от

¹ См. подробнее: Международное право. - М., 1996. 80

­принятых на себя по Пакту обязательств лишь в такой ситуации, ко­гда «жизнь нации находится под угрозой» либо наступают «обстоя­тельства, угрожающие независимости и безопасности государства».

Принцип официального объявления призван предотвратить произвольное установление правоограничений, без реального нали­чия экстраординарной ситуации, предоставить гражданам время для приспособления своего поведения к резко изменившимся внешним условиям.

В 1984 году на Парижской конференции Международной ас­социации юристов в докладе «Минимальные стандарты норм об ос­новных правах человека при исключительном положении», этому принципу было дано следующее толкование:

• все нормы, регулирующие чрезвычайное положение, долж­ны быть закреплены в законодательстве заранее, до его объявле­ния;

• в конституции государства должна быть предусмотрена процедура объявления чрезвычайного положения;

• заявление о сроках действия чрезвычайного положения не должно переходить границы периода, требуемого для нормализации обстановки.

В соответствии с принципом соразмерности:

• степень и объем ограничений прав и свобод граждан долж­ны быть адекватны тяжести чрезвычайной ситуации;

• чрезвычайные меры допустимы лишь в том случае, когда комплекс мер государственного принуждения, применяемый в обыч­ных условиях, исчерпан;

- чрезвычайные мероприятия, проводимые государством, должны стабилизировать или ликвидировать конкретную экстре­мальную ситуацию.

Согласно Закону РСФСР «О чрезвычайном положении» объ­явление чрезвычайного положения должно происходить только в том случае, если для устранения возникшей угрозы нужны именно чрезвычайные меры, осуществляемые в пределах, определяемых остротой сложившегося положения.

Принцип официального уведомления предполагает офици­альное уведомление государством Генерального Секретаря ООН об отступлении им от обязательств, предусмотренных указанным вы­ше Пактом. В частности, в соответствии со ст. 41 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» в случае введения в действие режима

­6-580

­81

­чрезвычайного положения Президент Российской Федерации дол­жен в течение трех дней принять меры к оповещению Генерального Секретаря ООН об ограничениях прав и свобод фаждан, об объеме этих ограничений, причинах принятия такого решения и дате пред­полагаемого прекращения указанных отступлений от упомянутого Пакта.

Согласно принципу неотчуждаемости абсолютных прав и свобод ни при каких условиях, в любых по сложности и тяжести чрезвычайных ситуациях, государство не может вводить ограниче­ния либо отменять право на жизнь, отказываться от запрета на раб­ство и работорговлю, пытки, жестокое обращение, неприменение обратной силы закона, устанавливающего новый вид наказания или ужесточающего его, право на признание свободы совести и религии и т.д. В ст. 56 Конституции Российской Федерации говорится о том, что не подлежат ограничению в условиях чрезвычайного положения права на жизнь, на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу со­вести, свободу вероисповедания, на свободное использование сво­их способностей и имущества, право на жилище; не допускается сбор и распространение информации о частной жизни лица без его согласия, не подлежат ограничению процессуальные права на су­дебную защиту и юридическую помощь. Кроме того, в соответствии со ст. 27 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» введение режима чрезвычайного положения не является основанием для применения пыток, жестокого, бесчеловечного и унижающего чело­веческое достоинство обращения или наказания, права на жизнь, свободу мысли, совести, религии. Помимо этого не допускается применение обратной силы уголовного закона, устанавливающего наказуемость деяния или усиливающего наказание.

Детальное рассмотрение законодательства, регламенти­рующего вопросы режима чрезвычайного положения, дает основа­ние сделать вывод о том, что действие режима чрезвычайного по­ложения проявляется в следующем:

а) реформировании системы государственного управления, коренном пересмотре полномочий органов государственной власти;

б) предоставлении органам государственной власти допол­нительных правомочий и возложении на объекты управления допол­нительных обязанностей.

82

­В связи с этим следует заметить, что превалирующую роль в обеспечении режима чрезвычайного положения играют органы ис­полнительной ветви государственной власти.

Деятельность органов исполнительной власти представляет собой одно из средств государственного управления. Посредством повседневной деятельности органов исполнительной власти реали­зуются государственные функции во всех сферах жизни российского общества. Исполнительная власть всеобъемлюща. Органы исполни­тельной власти не только исполняют волю законодателя, воплоща­ют ее в реально существующие общественные отношения, но и в определенных пределах реализуют правотворческую и юрисдикци-онную функции. Субъекты управления используют все имеющиеся в их распоряжении фактические и правовые возможности для осуще­ствления административного принуждения¹.

Исходя из положений раздела 3 Закона РСФСР «О чрезвы­чайном положении», можно выявить следующие организационные разновидности формирования системы государственного управле­ния в чрезвычайных условиях:

• действующие органы исполнительной власти передаются в прямое подчинение Президенту Российской Федерации либо органу, указанному Президентом Российской Федерации;

• в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей органами государственной власти на территории, где введен режим чрезвычайного положения, создаются специальные временные ор­ганы управления.

Если режим чрезвычайного положения вводится на соот­ветствующей территории по причине социального характера, то предусматривается возможность образования оперативного штаба МВД РФ и ФСБ РФ, а также комендатуры.

Первая разновидность предполагает усиление авторитета органов государственного управления на территории, где введен режим чрезвычайного положения вследствие непосредственного ис­полнения воли Президента Российской Федерации. Однако пред­ставляется нелогичным, что Президент Российской Федерации, яв­ляясь главой государства, помимо выполнения своих основных обя­занностей должен напрямую руководить обстановкой на той или

С м. на эту тему: Коренев А.П. Административное право России: Ч. 1 - М , 1996; Туманов Г.А., Фризко В.И. Общественная безопасность и ее обеспече­ние в экстремальных условиях // Сов. гос-во и право. 1989. № 8.

6* 83

­иной территории. Как справедливо отмечается в правовой литерату­ре, введение "режима чрезвычайного положения лишь в редких слу­чаях способно в короткие сроки нормализовать обстановку. Для восстановления законности и правопорядка необходима напряжен­ная работа всего государственного аппарата. В этих условиях от­правление Президентом Российской Федерации своих общегосудар­ственных обязанностей и одновременно непосредственное руково­дство режимом чрезвычайного положения в течение более или менее продолжительного времени являются малоэффективными. Данная форма организации управления может иметь место лишь при наличии реальной возможности в короткие сроки разрешить со­циальный конфликт"¹.

Вторая организационная разновидность государственного управления характеризуется тем, что при наделении специальных временных органов властными полномочиями они фактически будут являться органами государственного управления, осуществляющи­ми функции органов исполнительной власти на данной территории. В противном случае роль таких органов будет сведена к функциям координации и согласования.

Ситуация, когда высшими органами государственной власти образуется специальный орган управления, в подчинение которого автоматически переходит система органов исполнительной власти на соответствующей территории, является, с нашей точки зрения, более приемлемой.

Поскольку такой орган создан специально для осуществле­ния указанных функций, то он имеет возможность эффективно управлять всеми сферами общественной жизни на территории, где введен режим чрезвычайного положения. Помимо этого, находясь «над схваткой», такой специальный орган будет относительно сво­боден от элементов субъективизма и различного рода пристрастий и способен реально осмыслить обстановку на данной территории, тем самым обеспечивая возможность применения наиболее эффектив­ных мер.

Таково, с нашей точки зрения, основное содержание админи­стративно-правового режима чрезвычайного положения.

А никиенко С.А. Административно-правовой режим чрезвычайного положе­ния, вводимого в связи с социальными конфликтами: Автореф. дис.канд. юрид. наук. - М., 1994.

84

­