10.2. Собрания граждан (собрания уполномоченных) по месту жительства как форма местного самоуправления.

Собрание, в том числе собрание уполномоченных, — сов­местное присутствие группы граждан, собравшихся для публичного обсуждения и решения вопросов местной жизни, базо­вая форма прямого участия населения в решении государствен­ных и общественных дел.

Собрание проводится в порядке, установленном настоя­щим Законом и иным законодательством Республики Беларусь.

Инициаторами созыва собрания могут выступать Советы, исполнительные комитеты, местные администрации, органы территориального общественного самоуправления, а также граж­дане.

Для подготовки собрания по предложению инициатора его созыва может создаваться инициативная группа либо образо­вываться организационный комитет.

Нормы представительства и порядок избрания уполномо­ченных для участия в собрании устанавливаются инициатором собрания.

Собрание правомочно, если в нем принимает участие не менее 25 процентов граждан, достигших восемнадцати лет и постоянно проживающих на данной территории, или не менее двух третей уполномоченных.

С правом совещательного голоса в собрании могут участ­вовать представители государственных органов, предприятий, организаций и учреждений.

Участники собрания вправе обсуждать любые вопросы рес­публиканского и местного значения, вносить по ним предложе­ния или принимать рекомендации, учреждать и упразднять органы территориального общественного самоуправления, участ­вовать в предварительном обсуждении и подготовке проектов решений органов местного управления и самоуправления по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, оценивать деятельность органов местного самоуправле­ния, решать иные вопросы в соответствии с законодательством Республики Беларусь,

Собрание вправе обращаться в государственные органы, на предприятия, в организации, учреждения и объединения, ко­торые обязаны в установленном порядке рассмотреть эти обращения и о принятых по ним решениях информировать граждан, проживающих на соответствующей территории.

Решения собрания, в том числе собрания уполномоченных, принимаются большинством голосов его участников и оформля­ются протоколом

10.3. Осуществление правотворческой инициативы населения иные формы участия населения в государственных и общественных делах.

В порядке, предусмотренном Советом, население имеет право на правотворческую инициативу по вопросам местного значения. Проекты решений по вопросам местного значения, внесенные населением в Совет, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — опубликованию в местных средствах массовой информации. В новой редакции Закона О местном управлении и самоуп­равлении в Республике Беларусь» появилась норма, касающаяся правотворческой инициативы населения по вопросам местного значения. Однако порядок реализации этой формы прямой демок­ратии в Законе не установлен. Его обязаны определить местные Сонеты. Как показывает практика, до настоящего времени местны­ми Советами данный порядок не установлен.

Исходя из смысла статьи, предметом правотворческой иници­ативы может быть любой вопрос местного значения, входящий в сферу ведения местного представительного органа. Однако вопро­сы местного значения, требующие нормативного регулирования, решаются и органами местного управления, причем в большем объеме, нежели Советами. В принципе, такие вопросы не должны выводиться за рамки общественного интереса (инициативы).

Правотворческая инициатива может быть реализована, в пер­вую очередь, на собрании граждан по месту жительства, через орга­ны общественного территориального самоуправления. Право внес­ти проект решения Совета должна иметь и просто группа жителей (в количестве, определенном Советом).

Реализация правотворческой инициативы предполагает внесе­ние проекта решения Совета. Этот документ должен нести в себе хорошее знание соответствующей проблематики, отвечать требова­ниям юридической техники. Для подготовки документа нужно привлечь специалистов. И такую возможность всегда можно най­ти. Проблема в том, что в рамках подготовительной работы потре­буется доступ к документам, экспертный анализ уже принятых ре­шений, их эффективности. Могут потребоваться и организацион­ные мероприятия с участием местного управленческого аппарата, подчиненного исполкому. Исходя из всего этого, уже самые пер­вые шаги по осуществлению правотворческой инициативы по ка­кой-то значимой местной проблеме будут сопряжены с большими трудностями

Наряду с предусмотренными настоящим Законом формами участия населения в государственных и общественных делах местное самоуправление может осуществляться и в иных фор­мах, не противоречащих законодательству Республики Беларусь.

Законодательно определены и другие формы участия населе­ния в местных делах. Например, жители вправе инициировать про­цедуру отзыва депутата, не оправдавшего их доверия или совершившего дискредитирующие его как депутата действия. Порядок отзыва определен в Избирательном кодексе. Сначала также должна быть создана инициативная группа, которая обращается к предсе­дателю Совета с просьбой о проведении собрания избирателей со­ответствующего округа для решения вопроса об отзыве. Отказ в созыве собрания может быть обжалован в суде. Самостоятельно провести собрание по данному вопросу жители не имеют права. В Беларуси пока нет примеров отзыва депутатов.

Следует также указать, что согласно Закону «Об обращениях граждан» от 1996 г. граждане имеют право обращаться с предложе­ниями в различные государственные органы. Эта форма использу­ется достаточно активно. Однако в основном жители обращаются с просьбами по самым острым для них вопросам — об улучшении жилищных условий, проведении капитальных ремонтов домов и т.д. Есть также примеры, когда вносятся предложения, касающи­еся содержания парков, мест отдыха, строительства и работы ми­ни-рынков и т.п. Местные власти не всегда подходят к этим проблемам с должным пониманием, и жители зачастую единствен­ный путь видят в том, чтобы обратиться за их разрешением к Пре­зиденту страны

11. Экономическая основа местного самоуправления. Местное хозяйство и коммунальная собственность

11.1. Понятие об экономической основе местного управления и самоуправления.

11.2. Участие Советов местного самоуправления в кредитных отношениях и организации денежного обращения

11.3. Участие Советов, исполнительных комитетов и местных администраций во внешнеэкономической деятельности

11.1. Понятие об экономической основе местного управления и самоуправления.

Экономическую основу местного управления и самоуправ­ления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащие источником получения доходов мест­ного управления и самоуправления и удовлетворения социаль­ных и экономических потребностей населения соответствую­щей территории.

1. Данная статья имеет ключевое значение для функциониро­вания местного самоуправления. Прежде всего в ней должны закрепляться основополагающие подходы, главные принципы фор­мирования экономического механизма децентрализованного тер­риториального управления. Экономическая основа местного само­управления — это та база, с использованием которой возникает комплекс экономических и социальных отношений с участием территориального потенциала при реализации местными органами власти возложенных на них задач.

При сложившихся в нашем обществе в прежние годы отноше­ниях собственности, механизме хозяйствования территориальное управление превратилось в придаток отраслевого, ведомственного управления. Характерными чертами управления социалистичес­кой экономикой стали его узкоотраслевая направленность и цент­рализация. В этих условиях территориальное управление стало рассматриваться преимущественно как средство преодоления издер­жек ведомственной разобщенности и централизации за счет пере­распределения административных функций на местах. Контроль местных органов власти за «хозяйским ведением дела» всеми предприятиями определялся как один из главных факторов повы­шения эффективности управления экономикой. Комплексное эко­номическое развитие понималось прежде всего как соблюдение ме­жотраслевых пропорций развития производительных сил на данной территории и обеспечения эффективности общественного произ­водства. После этого уже выделялись такие элементы, как рацио­нальное использование всех ресурсов территории, пропорциональ­ное развитие экономической и социальной сфер. Для планирования и оценки деятельности мест применялись в основном отраслевые критерии, не соответствующие специфическим «местным» функциям.

11.2. Участие Советов местного самоуправления в кредитных отношениях и организации денежного обращения

Советы, другие органы местного самоуправления, являю­щиеся юридическими лицами, исполнительные комитеты и местные администрации имеют право:

1) пользоваться на договорных началах кредитами;

2. использовать собственные ресурсы для создания коммерческих банков и других кредитно-финансовых организаций и принимать участие в их деятельности в соответствии с законодательством Республики Беларусь;

3. создавать целевые фонды и передавать их, а также бюджетные средства учреждениям банков в качестве ресурсов кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач.

Советы вправе составлять территориальные сводные финансо­вые балансы, а также балансы денежных доходов и расходов насе­ления в составе планов социального и экономического развития и несут полную ответственность за состояние денежного обращения и сбалансированность платежеспособного спроса населения с пред­ложением товаров и услуг на своих территориях. Соответствую­щие государственные органы и общественные объединения пред­ставляют в Советы, исполнительные комитеты и местные админис­трации сведения, необходимые для их составления.

Положения статьи в значительной части направлены на созда­ние экономических возможностей для местных органов влиять на финансовые процессы, происходящие в административно-террито­риальных образованиях. Принципиальное в этом влиянии, как свидетельствует опыт других стран, обычно сводится к решению задачи: как в условиях рыночных отношений «осадить» финансовые потоки на счета банков, находящихся на той или иной терри­тории, и тем самым заставить весь финансовый оборот работать на доходную часть местного бюджета. Естественно, такая активная роль местных властей на финансовом рынке возможна, если для этого имеется общая экономическая основа, предпосылки для того, чтобы стать одним из основных участников такого рынка. В Рес­публике Беларусь об этом пока можно говорить только гипотети­чески.

Воплощение в реальность положения о том, чтобы местные органы, в первую очередь областного и базового уровня, могли ока­зать влияние на финансовые процессы на своей территории, сво­дится к необходимости иметь на территории банк со значительным капиталом, позволяющим влиять через него на региональный фи­нансовый рынок. Достигнуть этого можно по двум направлениям: во-первых, путем создания консорциума банков, находящихся на территории с контрольным пакетом у регионального органа влас­ти, во-вторых, путем децентрализации системы ОАО «Беларусбанк» и на базе его региональных отделений и филиалов создания

регионального банка.

В этой связи следует рассматривать предоставление Советам права составлять территориальные сводные финансовые балансы, а также балансы денежных доходов и расходов населения. Применительно к последним на уровне города, района и области уже име­ется какой-то опыт (такие балансы разрабатывались в советские времена), то составление сводных финансовых балансов для регио­нов явление повое и в нашей практике фактически отсутствовав­шее. Здесь могут возникнуть трудности не только из-за ограничен­ной статистики, но и при выработке методики составления таких балансов, которая бы позволяла более полно представлять наличие и использование финансовых ресурсов 'И их потоках на уровне административно-территориального образования.

Примерная схема такого сводного территориального финансо­вого баланса может быть представлена следующим образом: .

Доходы:

1. Созданные и остающиеся на территории региона — всего:

в том числе:

• у населения (фонд заработной платы за минусом налогов);

• у предприятий;

• у предпринимателей;

• у банков и других финансовых учреждений;

• у администрации региона.

2. Дополнительные поступления (привлеченные в регион финансовые ресурсы) — всего:

в том числе:

• населению;

• предприятиям;

• предпринимателям;

• банкам и другим финансовым учреждениям;

• администрации региона.

3. Прочие доходы

в том числе местного бюджета. Совокупные финансовые ресурсы региона

Расходы:

1 Расходы населения на покупку товаров и оплату услуг;

2. На развитие производства;

3. На содержание непроизводственной сферы — всего:

в том числе:

• на жилищное строительство;

• на жилищно-коммунальное хозяйство;

• на народное образование и культуру;

• на здравоохранение и физическую культуру.

1. Временно свободные средства населения, предприятий, предпринимателей, банков (все виды сбережений, миграция денег, остатки на счетах), благотворительные фонды.

2. Прочие расходы. Совокупные финансовые расходы

11.3. Участие Советов, исполнительных комитетов и местных администраций во внешнеэкономической деятельности

Советы, исполнительные комитеты и местные администра­ции участвуют во внешнеэкономической деятельности в со­ответствии с законодательством Республики Беларусь, способ­ствуют расширению внешнеэкономической деятельности пред­приятий, организаций, учреждений и объединений, располо­женных на соответствующей территории, развитию экспортной базы и увеличению производства конкурентоспособной на внеш­нем рынке продукции (работ, услуг).

Советы, исполнительные комитеты и местные администра­ции, а также создаваемые ими органы в пределах предостав­ленных им полномочий вправе:

1. заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции за счет имеющихся валютных средств либо на иной основе в соответствии с законодательством Республики Беларусь;

2. создавать совместные предприятия по выпуску продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и оказанию услуг населению; участвовать в создании совместных с зарубежными партнерами научных, культурных, туристических, физкультурно-оздоровительных, реабилитационных центров, других организаций по экономическому и научно-техническому сотрудничеству, связанных с обеспечением социальной и производственной сфер современным оборудованием, средствами механизации для жилищно-коммунального хозяйства, предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции, развитием их материальной базы, проведением на коммерческой основе международных ярмарок, выставок и других мероприятий, а также развитием рекламной деятельности;

3. организовывать приграничную торговлю;

4. вносить в Совет Министров Республики Беларусь предложения о создании свободных экономических зон.

Положения данной статьи сегодня также в большей степени выглядят декларативными. Ведь местные власти не в состоянии на отдельно взятой территории обеспечить благоприятный инвестици­онный климат для иностранных предпринимателей. Не могут они реально повлиять и, например, на сальдо внешнеторгового баланса в разрезе территории. Однако данный показатель все же находится в зоне их пристального внимания. В целях увеличения экспорта това­ров на уровне областей и г. Минска разрабатываются соответствую­щие программы, до предприятий доводятся задания по объемам экспорта и импорта. Местные органы контролируют решение во­просов импортозамещения, укрепления на предприятиях служб маркетинга, развития дилерской сети, ограничения бартера и др.

В структуре исполкомов областей и г. Минска созданы управ­ления внешнеэкономической деятельности. Они могут включать следующие службы:

• отдел иностранных инвестиций и внешнеторговой деятельности;

• отдел межмуниципальных и зарубежных связей;

• отдел маркетинга и экономической безопасности.

Эти службы разрабатывают проекты программ и прогнозов развития внешнеэкономических связей г. Минска, а также инвес­тиционных программ и проектов. Они подготавливают материалы по созданию и размещению совместных предприятий, проводят юридическую экспертизу учредительных документов, обеспечива­ют взаимодействие с посольствами. Кроме того, эти службы анали­зируют внешнеторговую деятельность субъектов хозяйствования на подведомственной территории, участвуют в проведении конкур­сов, аукционов, создании свободных экономических зон.

12. Финансовые ресурсы и финансовая деятельность местных Советов

12.1 Финансовые ресурсы

12.2. Помощь вышестоящих бюджетов

12.3.Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления

12.1 Финансовые ресурсы

Финансовые ресурсы органов местного управления и само­управления состоят из бюджетных и внебюджетных средств Со­ветов и их органов, исполнительных комитетов и местных администраций, а также средств органов территориального общественного самоуправления. При недостаточности собствен­ных средств предусматриваются дотации и субсидии из вышес­тоящего бюджета. В местные бюджеты могут также выделяться в установленном порядке из вышестоящего бюджета субвенции на выполнение целевых программ и мероприятий. Выделение средств в местные бюджеты производится исходя из потреб­ностей совершенствования хозяйственной структуры, регио­нального развития и региональной политики в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

1. Вопрос о финансовой основе самоуправления является одним из наиболее важных вопросов, если не важнейшим. За рубежом существуют разные модели финансирования местных властей. Тем не менее, выделяются следующие критерии:

• повсеместное стремление расширить ответственность местных органов, рамки их ведения;

• обеспечение постоянной налогооблагаемой базы;

• понятность, «прозрачность» налогов;

• справедливое распределение налогового бремени на плательщиков.

Существуют три основных способа финансирования местных расходов — местные налоги, доля в государственных налогах, доходы за предоставленные услуги. В большинстве стран последние не имеют большого значения.

2. Финансирование местных расходов осуществляется в соответствии со следующими принципами:

3. финансирование должно соответствовать основным целям самоуправления. Если оно рассматривается как автономное, то главные источники — местные налоги. Если правительство имеет интерес в местных услугах, то какая-то часть доходов должна поступать из централизованных источников;

4. система финансирования местного самоуправления должна быть адекватна ответственности местных властей. Если речь идет об услугах, важных с точки зрения государства, то ответственность должна быть и перед ним, а не только перед населением. Трудно представить, каким способом мог бы нести ответственность орган самоуправления перед жителями за свои расходы, если они профинансированы государством;

3. система налогообложения, финансирования местных задач должна быть понятна и государству, и местным властям, и жителям. Без этого также невозможно обеспечить надлежащую ответственность местной власти;

4. система финансирования должна поощрять местные органы к наиболее продуктивным действиям, уменьшению непроизводительных расходов, повышению эффективности хозяйствования;

5. должна обеспечиваться стабильность источников доходов местных бюджетов, в первую очередь местных налогов, если они являются главным источником доходов;

6. система налогообложения должна быть удобна с административной, технической точки зрения, затраты на взимание налогов должны быть незначительными.

4. Право установления местных налогов рассматривается как фактор, имеющий важное политическое значение в демократичес­ком обществе. Высказывается даже сомнение, что локальная де­мократия в состоянии эффективно развиваться там, где доходы от местных налогов покрывают менее 10% расходов. Таких примеров много. Характерно и то, что государство во многих случаях само определяет перечень местных налогов и их размеры. Кроме того, высказывается беспокойство и в связи с тем, что действительно местные налоги, т.е. самостоятельно вводимые местными властя­ми, составляют в некоторых странах 2—3% местного бюджета. За­рубежная практика показывает, что основная часть доходов мест­ных властей образуется в результате редестрибуции (перераспре­деления общегосударственных налогов). Это перераспределение может быть в трех формах:

1. с вида налога;

2. общая дотация;

3. целевая дотация (субвенция).

Общая дотация используется в Германии, Бельгии, Голлан­дии, Великобритании, скандинавских странах.

В Европейской хартии местного самоуправления финансам посвящена ст. 9, включающая 8 параграфов. Исходя из Хартии, местные сообщества имеют право в рамках национальной эконо­мической политики претендовать на соответствующие собствен­ные средства, которыми они могли бы свободно распоряжаться для осуществления возложенных на них задач. Объем финансовых средств должен соответствовать этим задачам.

12.2. Помощь вышестоящих бюджетов

5. Судя по всему, Закон о местном самоуправлении в Респуб­лике Беларусь с самого начала основывался на том, что главными источниками доходов местных бюджетов должны быть стабильные долговременные налоговые платежи и собственные доходы от местного хозяйства. Дополнительно Закон предусмотрел возмож­ность выделения местным бюджетам дотаций, субсидий и субвен­ций из вышестоящих бюджетов.

Дотация — сумма средств, выделяемая из вышестоящего бюджета на невозвратной основе и без установления ее целевого использования в случаях, когда закрепленных и регулирующих до­ходов недостаточно для сбалансирования нижестоящего бюджета

Субсидия — сумма, предоставляемая из вышестоящего бюдже­та для выравнивания уровня социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы.

Субвенция — денежные средства, выделяемые из вышестояще­го бюджета на конкретные цели. Субвенции могут быть текущими, т.е. направленными на финансирование текущих расходов, и инвес­тиционными — направленными на инвестиции, инновационную деятельность и другие затраты, связанные с расширенным воспро­изводством.

Зарубежная практика показывает, что чем больше местное са­моуправление выступает как представитель государства, тем боль­ше доля дотаций в местных доходах. Например, в Великобритании она составляет 80%. В Италии местные доходы формируются на 60% за счет дотаций от правительства, на 14% — от регионов