Глава 1. Коррупция в аппарате административно-государственного управления

1.1. Понятие и сущность коррупции

Сравнительно недавно наиболее распространенным определением коррупции было следующее: «Коррупция — это злоупотребление государственной властью для получе­ния выгоды в личных целях»⁴. Данное определение содержалось в Справочном доку­менте о международной борьбе с коррупцией, подготовленном Секретариатом Организации Объединенных Наций (далее – ООН) (1995 г.), и было воспринято российской криминологической наукой, а также специа­листами других отраслей знаний.

С 1991 г. в России принято свыше 270 нормативных правовых актов, в которых использовался термин «коррупция».

В настоящее время принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г., в котором дается определение коррупции:⁵

«коррупция

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица»⁶.

По признанию высшего должностного лица государства — Президента РФ, коррупция поразила все уровни государственного аппарата.

Особую тревогу вызывает коррупциогенность законодательства. Общее пренебрежение к процедуре принятия законов позволяет принимать законодательные решения, за которыми стоят корыстные интересы. Возникла необходимость принятия законов о лоббизме и о процедуре принятия законов. Коррупция поразила правоохранительные органы. Пресечению коррупции противостоят созданные коммерческими и криминальными структурами технически оснащенные специальные по сути службы безопасности. Метастазы коррупции поразили не только федеральные органы власти, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – РФ), местное самоуправление⁷.

Ядром коррупции, несомненно, является взяточничество, которое состоит в полу­чении должностным лицом материальной выгоды за совершение определенных дей­ствий, связанных с использованием своего служебного положения. На Руси понятие «взяточничество» издавна ассоциировалось с двумя видами деяний: мздоимством и ли­хоимством. Мздоимство по дореволюционному российскому законодательству - это получение взятки служащим за действие (бездействие), выполненное им без наруше­ния служебных обязанностей, лихоимство - те же действия, но связанные с нарушени­ем служебных обязанностей. Ответственность за взяточничество в России впервые была установлена в Судебнике 1497 г., дополнена в Соборном уложении 1649 г. и су­щественно расширена Указами Петра I (1713-1724 гг.), который установил уголовную ответственность не только за получение, но и за дачу взятки, а также распространил нормы о взяточничестве на всех лиц, находившихся на государственной службе. В ка­честве меры уголовной ответственности за взяточничество была установлена смерт­ная казнь, сопряженная с конфискацией имущества: «казнить смертью натуральною или политическою, по важности дела, и всего имения лишить»⁸.

В Со­ветской России, согласно Уголовным кодексам 1922 и 1960 гг., получение взятки должностным лицом при отягчающих обстоятельствах также наказывалось смертной казнью с конфискацией имущества.

Согласно действующему Уголовному кодексу РФ 1996 г. под взяточничеством по­нимаются два вида преступлений: получение взятки (ст. 290) и дача взятки (ст. 291)⁹. Получение взятки - это «получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного ха­рактера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного ли­ца либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе». Кроме того, уголовно наказуемым является получение должностным лицом взятки за незаконные действия (бездействие) (ч. 2 ст. 290). Уголовный кодекс предусматривает повышенную уголовную ответственность высших должностных лиц (ч. 3 ст. 290), за­нимающих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно глав органов местного само­управления (ч. 3 ст. 290).

Взяточничество - основной вид коррупции, однако далеко не единственный. Россий­ские ученые отмечают, что прямо коррупционными или, как правило, сопровождаемы­ми коррупцией, являются многие другие преступления, предусмотренные Уголовным кодексом РФ: коммерческий подкуп, присвоение и растрата, злоупотребление должностны­ми полномочиями, превышение должностных полномочий, незаконное участие в пред­принимательской деятельности, служебный подлог, вынесение заведомо неправосуд­ных приговора, решения или иного судебного акта, а также ряд деяний, которые зачас­тую сопровождаются взяточничеством¹⁰.

Для системной коррупции характерно то, что она не ограничивается только дачей и получением взяток, злоупотреблением долж­ностными полномочиями. Ей свойственны также хищения в особо крупных размерах. Причем часто именно средства, полученные в результате таких хищений, и направляются на подкуп должностных лиц, на которых воз­лагается контроль и надзор. Так, по итогам работы Счетной палаты РФ за 2012 г. выявле­но, что при подготовке форума «Азиатско-Ти­хоокеанское экономическое сотрудничество» во Владивостоке строительство большинства объектов осуществлялось в отсутствие госу­дарственной экспертизы проектно-сметной документации. В частности, была нарушена ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, по­скольку отсутствовали положительные за­ключения государственной экспертизы на проектную документацию по строительству лабораторного корпуса и комплекса сооруже­ний инфраструктуры, необходимых для эксплуатации объектов Дальневосточного феде­рального университета, театра оперы и балета, водовода на остров Русский до пролива Бос­фор Восточный, а также двух гостиниц. Также были выявлены ошибки при проектировании и строительстве привокзальной площади аэро­вокзального терминала аэропорта Владивосто­ка и автодороги в районе бухты Патрокл, при­ведшие к затоплению привокзальной площади и обрушениям вертикальных скальных отко­сов обочин на автодороге. В результате про­веденной проверки были выявлены финансо­вые нарушения на общую сумму 8 123 млн р. А по итогам проведенной Счетной палатой РФ проверки эффективности использования государственных ресурсов за 2010-2011 гг. по подготовке к проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в Сочи и развития города как горнокли­матического курорта на объекте ГК «Олимп­строй» Следственным управлением при УВД по г. Сочи 22 июня 2012 г. было возбуждено три уголовных дела¹¹.

Одна из проблем, которая связана с изу­чением системной коррупции, состоит в воз­можности установления действительного ее наличия, т.е. проблема заключается в воз­можности получения достоверных данных о наличии этой разновидности коррупции, ди­намике ее развития. Обусловлено это прежде всего тем, что данный вид коррупции отлича­ется высокой степенью латентности, а потому официальные данные о количестве расследо­ванных и рассмотренных судами преступле­ний не отражают ее действительного уровня. Следует отметить, что высокая латентность характерна в целом для коррупции. Это ста­новится очевидным, если проанализировать динамику отдельных коррупционных престу­плений. Так, в 2010 г. с обвинительным заклю­чением по ст. 290 УК РФ (получение взятки) в суд было направлено меньше уголовных дел, чем за предыдущий год, на 3,3 %; в 2011 г. - на 13,1 %; в 2012 г. - на 14,5 %.

Количество уго­ловных дел по преступлениям, предусмотрен­ным ст. 291 УК РФ (дача взятки), переданным с обвинительным заключением в суд, в 2010 г. по сравнению с предыдущим годом сократи­лось на 16,6 %; в 2011 г. - на 10,3 %; в 2012 г. - на 27,8 %. С каждым годом, как это видно на рисунке 1, наблюдается снижение количества впервые зарегистрированных уголовных дел по ст. 290, 291 и 285 УК РФ¹².

Рис. 1. Динамика количества впервые зарегистрированных преступлений в 2010-2013 гг. (ст. 285, 290 и 291 УК РФ), тыс.

Что касается общей тревоги относительно роста коррупции, которая присутствует у насе­ления, с опорой на статистику можно было бы назвать подобную тревогу безосновательной. Однако статистика расходится с индексом вос­приятия коррупции. Так, в соответствии с этим индексом, по данным Transparency Internation, в 2013 г. Россия заняла 127-е место, что лучше показателя 2012 г. - 133-е. При этом, правда, было отмечено, что подъем в рейтинге обу­словлен не улучшением ситуации в России, а ухудшением ситуации в других странах. Для сравнения: Украина занимает 144-е место. Эти данные были получены в результате опросов тысяч людей из 177 стран¹³. Представляется, что снижение уровня преступлений корруп­ционной направленности служит косвенным свидетельством увеличения общей доли си­стемной коррупции среди иных разновидно­стей коррупции. Ведь вполне очевидно, что именно системная коррупция является более защищенной от правоохранительных органов. Часто именно потому высокие должностные лица и совершают коррупционные преступле­ния, что полагаются на собственную недоступ­ность для контролирующих, надзирающих и правоохранительных органов. Свое долж­ностное положение они рассматривают как своеобразную броню, делающую их неуязви­мыми. И это, к сожалению, часто срабатывает. Следователи и иные должностные лица право­охранительных органов остерегаются возбуж­дать уголовные дела в отношении высоких должностных лиц, совершающих коррупци­онные преступления. К примеру, об уехавшем из России на постоянное место жительства на юг Франции, в Лангедок, О.А. Чиркунове известно, что он, будучи губернатором Пермского края, покровительствовал созданной им с друзьями торговой сети «Семья». В частно­сти, этим торговым центрам отдавали лучшие в городе площадки. Имелись и другие факты, которые должны были бы стать поводом для соответствующих проверок и решения вопро­са о возбуждении уголовного дела, но сдела­но этого не было. Причина проста - высокое должностное положение О.А. Чиркунова¹⁴.

Современное международное уголовное право не ограничивает понятие коррупции злоупотреблением государственной властью, но включает неправомерные действия должностных лиц коммерческих организаций, а также относит к коррупционным пре­ступлениям, кроме взяточничества (подкупа), ряд преступных деяний, связанных со злоупотреблением служебным положением. Так, Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., все виды коррупции клас­сифицирует по двум группам: коррупция в публичном секторе и коррупция в частном секторе¹⁵. В свою очередь, к числу коррупционных преступлений в публичном секторе относятся:

1) подкуп национальных публичных должностных лиц;

2) подкуп иностран­ных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных ор­ганизаций;

3) хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом;

4) злоупотребление влиянием в корыст­ных целях;

5) злоупотребление служебным положением;

6) незаконное обогащение. Коррупция в частном секторе представлена двумя деяниями: подкуп и хищение иму­щества.

Таким образом, коррупция - это злоупотребление должностными пол­номочиями в целях получения выгоды.