42.Админ.Принуждение:сущность и виды.Правовые основы адм.Принуждения

В числе административно-правовых методов назывались, в частности, и средства принудительного характера, с помощью ко­торых исполнительные органы (должностные лица) при необходи­мости обеспечивают должное поведение в сфере государственного управления. В своей совокупности они составляют самостоятель­ный правовой институт административного принуждения.

Административное принуждение – не самоцель. Будучи раз­новидностью государственного принуждения, оно используется в качестве крайнего средства обеспечения и охраны правопорядка. В этом его карательное назначение (наказание за дисциплинарные и административные проступки). Но его цели значительно шире принудительные меры используются как средство предупрежде­ния и пресечения правонарушений, а также для процессуального обеспечения производства по административным правонарушени­ям. Следовательно, оно используется и для обеспечения общественной безопасности и общественного порядка. В самом же широ­ком смысле административное принуждение обеспечивает испол­нение правил поведения, выражаемых в административно-право­вых нормах.

Административное принуждение – это, как правило, принуж­дение внесудебное, т.е. осуществляемое исполнительными органа­ми (должностными лицами) непосредственно в процессе их повсе­дневной деятельности.

В предусмотренных законодательством случаях меры админи­стративного принуждения применяются и судами (судьями). Так, они применяют наиболее строгие административные взыскания за административные правонарушения; к их компетенции отнесено и аннулирование лицензий и т.п.

Меры административного принуждения применяются не всеми исполнительными органами (должностными лицами). Круг их определяется законом или подзаконными актами, по­скольку, во-первых, речь идет о применении специальных пол­номочий и, во-вторых, в отношении третьих лиц, т.е. тех, кто не находится в непосредственном подчинении (ведении) у полномоч­ных субъектов управления. Это, как правило, граждане, а в неко­торых случаях и физические лица независимо от формы собствен­ности (например, в сфере борьбы с монополизмом и т.п.). Поэтому руководители исполнительных органов не вправе применять такие меры в отношении подчиненных работников.

Тем не менее и у них есть полномочия по внесудебному прину­дительному воздействию на поведение подчиненных – дисципли­нарная власть. По своей сути меры дисциплинарного принужде­ния, конечно, можно рассматривать в качестве видового варианта административного принуждения в широком смысле. Но у них есть четкие границы – государственно-служебные отношения. У мер административного принуждения в его собственном понима­нии таких границ нет. Точнее говоря, они применяются на любом участке сферы государственного управления.

Административное принуждение является функцией право­охранительных, как правило, органов, входящих в общую систему органов исполнительной власти. Например, это все органы, наде­ленные административно-надзорной компетенцией, органы внут­ренних дел и т.п.

Меры административного принуждения применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, в которых содержатся общеобязательные правила поведения (например, правила безопасности движения, при­родоохранные, противопожарные правила и т.п.).

Арсенал такого рода принудительных мер достаточно широк. При этом они используются не только в целях обеспечения испол­нения норм, устанавливаемых административным правом. Они являются средством охраны норм многих других отраслей права (например, финансового, трудового и т.п.).

Административное принуждение, используемое в необходи­мых случаях, является проявлением административной власти, под которой предлагается понимать средства, используемые в про­цессе реализации исполнительной власти, т.е. фактически юриди­чески властные полномочия субъектов государственно-управлен­ческой деятельности. Однако надо учитывать при этом ранее отме­ченные ограничения (не все субъекты, не все нормы и т.п.). Поэто­му объем односторонних юридически властных полномочий таких субъектов, разумеется, шире, чем объем их же полномочий по при­менению мер административного принуждения.

Наличие средств административного принуждения в распоря­жении исполнительных органов (должностных лиц) вовсе не сви­детельствует о том, что методы управляющего воздействия осно­ваны исключительно на принуждении. Нельзя забывать о том, что такие средства нередко являются единственными, с помощью которых можно обеспечивать нормальные условия жизни (напри­мер, при стихийных бедствиях, иных чрезвычайных ситуациях); что они служат правоохранительным, т.е. позитивным, целям; что лишь в крайних случаях они применяются в качестве кара­тельных мер, т.е. в буквальном смысле являются принудитель­ными.

Виды, мер административного принуждения. Разнообразные меры административного принуждения подразделяются в зависи­мости от своего целевого назначения на три группы:

а) административно-предупредительные меры;

б) административно-пресекательные меры;

в) административно-наказательные меры.

Рассмотрим особенности различных мер административного принуждения.

Административно-предупредительные меры. Они применя­ются с целью предупреждения возможных правонарушений и иных негативных проявлений в сфере государственного управле­ния. Так, их применяют для предотвращения опасности для жизни и здоровья граждан в условиях, которые не связаны не­посредственно с правонарушениями (например, при несчастных случаях, стихийных бедствиях), а также для обеспечения нор­мальных условий работы юридических лиц и государственных органов.

В числе конкретных мер такого рода можно назвать: контроль­ные и надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр (та­моженный, милицейский); проверку документов, удостоверяю­щих личность; введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях); освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий торговли и общественного питания; пре­кращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности (например, обрыв электропро­водов); закрытие участков государственной границы; администра­тивный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест ли­шения свободы; лицензирование отдельных видов деятельности и т.д.

Иногда высказывается мнение, что в подобных мерах элемент принудительного характера якобы отсутствует. Но это неверно, так как все эти меры осуществляются в одностороннем юридичес­ки властном и обязательном для других сторон порядке и содержат определенные ограничения для них.

Административно-пресекательные меры. Их целевое назна­чение – прекращение в принудительном порядке противоправ­ных действий и предотвращение их вредных последствий.

В их числе, например: требование прекратить противоправные действия (препятствующие осуществлению полномочий милиции, нарушающие правила противопожарной безопасности и т.п.); ад­министративное задержание (для составления протокола об адми­нистративном правонарушении, для доставления нарушителя в суд, милицию и т.п.); приостановление работы предприятия (при грубом нарушении правил охраны труда и техники безопасности и т.п.); принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; запрещение эксплуатации транс­портных средств, техническое состояние которых угрожает без­опасности движения; временное отстранение от работы инфекци­онных больных; непосредственное физическое воздействие; при­менение оружия и специальных средств (резиновые дубинки, сле­зоточивый газ и т.п.); запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требо­вания по обеспечению общественной безопасности; приостановле­ние действия лицензии и т.п. К ним можно отнести и меры процес­суального обеспечения административного производства, о кото­рых будет сказано далее.

43.понятие и назначение административно-предупр.мер.Нормы права по своему юридическому содержанию представ­ляют определенные правила поведения, устанавливаемые государ­ством. Их соблюдение гарантируется различными средствами также государственного характера (организационные, стимули­рующие, разъяснительные меры). При их несоблюдении могут ис­пользоваться меры государственного принуждения, в том числе и юридическая ответственность (дисциплинарная, административ­ная, материальная, уголовная). В подобном качестве правовые нормы фактически выражают регулирование соответствующих об­щественных отношений.

Правовое регулирование управленческих общественных отно­шений осуществляется с помощью административно-правовых норм, определяющих границы, должного поведения их участников в сфере государственного управления. В них получает непосредст­венное выражение регулятивная роль административного права.

Административно-правовые нормы, таким образом, представ­ляют собой устанавливаемые государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отноше­ний, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти (в сфере государственного управления). Как уже отмечалось, такого рода отношения принято называть управленческими.

Регулирующее назначение административно-правовых норм выражается в том, что они устанавливают, когда и при соблюдении каких условий действия, совершаемые органами исполнительной власти, должностными лицами, государственными и негосударст­венными организациями, а также гражданами в сфере государст­венного управления, точно соответствуют требованиям законнос­ти. Вместе с тем в административно-правовых нормах указывает­ся, какие действия можно совершать, от каких следует воздер­жаться и какие совершать необходимо.

Слеовательно, в этих правовых нормах либо предписывается определенный вариант должного поведения, либо он дозволяется (разрешается) при соблюдении предусмотренных нормами усло­вий, либо, наконец, совершение определенных действий запреща­ется. Тем самым создается правовой режим поведения сторон (участников) управленческих общественных отношений.

Конечно, в административно-правовых нормах проявляются качества, присущие любой правовой норме. Соответственно они определяют обязанности и права участников регулируемых обще­ственных отношений, а также их ответственность в случае наруше­ния прав и неисполнения обязанностей. При этом права и обязан­ности сторон этих отношений взаимны, т.е. они взаимодействуют как носители взаимных юридических прав и обязанностей. Данное общее правило, характерное для регулирования любых обществен­ных отношений, действует, несмотря на то, что одна сторона управ­ленческих отношений является представителем исполнительной власти, т.е. носителем юридически властных полномочий.

Действительно, та сторона этих отношений, которой адресуется властное предписание, обязана его исполнить. Но было бы неверным полагать, что в сфере государственного управления у субъектов исполнительной власти имеются только права, а у второй сто­роны регулируемого отношения – только обязанности. Конечно, в каждом управленческом отношении, урегулированном админи­стративно-правовой нормой, правам носителя властных полномо­чий соответствуют обязанности другой стороны. Однако и другая сторона наделяется при этом определенными правами по отноше­нию к исполнительному органу (должностному лицу). И этим пра­вам соответствуют определенные обязанности такого органа. На­пример, праву гражданина на подачу заявления или жалобы соот­ветствует обязанность органа (должностного лица) принять, рас­смотреть и разрешить их. Практически это означает такое соотно­шение прав и обязанностей сторон, в рамках которого обе они юри­дически обязаны действовать строго в соответствии с предписания­ми административно-правовой нормы.

Разумеется, наличие в управленческих отношениях исполни­тельных органов государственной власти (или их представителей) предполагает наделение их соответствующим объемом юридичес­ки властных полномочий, которых нет в таком объеме или же нет вообще у второй стороны. Это оказывает влияние на характер вза­имодействия участников управленческих отношений, что, однако, не превращает вторую сторону отношения в «слепого» исполните­ля повелительных (императивных) волеизъявлений субъекта ис­полнительной власти.

Административно-правовые нормы закрепляют не только права граждан, государственных и негосударственных формиро­ваний в сфере регулируемых управленческих отношений, но и их юридические гарантии, включающие как запреты на совершение исполнительными органами (должностными лицами) определен­ных действий, так и их ответственность за игнорирование прав второй стороны отношения. Так, исполнительным органам запре­щено вмешательство в оперативную деятельность предприятий, кроме случаев осуществления контроля за соблюдением ими дей­ствующего законодательства; не допускается вмешательство этих органов также в деятельность общественных объединений; долж­ностные лица несут административную ответственность за нару­шение законодательства об охране труда и т.д.

В своем большинстве административно-правовые нормы имеют своим непосредственным адресатом органы исполнительной влас­ти. И это понятно, так как именно они осуществляют государствен­но-управленческую деятельность, в связи с которой и возникают управленческие отношения. Следовательно, административно-правовые нормы в значительной степени рассчитаны на регулиро­вание организации и функционирования субъектов исполнитель­ной власти. Ими определяются система и структура этих субъек­тов; объем предоставляемых им юридически властных полномо­чий; устанавливаются их обязанности как перед государством, от имени которого они выступают, так и перед другими участниками управленческих отношений, а также их ответственность за свою деятельность; определяется порядок совершения ими соответству­ющих действий (например, порядок издания правовых актов, при­менения мер государственного принуждения, разрешения жалоб и заявлений и т.п.). В этом смысле показательны административно-правовые нормы, содержащиеся в Указе Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 г., в положениях о федеральных ми­нистерствах и т.п.

Однако роль административно-правовых норм не может быть сведена к чисто аппаратным. Они также содержат правила поведе­ния, адресуемые всем иным возможным участникам регулируе­мых управленческих отношений.

Говоря об особенностях административно-правовых норм, нельзя не учитывать ряд иных важных обстоятельств. Так, до­статочно часто они устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и, что особенно важно, сами­ми ее субъектами. Почти все исполнительные органы либо их руководители правомочны издавать нормативные правовые акты различной юридической силы. Содержащиеся в них адми­нистративно-правовые нормы распространяются либо лишь на подведомственные данному исполнительному органу объекты (на­пример, акты отраслевых министерств), либо на определенный круг объектов (например, акты, направленные на обеспечение го­сударственной монополии на алкогольную продукцию), либо, на­конец, на все объекты, действующие в сфере государственного управления (например, акты, устанавливающие общеобязатель­ные правила безопасности дорожного движения, охраны природ­ной среды).

Вся совокупность административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно субъектами ис­полнительной власти. Ряд таких норм содержится в Конституции РФ, во многих законодательных актах. Конечно, их юридическая сила различна.

Нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по отношению к нормам, установленным в законах, т.е. нормы, содержащиеся в актах органов исполнительной, власти, носят подзаконный характер.

Почему исполнительным органам предоставлена возможность самостоятельного нормотворчества? Объясняется это тем, что за­конодательно установленные нормы административного права, как правило, не имеют прямого действия, так как закон является наиболее общим правилом поведения, не учитывающим конкрет­ные особенности и условия их практического применения (исполнения). Но потребность в таком учете несомненна. Именно поэтому на долю исполнительной власти падает основная нагрузка по при­данию общим правилам поведения, установленным законом, пря­мого действия. Эта цель достигается путем создания подзаконных административно-правовых норм, детализирующих либо конкре­тизирующих, т.е. опосредующих, соответствующие нормы зако­на. Во многих случаях в самом тексте закона прямо оговариваются нормотворческие полномочия именно субъектов исполнительной власти. Например, Федеральный закон «О связи» от 16 февраля 1995 г., на базе которого осуществляется общее регулирование в данной сфере, предусматривает, что положения о лицензирова­нии, т.е. правила осуществления деятельности в области связи, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Далее следует назвать уже упоминаемые ранее особенности, ко­торые проявляются в административно-правовых нормах как в правовой форме реализации исполнительной власти. В этом смыс­ле примечательно, например, то, что в отличие от многих других правовых норм они оснащены собственными юридическими сред­ствами защиты от посягательств на них (невыполнение или недобросовестное выполнение их требований). Имеется в виду ад­министративная ответственность, наступающая, как прави­ло, во внесудебном порядке.

С помощью таких юридических средств практически осущест­вляется защита не только административно-правовых норм и ре­гулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (трудового, финансового и т.п.).

Административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора, а не только защитника обществен­ных отношений, регулирующихся другими отраслями права. Ре­гулятивная роль этих норм обнаруживается в рамках уже назван­ных сопредельных отраслей права. Так, в области земельных отно­шений определенные юридически властные полномочия используются земельными комитетами, являющимися звеном системы ис­полнительной власти.

Таким образом, регулирующее значение административно-пра­вовых норм широкомасштабно, что полностью соответствует той роли механизма исполнительной власти, которая отводится ему российским государством и правом. При этом, конечно, необходи­мо учитывать, что эти правовые нормы не регулируют отношения между гражданами.

Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна: гипотеза, диспозиция, санкция. Известные осо­бенности характерны, в частности, для санкций. Они предусмат­риваются в виде конкретных мер административного и дисципли­нарного принуждения, причем далеко не во всех случаях эти меры выражаются в соответствующем виде ответственности. Нередко в роли санкций выступают иные меры административного принуж­дения (например, административное задержание личности).

44. понятие и назначение Административно-пресекательных мер. своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Они также разнообразны и применяются раз­личными исполнительными органами (должностными лицами).

К их числу, например, относятся:

а) требования прекратить противоправные действия (например, милиция вправе требовать от граждан и должностных лиц прек­ращения административных правонарушений, а также дейст­вий, препятствующих осуществлению полномочий милиции);

б) непосредственное физическое воздействие;

в) применение специальных средств (резиновые палки, слезо­точивый газ, наручники, водометы и т.п.) для пресечения массо­вых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждений;

г) применение оружия (например, для остановки транспортного средства, если водитель создает реальную опасность здоровью и жизни людей);

д) принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих;

е) временное отстранение от работы инфекционных больных;

ж) запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям;

з) запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспе­чению общественной безопасности и т.п.

К мерам пресекательного характера относятся также специфи­ческие меры, предусматриваемые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Это — процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонару­шениях. Это: доставление правонарушителя в орган внутренних дел (милиции); административное задержание физического лица для сос­тавления протокола об административном правонарушении; личный досмотр; изъятие документов; отстранение от управления транспорт­ными средствами, задержание транспортных средств и т.п.

Действющее законодательство и административно-правовые нормы нередко закрепляют за соответствующими исполнительными органами (должностными лицами) полномочия по приостановлению либо прекращению деятельности предприятий и организаций в случае нарушения ими тех или иных общеобязательных правил. Приостанов­ление производственной деятельности предприятий или их закрытие имеет место в случае нарушения нормативных требований по охране труда.* Краевая, областная администрация приостанавливает строи­тельство, которое ведется с нарушением утвержденных проектов и планов застройки; в порядке осуществления экологического контроля и надзора ограничивает, приостанавливает или прекращает деятель­ность предприятий и иных объектов независимо от формы собствен­ности и подчиненности, если их эксплуатация осуществляется с нару­шением природоохранительного законодательства; запрещает строи­тельство экологически вредных объектов и т.п. К пресекательным ме­рам принудительного характера можно отнести также отказ в выдаче лицензии на тот или иной вид деятельности, приостановление ее действия либо аннулирование. Только Таможенный кодекс Россий­ской Федерации квалифицирует отзыв лицензии в качестве админист­ративного взыскания. Все иные нормативно-правовые акты, посвя­щенные лицензированию, относят указанные санкции к методам госу­дарственно-управленческой деятельности. Следовательно, однознач­ная их характеристика отсутствует.

Применение мер административного принуждения во всех его вариантах усиливается в условиях чрезвычайного положения. Органы, осуществляющие управление в этих условиях, наделяются чрез­вычайными полномочиями, необходимыми для скорейшей нор­мализации обстановки, восстановления правопорядка, законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Так, возможно временное выселение граждан из районов, опасных для проживания; введение особого режима въезда и выезда граждан; запрещение проведения соб­раний, митингов, уличных шествий и демонстраций; запрещение про­ведения забастовок; введение особых правил пользования связью; ограничение движения транспортных средств; введение комендант­ского часа; приостановление деятельности политических партий, об­щественных организаций, массовых движений; приостановление пол­номочий местных представительных органов власти; использование ресурсов предприятий, учреждений и организаций для предотвра­щения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств* и т.п.

Несмотря на неординарность мер административного принуждения, их использование в интересах реализации задач и функций исполнительной власти объективно необходимо. Однако это вовсе не означает, что методы прямого управляющего воздействия (т.е. адми­нистративно-правовые методы) основаны исключительно на принуж­дении. Ошибочность подобного рода взглядов очевидна, так как, во-первых, принудительные меры нередко являются единственным сред­ством обеспечения нормальных условий функционирования системы государственного управления и, во-вторых, с их помощью достигают­ся правоохранительные цели государственно-управленческой дея­тельности. В силу этого эти меры не исчезают из арсенала средств (ме­тодов), используемых и в условиях перехода к рыночным отно­шениям. В этом смысле, например, показательны принудительные ме­ры проведения в жизнь антимонопольной политики, упорядочения финансовой системы** и т.п. Очевидно, что они должны сопутствовать стимулирующим средствам управления, пока не эффективным и даже искажающимся в управленческой практике.