Глава 2. Предупреждение коррупции в органах государственной власти

2.1. Методы и средства пресечения и предупреждения коррупции в аппарате государственной власти

Борьба с коррупцией представляет собой сложную системно -структурную деятельность, целью которой являются снижение уровня коррупции и степени ее общественной опасности до социально терпимого предела, а также устранение или нейтрализация ее детерминантов. Борьба с коррупцией не приведет и не может привести к абсолютному ее искоренению. Однако возможно снижение ее уровня до общественно- приемлемого показателя, при котором она не окажет какого-либо значимого влияния на жизнь государства, общества и их институтов, отдельных личностей, а также не будет препятствовать, их развитию в соответствии с социально значимыми целями и ценностями.

К специальным методам, предупреждающим коррупцию, можно отнести:²¹

- организационные, связанные с деятельностью органов государственной власти и должностных лиц, относящиеся к порядку прохождения государственной службы, подбору и расстановке кадров, организации деятельности субъктов, осуществляющих борьбу с коррупцией (и ее широком понимании):

- социально-экономические, связанные с повышением материального благосостояния и социальной защищенности должностных лиц;

- ратификация международных правовых актов о борьбе с коррупцией, совершенствование отечественного права путем изменения и дополнения существующих нормативные правовых актов и принятия новых, направленных на борьбу с коррупцией, введение обязательной криминологической экспертизы законов и иных нормативных правовых актов.

Существует и другая классификация, в которой методы по противодействию коррупции можно подразделить на две достаточно общие группы. В первую группу входят меры борьбы с внешними проявлениями коррупции (взятки конкретным служащим), с уже существующей коррупцией, с конкретными коррупционерами, во вторую - с институциональными предпосылками, обусловливающими коррупцию, с потенциальной коррупцией, с тем безличным коррупционером, в которого может, при некоторых условиях, превратиться служащий. Это разграничение и составило концептуальную основу вопросов о противодействии коррупции анкетах для граждан и предпринимателей. Исходя из него, нетрудно заметить следующее.

Во-первых, первая группа мер будет носить карательный характер, который, выражается в ужесточении государственного контроля, одной и причин расцвета коррупции в развивающихся странах.

Во-вторых, карательные меры будут приводить к новому витку коррупции еще и по следующим соображениям. С одной стороны, каждая из мер, направленных на снижение коррупции, связана с затратами на получение информации, на поимку коррупционеров, на их осуждение и так далее. Чем больше коррупционеров, тем больше затраты на их поимку. Чем больше затраты на поимку, тем меньше остается ресурсов на премирование должностных лип, арестовывающих коррупционеров. С другой стороны, уровень потерь для коррупционера растет в связи с применением достаточно суровых мер наказания. По предположению Becker и Stigler, одной из причин коррупции является то, что прибыль должностного лица, привлекающего нарушителя к ответственности, гораздо ниже, чем затраты на наказание потенциального нарушителя. Если проанализировать ситуацию ужесточения наказании с позиций этого предположения, то получится следующая картина. Ужесточение наказания за коррупционные действия приводит к углублению разницы между прибылью должностного лица от поимки коррупционеров и размером тех ограничений, которые понесет коррупционер. Следовательно, вероятность того, что коррупционер и должностное лицо решат проблему с помощью взятки, в этом случае резко возрастает. Это проистекает из того, что сохраняющиеся условия для коррупции побуждают (обобщенного) взяткодателя увеличивать размер взятки до тех пор, пока это увеличение не покрывает упомянутую выше разницу. В результате ситуации на рынке коррупционных услуг переходит на более высокий уровень, где снова стабилизируется.

В-третьих, борьба с коррупцией в рамках первого метода, целью которой является сам коррупционер, а не коррупция, будет носить характер борьбы Геракла с гидрой, у которой постоянно вырастают новые головы, что обусловливает циклический характер такого процесса искоренения коррупции.

В-четвертых, в рамках данного подхода «с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг»²².

Вторая группа методов носит превентивный, а не карательный характер, направлена против причин, а не внешних выражений коррупции, и поэтому лишена многих недостатков, присущих «методу войны».

Если добавить к той классификации еще одно основание — системность — бессистемность (или многомерность — одномерность) можно получить следующую типологию методов противодействия коррупции (рис. 2).

Рис. 2. Классификация методов противодействия коррупции²³

Организационные методы общего предупреждения коррупции должны включать в себя:

1) совершенствование структуры органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправлении;

2) внедрение в деятельность государственного аппарата научно обоснованных принципов теории и организации управления.

Одним из эффективных правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы является институт аттестации.

Это обусловлено тем, что определение качеств, которыми обладает «государственный» человек, во все времена оставалось непременным атрибутом технологии власти и управления.

Следует сказать, что аттестация государственных слу­жащих решает следующие задачи²⁴:

1) обеспечение законности в системе государствен­ной службы;

2) создание профессионального корпуса государ­ственных служащих;

3) установление служебного соответствия государ­ственного служащего занимаемой должности или выпол­няемой работе;

4) выявление перспектив применения потенциальных способностей и возможностей государственного служа­щего;

5) определение необходимости повышения квалифи­кации, профессиональной подготовки или переподготов­ки государственного служащего;

6) применение к государственному служащему мер юридической ответственности и поощрения за успехи в выполнении служебных обязанностей;

7) предупреждение и пресечение правонарушений и коррупции в системе государственной службы и др.

Отбор на государственную службу мог бы осуществ­ляться на базе принципов: равенства шансов; постоянных изменений в должности по мере роста профессионализ­ма; конкурсного замещения должности, исходя го компетентности кандидата, а также его профессионального и личного опыта Такие законодательные предписания мог­ли бы в определённой мере способствовать укреплению государственно-служебных отношений и тем самым спо­собствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы нашей страны.

Вполне очевидно, что только повышением денежно­го содержания служащим проблему коррупции в сис­теме государственной службы не решить. Необходим целый комплекс правовых и организационных меропри­ятий в этой сфере. Крайне важно настойчиво и целенап­равленно формировать эффективную государственную систему социального обеспечения государственных слу­жащих. Данная система могла бы включать в себя следу­ющие гарантии: невысокую вероятность увольнения с государственной службы в связи со сменой политичес­кого руководства, достойную пенсию, продолжительный отпуск и иные социальные льготы для государственных служащих, зачастую отсутствующие в негосударствен­ных организациях. Серьёзным дополнительным стиму­лом может служить, в некоторых случаях, возможность получить после выхода в отставку высокооплачиваемую работу в коммерческих организациях.

Серьёзным организационным средством предупреж­дения и пресечения коррупции в системе государствен­ной службы зарубежных государств является государ­ственный контроль.

К числу субъектов государственного контроля, который, безусловно, вносит свой вклад в предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной служ­бы следует отнести Президента России. Для контрольной функции Президента России в его администрации созда­ны специальные контрольные подразделения: Главное контрольное управление Президента России, окруж­ные инспекции в аппаратах полномочных представите­лей Президента России в федеральных округах и др²⁵. Помимо этого контрольные функции от имени и по по­ручению Президента России осуществляет ряд иных структурных подразделений его администрации. В свя­зи с чем, обобщая институт президентского контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в си­стеме государственной службы необходимо отметить, что: президентский контроль охватывает все сферы дея­тельности исполнительной власти; президентский конт­роль состоит в проверке выполнения положений Кон­ституции России, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации; президентский контроль осуществляется не­посредственно как самим Президентом России, так струк­турными подразделениями и должностными лицами его администрации, что делает президентский контроль не­зависимым от иных ветвей государственной власти; ре­зультаты президентского контроля могут быть использо­ваны Правительством Российской Федерации для приня­тия мер воздействия, предусмотренных действующим за­конодательством, привлечения виновных лиц к дисцип­линарной ответственности, поощрения отличившихся. Субъекты, осуществляющие контроль от имени и по по­ручению Президента России, вправе доложить Прези­денту об обнаруженных недостатках, сами могут вносить представления, давать предписания по их устранению. Однако не могут вмешиваться в деятельность проверяе­мых организаций, осуществлять какие-либо принудитель­ные меры, наказывать виновных, предоставляя право Президенту России решать, какие меры следует принять.

Отсутствие эффективного контроля за доходами и расходами государственных служащих, за выполнением ими служебных обязанностей, игнорирование фактов коррупции либо слабое, не основанное на право­вых предписаниях реагирование во многих случа­ях являются условиями, облегчающими соверше­ние коррупционных правонарушений. При созда­нии эффективной системы государственного кон­троля за деятельностью государственных служащих, о необходимости которого уже достаточно аргумен­тированно говорится в юридической литературе, следует учесть опасность зарегулирования устанав­ливаемого государственного контроля, который может привести к бюрократизации управленческих процессов, к свёртыванию экономической иници­ативы и к возможным нарушениям прав и закон­ных интересов физических и юридических лиц. Можно будет считать, что реформа государствен­ной службы в нашей стране только тогда будет от­личаться полнотой, когда она очертит механизмы социального контроля, предупреждающие такие явления, как административный произвол, нару­шение прав и свобод граждан, коррупцию.

В связи с этим необходимо выработать принци­пы осуществления государственного контроля за деятельностью государственных служащих, прини­мающих важные решения. Государственный и со­циальный контроль должен носить, прежде всего, упреждающий, а не карающий характер. В свою очередь формами социального контроля над госу­дарственной службой должна стать гласность и ста­тистика. Гласность позволит снять ореол таинствен­ности и секретности, которым окружена деятель­ность абсолютного большинства государственных служащих. Статистика, в свою очередь, сможет представить данные о доходах и расходах государ­ственных служащих, их имуществе и т.д²⁶.

Следует также отметить, что деструктивные про­цессы в социально-экономической сфере происхо­дят на фоне явного отставания законодательства, регламентирующего государственно-служебные от­ношения от первоочередных нужд сегодняшнего дня. Проводимые в стране экономические реформы не всегда обеспечивались и обеспечиваются адекват­ными юридическими механизмами реализации, принятые решения в некоторых случаях непоследо­вательны, не имеют под собой должного финансо­во-экономического обоснования, не учитывают за­рубежный и исторический опыт. Все эти и некото­рые другие обстоятельства являются благоприятной средой для распространения коррупции в системе государственной службы нашей страны.

И завершая рассмотрение ряда вопросов, посвящен­ных государственному надведомственному контролю как способу предупреждения и пресечения коррупции в си­стеме государственной службы Российской Федерации, необходимо отметить, что в ряде западных стран конт­роль за государственным аппаратом со стороны обще­ственности облегчается посредством законодательных предписаний, позволяющих свободный доступ к некото­рым административным документам. Так, согласно фран­цузским законам любой гражданин имеет право ознако­миться с административным документом, на основании которого вынесено негативное решение по его делу. Кро­ме того, закон обязывает государственные учреждения представлять письменные обоснования, такого решения в отношение некоторых категорий дел.

Подводя итог рассмотрения контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в системе го­сударственной службы необходимо отметить, что само законодательство о государственной службе содержит в себе механизмы контроля, которые могут быть исполь­зованы как средства предупреждения и пресечения кор­рупции на индивидуальном уровне в системе государ­ственно-служебных отношений. Некоторые из этих ад­министративно-правовых средств были уже нами рас­смотрены, тем не менее ещё раз перечислим их: государ­ственный квалификационный экзамен; аттестация; ин­формация о доходах и имущественном положении госу­дарственного служащего и членов его семьи; испыта­тельный срок.

Говоря об испытательном сроке как способе предуп­реждения и пресечения коррупции в системе государ­ственной службы, необходимо отметить, что для гражда­нина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкур­са документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государствен­ной службы иной группы и иной специализации уста­навливается испытание на срок от трёх до шести месяцев.

В период испытательного срока государственным органом (должностным лицом) должно быть принято решение о соответствии или несоответствии государ­ственного служащего занимаемой им государственной должности. Было вполне целесообразным в определён­ных случаях закрепить возможность продления испыта­тельного срока с целью более тщательного подбора кан­дидата на государственную должность государственной службы. Это способствовало бы в дальнейшем предуп­реждению и пресечению правонарушений и коррупции в системе государственной службы.

И в заключении, нельзя не затронуть ряд вопро­сов, касающихся административной этики в системе го­сударственной службы. Эта проблема имеет достаточно важное значение в зарубежных государствах. Подтверж­дением этому являются принятые специальные законы, этические кодексы или кодексы чести служащих .

Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. «Об ут­верждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»²⁷, цель которого состоит в повышении доверия общества к государственным ин­ститутам, в обеспечении условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служа­щими должностных обязанностей и исключения зло­употреблении на государственной службе.

Появление данного нормативного правового акта обусловлено тем, что механизм правового регулирова­ния в управленческих отношениях может нормально и гибко функционировать лишь при существовании систе­мы норм управленческой этики Современная норма­тивная правовая база в настоящее время не располагает кодифицированным нормативным правовым актом, ко­торый бы, с одной стороны, способствовал наряду с нор­мами административного права урегулированию управ­ленческих отношений, а с другой - помогал бы форми­рованию более продуманного и зрелого общественного мнения о государственных служащих.

В Указе Президента России оп­ределены общие принципы служебного поведения госу­дарственных служащих, представляющие собой основы поведения государственных служащих, которыми им над­лежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей. Данный указ Президента России можно считать на определённое время своеобразным кодексом поведения государственных служащих Российской Фе­дерации, так как этот нормативный правовой акт содер­жит в систематизированном виде нормы нравственнос­ти и этикета, относящиеся к урегулированию управлен­ческих отношений, и определяет нравственное и служеб­ное поведение государственного служащего при испол­нении им должностных обязанностей.

Для молодых государственных служащих именно этот нормативный правовой акт мог бы стать своеобразным эталоном в управленческой работе. Чаще всего молодые государственные служащие, недостаточно знакомые с культурой и этикой служебных отношений, подвергают­ся профессиональной деформации, могут проявлять гру­бость, устанавливать сомнительные связи с «нужными» людьми, совершать коррупционные деяния и т.п. Пре­дупредить и пресечь данные проступки со стороны го­сударственных служащих - главная задача Указа Прези­дента России «Об утверждении общих принципов слу­жебного поведения государственных служащих».

Задачами же Кодекса поведения государственных слу­жащих Российской Федерации, который в перспективе может быть принят, должно стать следующее правило: в практике управления нравственный фактор имеет не меньшее значение, чем достигнутые результаты. Как по­казывает практика, всякое управленческое решение яв­ляется не до конца правильным, если оно игнорирует нравственные принципы и справедливость, преследует только конечный результат. Говоря словами Платона и Сократа цель административной этики - помочь объеди­нить «благо, истину и красоту», обеспечить прочность авторитета государства и его структур²⁸.

Необходимо также отметить, что существование Кодекса служебного поведения государ­ственных служащих Российской Федерации способство­вало бы созданию определённой базы, на которую могло бы опереться общественное мнение. Данный законода­тельный акт давал бы общественности источник норма­тивно-моральных оценок и суждений о деятельности кон­кретных государственных служащих. В связи с чем такое положение способствовало бы предупреждению и пре­сечению коррупции в системе государственной службы нашей страны.