§ 3. Система и структура органов управления землями населенных пунктов

Категорию «система» необходимо рассматривать в контексте со «структурой» органов управления. Понятие «система» отдельные авторы определяют как «организованное множество взаимосвязанных между собой элементов, определенным способом упорядоченных, находящихся во внутреннем единстве и выполняющих определенные функции по достижению единой цели».¹ В этом случае структура будет представлять собой количественный и качественный состав элементов системы, способ организации их связей, особенности процессов, совершающихся между ними.

Вопрос о соотношении указанных терминов пытался решить Конституционный Суд РФ.² Как было указано в одном из его постановлений, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В систему федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются Конституцией и иными законами Российской Федерации.

Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.

Данное понимание категорий «система» и «структура» было реализовано в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (ред. от 22 июня 2009 г.). В п.1 данного указа отмечается, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой перечень конкретных федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, а также федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам.

Однако несмотря на ряд достижений в ходе проводимой в конце XX - начале XXI веков административной реформы в России, система и структура органов управления земельными ресурсами, а также основания и порядок разграничения полномочий между ними так и не получили надлежащего исследования. На основе различных критериев представителями отраслевых юридических наук было предложено несколько подходов к пониманию системы органов управления. Так, представители науки административного права, по критерию характера компетенции, подразделяли органы исполнительной власти на органы общей компетенции, отраслевой компетенции, органы межотраслевой компетенции и органы внутриотраслевой компетенции.¹

В теории земельного права были предложены иные подходы к данному вопросу. Как отмечал В.И. Суворов, представители советского земельного права различали органы общего государственного управления земельным фондом и органы ведомственного (отраслевого) управления землями. При этом деление органов государственного управления земельным фондом на органы общего и ведомственного (отраслевого) управления не совпадало с классификацией органов государственного управления на органы общей и специальной компетенции, которая использовалась в административном праве. В основу такой классификации в административном праве положен объем компетенции того или иного органа по отношению к существующим отраслям государственного управления: органам общей компетенции подведомствен широкий круг отраслей, а органам специальной компетенции – одна определенная отрасль государственного управления. С административно-правовой точки зрения государственное управление земельным фондом является отраслевым управлением, то есть специальным.²

Поэтому с позиций науки земельного права предложено несколько подходов к определению системы органов государственного управления земельным фондом. Так, одни авторы полагают, что общее государственное управление осуществляется органами общей и специальной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ и распространяется на все земли в пределах определенной территории независимо от категории земель и субъектов прав на земельные участки. К числу таких органов относятся органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Ведомственное управление землями осуществляют министерства, комитеты, надзоры, службы и иные органы исполнительной власти. Данный вид управления строится по принципу подведомственности учреждений и организаций, которым предоставлены земельные участки.¹

К этой точке зрения примыкает позиция ряда авторов, отмечающих, что по характеру управления и объему его функций следует различать общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельным фондом. Основное отличие между ними заключается в том, что полномочия органов общей компетенции в области земельных отношений распространяются не на определенный круг субъектов, а на определенную территорию. Отраслевое (межотраслевое) управление, напротив, имеет ведомственный (отраслевой) характер, т.е. распространяется на земли отдельных отраслей (ряда отраслей) народного хозяйства (земли промышленности, транспорта, связи и т.д.).

Общее государственное управление земельным фондом осуществляется представительными и исполнительно-распорядительными органами власти. К числу представительных органов данные авторы относят Президента РФ, Федеральное Собрание и Государственную Думу РФ, соответствующие органы субъектов РФ. Исполнительно-распорядительные органы власти подразделяются на органы общей и специальной компетенции. К числу органов общей компетенции относятся Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления – городские, районные, сельские и поселковые администрации. Органы специальной компетенции подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные органы). К числу последних относятся те министерства и ведомства, к ведению которых отнесены земли определенного целевого назначения.²

Подобную классификацию нельзя признать удачной. Во-первых, Президент РФ не может быть отнесен к органам представительной власти, поскольку является главой государства (ст. 80 Конституции Российской Федерации). Более того, по своей юридической природе институт президента ближе к исполнительной, а не представительной власти. Во-вторых, не обосновано разграничение Государственной Думы РФ и Федерального Собрания РФ. Согласно ст. 95 Конституции РФ, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

В-третьих, неясна причина отнесения исполнительных органов местного самоуправления к системе органов государственного управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с частью 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом лишь отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Однако из этого не следует включение их в систему государственных органов.

В.Н. Харьков полагает, что в системе федеральных органов власти можно выделить органы общей компетенции (правительство РФ), межотраслевой (правительственные комиссии), специальной (министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и др.) компетенции. Анализируя систему органов государственного управления земельным фондом на уровне области, указанный автор включает в нее: законодательное собрание; губернатора и администрацию области; координационный совет по проблемам охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов при администрации области; управление архитектуры и градостроительства администрации области; межведомственную комиссию администрации области по размещению производственных сил на территории области; органы местного самоуправления (по вопросам переданных им государственных функций) и т.д.¹

Однако с данной позицией трудно согласиться, поскольку правительственные комиссии, равно как и координационные советы областного уровня, не допустимо рассматривать в качестве государственно-властного органа. По общему правилу, комиссии носят согласительный, совещательный или координационный характер, и не могут оформлять свои решения в форме общеобязательного акта. Точно также, нельзя рассматривать в качестве самостоятельных органов комиссии и департаменты, являющиеся структурными подразделениями органа общей компетенции – администрации области.

По мнению О.И. Крассова, в систему органов общего управления входят государственные органы исполнительной власти РФ (Правительство РФ), исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. В систему органов специального управления названный автор предлагал включать Федеральную службу земельного кадастра России; Министерство природных ресурсов РФ; Министерство здравоохранения РФ; Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерство сельского хозяйства РФ. В систему органов ведомственного управления входят Министерство природных ресурсов РФ; Федеральная пограничная служба России; Министерство путей сообщения РФ; Министерство обороны РФ и некоторые иные. Данные органы осуществляют ведомственное управление землями, находящимися, как правило, в федеральной государственной собственности. Кроме того, О.И. Крассов выделяет иные органы управления, которым присущи некоторые функции управления в области использования и охраны земель, например, Министерство экономического развития и торговли РФ; Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и т.д.¹

В данной классификации представляется интересным подход автора к установлению места Министерства природных ресурсов РФ в системе органов государственного управления. О.И. Крассов относил Министерство природных ресурсов РФ одновременно к двум категориям органов государственного управления – специальных и ведомственных.

Действительно, Министерство природных ресурсов РФ, во-первых, выполняло (и выполняет сейчас через входящие в него службы и агентства) ряд управленческих функций в отношении таких природных ресурсов, как недра, воды и леса. Соответственно, данному органу присущи определенные полномочия в отношении земель лесного и водного фонда. Во-вторых, Министерству природных ресурсов РФ приданы функции по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, которые распространяются на все категории земель. Этим и обусловлено отнесение данного органа к числу органов специального управления.

Еще более удачную, на наш взгляд, классификацию предложил Р.К. Гусев, считавший, что «по направленности и объемам предоставленной компетенции в сфере управления земельными ресурсами» все управленческие органы следует подразделить на несколько групп. Говоря об «управлении», а не «государственном управлении», он выделяет:

1) общие органы управления. В эту группу включены только органы общей компетенции, под которыми понимаются Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

2) специальные (межведомственные) органы управления.

3) ведомственные (отраслевые) органы управления, которые занимаются организацией использования, охраны, учета и т.д. применительно к землям, закрепленным за подчиненными учреждениями и организациями.

4) внутрихозяйственные органы управления.

5) общественные организации, участвующие в охране земель. ²

На наш взгляд, следует поддержать высказанное В.И. Суворовым мнение о том, что в земельном праве вопросы государственного управления земельным фондом должны рассматриваться не только как часть государственного управления, но и как часть земельных отношений. С этой позиции государственное управление земельным фондом надо рассматривать не как отрасль государственного управления, а как самостоятельный элемент правового режима земель. Поэтому в основу классификации органов государственного управления земельным фондом должен быть положен объем компетенции тех или иных органов по отношению ко всему земельному фонду и всем категориям землепользователей, а также по отношению к отдельным категориям земель и соответствующему кругу землепользователей, а не по отношению к существующим отраслям государственного управления. Органы, к компетенции которых относится государственное управление земельным фондом в пределах определенной территории независимо от категорий земель и землепользователей, будут являться органами общего государственного управления, а органы, компетенция которых ограничена лишь определенным кругом земель и подведомственных землепользователей, будут органами ведомственной (отраслевой) компетенции управления землями.¹

Подводя итоги проанализированным выше точкам зрения, мы полагаем, что система государственных органов управления земельными ресурсами населенных пунктов строится на сочетании территориальных начал управления с отраслевыми (межотраслевыми), включая в себя органы общей и органы специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Президент РФ; Правительство РФ; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (мэрии, администрации, правительства и т.д.). К специальной - органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам, не зависимо от их форм собственности, целевого назначения и разрешенного использования, по вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, ведение государственного кадастра недвижимости и т.д.).

К ним относятся Министерство природных ресурсов и экологии РФ (в его составе - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования), Министерство здравоохранения и социального развития (в его составе – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека, выполняющая функции санитарно-эпидемиологического надзора), Министерство регионального развития РФ и Министерство экономического развития РФ (в его составе Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии² и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом).

К органам отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти, наделенные определенными функциями в области организации и контроля за состоянием земель населенных пунктов в рамках определенной отрасли хозяйства и территориальной зоны в границах населенных пунктов (жилой, производственной, зоны размещения военных объектов, зоны рекреационного назначения и т.д.). Как правило, такие земли находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным казенным предприятиям, государственным и муниципальным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования. Роль и значение этих органов в управлении землями населенных пунктов будет сокращаться.

Органы местного самоуправления представляют собой самостоятельное звено в системе управления земельными ресурсами населенных пунктов, не входящее в состав органов государственного управления. По своей юридической природе они располагаются в группе органов общей компетенции.