3.2 Правосубъектность как важнейшая часть правового статуса субъекта административного права

Для того чтобы представить себе, каким образом тот или иной статус субъекта административного права трансформируется в правовое положение реального (персонально определенного) лица, необходимо проанализировать сущность еще одной важной правовой категории – правосубъектности. Она неразрывно связана с правовым статусом. Ранее уже упоминалось о том, что нередко данные термины используются как синонимы, но чаще правосубъектность рассматривается как важнейшая часть правового статуса.

Что же такое правосубъектность? В общей теории права она понимается как возможность (способность) выступать в качестве субъекта прав и обязанностей²².

Иногда правосубъектность включается в качестве элемента правового статуса в виде особого субъективного права²³. Думается, что такая позиция нелогична, поскольку объединяются способность обладания правами и обязанностями (т.е. правовым статусом) и сам правовой статус. Разумеется, правосубъектность и правовой статус теснейшим образом взаимосвязаны, однако каждое из этих понятий имеет самостоятельное значение.

Не случайно выделяются как общая, так и специальная (ролевая) правосубъектности, соответствующие определенным правовым статусам. Наряду с этим предлагается ввести такую разновидность правосубъектности, как отраслевая.

При этом Н.В. Витрук справедливо обращает внимание на то, что вести речь об объеме правосубъектности можно лишь условно, так как данный объем определяется правовым статусом. В противном случае как раз и происходит отождествление содержания правосубъектности и правового статуса.

Какова же суть правосубъектности, позволяющая ей выступать в качестве средства закрепления круга лиц (реальных), обладающих способностью быть носителями юридических прав и обязанностей (отражающих содержание определенного правового статуса)? Предположение о том, что она является возможностью или способностью реального лица быть носителем указанных прав и обязанностей, на наш взгляд, ничего не раскрывает. Пожалуй, более точной является мысль о том, что правосубъектность свидетельствует о наличии указанной правовой способности.

Суть правосубъектности заключается в том, что она определяет те юридически значимые характеристики, обладание которыми делает реальное (персонально индивидуализированное) лицо обладателем административно-правового положения. Например, "приобретение" правового положения лица, привлекаемого к административной ответственности, заключается не только в совершении гражданином правонарушения, предусмотренного нормами административного права. Помимо этого "требуется" достичь установленного возраста (16 лет), быть вменяемым и не иметь иммунитета от административной ответственности (т.е. не относиться к депутатскому корпусу или некоторым другим категориям лиц).

Административная правосубъектность предполагает такие качества физических и юридических лиц, которые в соответствии с действующим законодательством дают им право быть участника­ми (сторонами) регулируемых административным правом управ­ленческих общественных отношений. Административная право­субъектность слагается из двух элементов: правоспособности и дее­способности.

Административная правоспособность – проявление общей правоспособности, т.е. установленной и охраняемой государством правовыми нормами возможности данного субъекта (гражданина, исполнительного органа и т.п.) вступать в различного рода правовые отношения. Это – способность приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правовых отношений с участием данного субъекта. Для возникновения административно-правовых отношений такой предпосылкой является административная правоспособность, выражающаяся в определяемой административно- правовыми нормами возможности данного субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность за практическую их реализацию в сфере государственного управления²⁴.

Административная правоспособность в своей сущности определяется особенностями указанной сферы. Соответственно каждый, кто нормами административного права наделен обязанностями и правами в этой сфере, рассматривается в качестве субъекта административного права. Характерным для них свойством является возможность быть участником конкретных административно-правовых отношений, но не само это участие. Следовательно, говоря о субъектах административного права, необходимо иметь в виду, прежде всего не их перечень, а основные позиции, характеризующие административно-правовой статус каждого из них.

Субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Но для этого требуется, чтобы они были наделены административной дееспособностью. Налицо соотношение административно-правового статуса того или иного субъекта административного права (правоспособность) с процессом его практической реализации в условиях управленческой действительности (дееспособность). Дееспособность также является важнейшим элементом административно-правового статуса, наряду с правоспособность.

На практике далеко не всегда возможно проведение четких граней между административной право- и дееспособностью, хотя условно можно утверждать, что они соотносятся как статическая и динамическая категории. Довольно часто они неразделимы, так как являются по существу двумя элементами единого административно-правового статуса. Это, в частности, относится к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, т.е. с момента образования и юридического закрепления их компетенции. В компетенции выражается их административная правоспособность. В ней определяются и полномочия данного органа по участию в административно-правовых отношениях, т.е. их дееспособность. Например, закрепленная в ст.114 Конституции РФ компетенция Правительства и соответствующие ей полномочия одновременно отражают его право- и дееспособность как субъекта административного права²⁵.

Для органов управления способность участвовать в административно-правовых отношениях фактически является их прямой юридической обязанностью, ибо она есть основное средство реализации их компетенции, а, следовательно, и правоспособности. Аналогично решается вопрос об административной дееспособности должностных лиц государственных предприятий и учреждений. Однако существенная особенность последнего случая выражается в том, что административная дееспособность реализуется не самим предприятием или учреждением, а их администрацией, т.е. органом управления.

В качестве субъектов административного права можно рассматривать российской государство, субъекты Федерации, государственные и негосударственные организации. В такой роли они являются носителями административной правоспособности. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они непосредственно не участвуют. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления в отличие от граждан, сочетающих в себе оба эти юридически качества.

Это означает, что субъектом административно-правовых отношений является, например, не республика, не край или область, а их органы управления.

Таким образом, административную правосубъектность можно представить в виде своеобразного "буфера" между реальным лицом и статусом субъекта административного права. Этот "буфер" является правовой конструкцией, отражающей состав юридических фактов, наличие которых позволяет конкретному лицу (или вынуждает его) выступить в качестве обладателя соответствующего правового положения.

Что же при этом происходит с правовым статусом? Он как бы индивидуализируется, наполняясь конкретным содержанием. В этой связи представляется целесообразным вспомнить о соотношении административно-правовой нормы и административного правоотношения. В юридической литературе справедливо подчеркивается, что норма права является "моделью" правоотношения²⁶ (отметим, что правоотношение не всегда "моделируется" с помощью одной нормы, иногда требуется несколько норм).

Сущность правоотношений и их взаимосвязь с правовыми нормами, на наш взгляд, удачно раскрывает Ю.Г. Ткаченко, которая пришла к выводу о том, что можно говорить о двух определениях правоотношений: в первом случае под правоотношениями понимаются права и обязанности, которые представляют собой индивидуальные модели возможного и должного поведения субъектов ("правоотношения–модели"); во втором – фактические отношения, урегулированные нормами права ("правоотношения–отношения").

По предлагаемой Ю.Г. Ткаченко схеме правовая норма – модель, содержащая правило поведения общеобязательного характера; "правоотношение–модель" индивидуализирует общую модель (норму), сохраняя качество модели (т.е. мысленного образа, носящего уже индивидуализированный характер); "правоотношения–отношения" являются реализованными в деятельности субъектов правоотношения правовыми моделями.

Исходя из такого понимания правоотношений, можно сделать следующий вывод. Правовое положение конкретного (персонально индивидуализированного) лица характеризуется как потенциальными административными правами и обязанностями, вытекающими из правоотношений–моделей, так и реальными административными правами и обязанностями, вытекающими из правоотношений-отношений. Первая группа прав и обязанностей представляет собой нереализуемую часть правового положении, которым обладает данное лицо, поскольку отсутствуют необходимые юридические факты. Вторая группа прав и обязанностей является реализуемой (реализованной) частью правового положения, обладатель которого – это лицо, так как соответствующие юридические факты реально существуют.

Приведем следующий пример. Факт совершения конкретным гражданином К. административного правонарушения, который был документирован путем составления соответствующего протокола, влечет за собой юридическое последствие в виде признания данного гражданина лицом, привлекаемым к административной ответственности. Это, в свою очередь, приводит к тому, что у гражданина К. появляется реальное право знакомиться со всеми материалами дела, пользоваться юридической помощью защитника и т.п. В то же время право обжаловать постановление по делу, представляющее собой неотъемлемую часть правового положения лица, привлеченного к административной ответственности, носит потенциальный характер до тех пор, пока постановление не будет вынесено.

Таким образом, если правовой статус (правовое состояние) абстрактного субъекта административного права характеризуется совокупностью нормативно закрепленных юридических прав и обязанностей, то правовое положение (правовое состояние) конкретного персонально индивидуализированного лица определяется как потенциальными обязанностями и правами (обусловлены наличием правоотношений0моделей), так и реальными обязанностями и правами (обусловлены существованием правоотношений-отношений).

Именно поэтому правовое положение реального лица постоянно изменяется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, в то время как статус субъекта административного права неизменен до той поры, пока не меняются соответствующие правовое нормы.