2. Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы

Немаловажным фактором, вызвавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Этот принцип обусловлен единством правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти.

В современных условиях необходимо обеспечить эффективное взаимодействие государственной службы субъекта Федерации с муниципальной службой в органах местного самоуправления, поскольку этого требует Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и одноименная целевая Федеральная программа, срок действия которой продлен на 2006-2007 гг.¹¹ По оценкам экспертов, самая сложная проблема заключается в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации государственной службы и обеспечения ее взаимодействия с муниципальной службой⁵⁰. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 11 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Разделяя эту позицию, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установил взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы. Продолжая эту линию, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» определил, что взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством¹²:

1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Профессионализм и компетентность гражданских и муниципальных служащих является законодательно установленным принципом государственной (ст. 3 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»), гражданской (п. 4 ст. 4 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») и муниципальной службы (п. 3 ст. 4 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»⁵²).

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона № 25-ФЗ квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

В настоящее время субъектами Российской Федерации принят ряд законодательных актов, в которых определено соотношение должностей государственной гражданской службы субъекта Федерации и должностей муниципальной службы, а также установлены типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы.

Например, в Законе Владимирской области от 4 июля 2007 г. № 78-ОЗ «О соотношении должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Владимирской области, а также установлении типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы во Владимирской области» под соотношением должностей понимается соответствие группы должностей муниципальной службы группе должностей государственной гражданской службы, а также соответствие должности муниципальной службы, включенной в Реестр должностей муниципальной службы Владимирской области, одной из должностей государственной гражданской службы, включенных в Реестр должностей государственной гражданской службы Владимирской области.

Соответствующими группами должностей государственной гражданской службы для групп должностей муниципальной службы области являются: а) для высших должностей муниципальной службы - высшие и главные должности государственной гражданской службы; б) для главных должностей муниципальной службы - главные и ведущие должности государственной гражданской службы; в) для ведущих должностей муниципальной службы -ведущие и старшие должности государственной гражданской службы; г) для старших должностей муниципальной службы - старшие должности государственной гражданской службы; д) для младших должностей муниципальной службы - младшие должности государственной гражданской службы.

Часть 8 ст. 5 Закона Московской области от 24 июля 2007 г. № 137/2007-03 «О муниципальной службе в Московской области»⁵³ также регулирует соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Московской области с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы Московской области, устанавливает соответствие группы должностей муниципальной службы одной из групп должностей государственной гражданской службы Московской области, предусмотренных Законом Московской области № 39/2005-03 «О государственной гражданской службе Московской области».

Соответствующим группам должностей гражданской службы для должностей муниципальной службы в муниципальных районах, городских округах, поселениях являются:

1. Группы должностей гражданской службы

Высшая; Главная; Ведущая; Старшая; Младшая.

2. Группы должностей муниципальной службы:

Высшая, главная; Ведущая; Старшая; Младшая

Части 2 и 3 ст. 7 данного Закона устанавливают, что для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к: 1) уровню профессионального образования с учетом группы должностей муниципальной службы; 2) стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности; 3) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Типовые квалификационные требования к должностям муниципальной службы определяются в соответствии с категориями и группами должностей.

В число типовых квалификационных требований к должностям муниципальной службы категорий «руководители», «помощники (советники)», а также категории «специалисты» ведущей и старшей группы входит наличие высшего профессионального образования.

В число типовых квалификационных требований к должностям муниципальной службы категории «специалисты» младшей группы должностей входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Подобное различие в подходах к регулированию оплаты труда обусловлено противоречиями в положениях Федерального закона № 25-ФЗ. Поскольку, с одной стороны, п. 5 ст. 5 Федерального закона № 25-ФЗ устанавливает соотносительность основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, а с другой - в ч. 2 и 3 ст. 22 установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации.

Если следовать принципу взаимосвязи государственной и муниципальной службы, должностные оклады муниципальных служащих и их предельные размеры должны устанавливаться субъектами Федерации в привязке к окладам государственных гражданских служащих. Если провозглашать самостоятельность органов местного самоуправления в определении размеров оплаты труда, то кратности должностных окладов муниципальных служащих окладам государственных гражданских служащих субъекта Федерации быть не должно, равно как и установление каких-либо ограничений неправомерно.