91. Организационно – правовые способы обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности.

Организационно – правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) – это специфическая организационно – правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов и их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисциплины субъектов управленческих административно – правовых отношений¹⁶⁴.

Законность в государственном управлении – это режим должного функционирования системы государственного управления, состоящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории государства нормативных правовых актов.

Законность служит неотъемлемой основой существования и развития демократически организованного общества. Принцип законности является конституционным. Ст.15 Конституции РФ предусматривает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.

В юридической литературе законность рассматривается с трех сторон: как принцип государственной деятельности; как метод государственного руководства обществом; как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами.

Самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Основными требованиями законности являются:

- верховенство правового закона по отношению к другим юридическим актам и предписаниям;

- издание нормативно – правовых актов компетентными органами в пределах своей компетенции;

- своевременность обновления законодательства в соответствии с потребностями развития общества;

- обеспечение прав и свобод человека и гражданина, провозглашенных внутригосударственными и международными актами;

- контроль за точным и неуклонным соблюдением и исполнением законов;

недопущение случаев беззакония и произвола¹⁶⁵.

К основным принципам (основополагающим началам) законности относятся:

а) Единство – режим законности обеспечивает эффективную реализацию правовых предписаний на всей юрисдикционной территории государства. Создание в регионах автономных от общефедеральной и противопоставляемых ей систем законности не допускается;

б) Всеобщность – в рамках режима законности обеспечивается исполнение законодательно закрепленных требований всеми субъектами права – государственными органами, должностными лицами и гражданами.

в) Недопустимость противопоставления законности и целесообразности – целесообразность издания закона определяется его социальной полезностью. Применение закона предполагает обеспечение и защиту важнейших правовых институтов и принципов и, в силу этого, целесообразно, а значит, необходимо. Вместе с тем, целесообразность не может противопоставляться законности. Таким образом, целесообразность допустима только в рамках, определенных действующим законодательством¹⁶⁶

Гарантии законности – это механизмы, при помощи которых обеспечивается высокая эффективность законности как политико – правового режима защиты интересов государства и общества, прав и свобод человека и гражданина.

В юридической литературе гарантии законности подразделяют на общие и специальные (юридические).

Общие гарантии законности – это специальные факторы, обусловленные объективными закономерностями общественного развития, с которыми связывается упорядоченность общественных отношений, их соразмерность законам данного государства. К ним относятся: экономические (материальные) гарантии законности; социальные гарантии законности; политические гарантии законности; идеологические гарантии законности.

Юридические гарантии законности – это система специальных юридических средств и методов, при помощи которых осуществляется укрепление режима законности, обеспечивается законосообразное поведение всех субъектов права, в том числе и самого государства, действующего в лице соответствующих органов и должностных лиц. К ним относятся: а) закрепление требований законности в нормативных правовых актах, среди которых высшей юридической силой обладает «Основной закон»- Конституция; б) совершенствование действующего законодательства с учетом динамики управленческих отношений; в) нормативно – правовое регулирование наиболее значимых отношений в сфере государственного управления; г) меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; д) нормативно – правовое закрепление средств пресечения правонарушений в сфере управления; е) юридическая ответственность и др.

Одним из важнейших принципов законности является ее неразрывная связь с государственной дисциплиной. Государственная дисциплина представляет собой точное соблюдение всеми организациями, государственными службами и гражданами установленного государством порядка деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организа­ций по выполнению возложенных на них обязанностей и реали­зации предоставленных прав.

Дисциплина и законность не только связаны друг с другом, но и взаимообусловлены. Строгое соблюдение всеми субъектами права законов и подзаконных нормативных актов — важнейшее требование, как законности, так и государственной дисциплины, что и послужило основанием считать законность и государственную дисциплину однопорядковыми социальными явлениями.

Поскольку законы и другие правовые акты устанавливают задачи, компетенцию, права и обязанности различных звеньев государственного аппарата и его работников, порядок их деятель­ности, постольку и сущность государственной дисциплины состоит, прежде всего, в соблюдении этого порядка, в точном исполнении предписаний законодательства относительно прав и обязанностей государственных органов и занятых в них работников государственного аппарата. Следовательно, законность — основная составная часть государственной дисциплины. Это объясняется тем, что основные требования государственной дисциплины оформляются в виде правовых норм и содержатся в законах, указах, актах органов исполнительной власти Российской Федерации и других правовых актах. В соответствии с принципами законности эти акты должны неукоснительно соблюдаться.

При всей близости законности и государственной дисципли­ны они не тождественны. Различие между ними состоит в том, что дисциплина охватывает порядок поведения людей не только в сфере правовой регламентации общественных отношений (тру­довая, финансовая, служебная, воинская дисциплина и т.д.), но и в сфере действия иных норм, функционирующих в обществе (профсоюзная, дисциплина быта и т.д.). Ее содержание шире содержания понятия «законность», ибо включает исполнение прав и обязанностей, основанных на требованиях, как правовых, так и иных социальных норм. Законность же требует соблюде­ния и исполнения только правовых норм. Кроме того, в содер­жание дисциплины включаются такие элементы, как предприимчивость, инициативность, творческий подход к делу, эффективность и качество работы. Поэтому дисциплина значи­тельно глубже, чем законность, проникает в производственные отношения и теснее связана с экономическими категориями.

Реализуя требования законности и дисциплины, каждый орган управления, каждое должностное лицо и государственный служа­щий, общественные организации и граждане обязаны постоянно следить за соблюдением законности и государственной дисциплины.

Законность и государственную дисциплину в управленческой сфере деятельности обеспечивают многие государственные органы, прежде всего это органы исполнительной власти, а также специальные органы других ветвей власти и видов государственной деятельности.

В настоящее время сложились и функционируют три организационно – правовых способа обеспечения законности и государственной дисциплины:

а) государственный контроль;

б) государственный надзор;

в) государственная контрольно – надзорная деятельность.

Государственный контроль - деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно – правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины. Контроль включает в себя три обязательных элемента:

- во – первых, проверку фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

- во – вторых, проверку путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

- в – третьих, принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно – дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности)¹⁶⁷.

В отличие от надзора контроль характеризуется наибольшей возможной глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно – предупредительных, административно восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности.

Государственный контроль классифицируется по различным основаниям:

а) по времени его осуществления различают предварительный, текущий и последующий контроль;

б) по методам осуществления контрольных проверок выделяют контроль по документам, отчетам, по отдельным жалобам и запросам, а также непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или целевых проверок;

в) по органам, осуществляющим его выделяют Президентский контроль (непосредственный или опосредованный), контроль со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (непосредственный или опосредованный), внутриведомственный контроль, государственный контроль органов представительной (законодательной) власти, государственный контроль органов исполнительной власти (правительственный контроль) и надотраслевой функциональный контроль центральных органов исполнительной власти, а также функциональный надотраслевой контроль органов исполнительной власти субъектов РФ, государственный контроль органов судебной власти, общественный контроль за законностью в сфере государственного управления.

Надзор как отличный от контроля, другой организационно – правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно – правового регулирования представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также связанную с систематическим наблюдением и постоянным присмотром за деятельностью субъектов управленческих административно – правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства¹⁶⁸.

Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно – противоэпидемиологических, правил разрешительной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т.д.), т.е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля – проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения).

Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов проверкой только законности действий поднадзорных субъектов. Таким образом, различие между административным надзором и контролем проявляется в широте охвата обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и форм воздействия.

Поднадзорность как особая форма служебной взаимосвязи характеризуется тем, что поднадзорные объекты не состоят в служебном подчинении органов надзора, не связаны друг с другом какими – либо общими ведомственными интересами. Формы надзорного реагирования на обнаруженные нарушения - протесты и представления прокурора; обязательные к исполнению предписания надзорных органов и их должностных лиц о ликвидации выявленных нарушений; выдача указаний и рекомендаций о способах и сроках их устранения.

Особым своеобразным организационно – правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно – правового регулирования является контрольно – надзорная деятельность специальных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих специальные узкоспециализированные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения (государственные службы- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и т.д, государственные инспекции, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти – Государственная инспекция безопасности дорожного движения, государственная трудовая инспекция Минздрава и социального развития РФ, инспекция по маломерным судам МЧС и ГО РФ и т.д.).

По своему содержанию деятельность государственных контрольно – надзорных органов характеризуется интеграцией в ней элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качественные характеристики весьма полезного свойства, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору в отдельности, в частности относительную узость надзора дополнять широтой организационных возможностей контрольной деятельности.

Надзорная деятельность государства включает в себя несколько конкретных видов государственного надзора: во - первых, функциональные виды отраслевого государственного надзора, такие как: банковский надзор Банка России за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов; государственный страховой надзор для защиты прав и интересов страховщиков и государства, эффективности развития страховых услуг; государственный санитарно – эпидемиологический надзор за соответствием государственным санитарно – эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам; во – вторых, некоторые разновидности всеобщего межотраслевого государственного надзора, к которым относится прокурорский надзор за исполнением законов и многие виды административного надзора, осуществляемого различными структурами МВД, другими правоохранительными органами.

Административный надзор – вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления¹⁶⁹.