2. Критерии разграничения налоговых и расходных полномочий в системе бюджетного федерализма

Традиционно проблема распределения расходных полномочий в рамках бюджетного федерализма рассматривается с учетом двух принципиально важных элементов. Первый предполагает разгра­ничение трех различных видов обязательств или видов полномочий, которые учитываются при распределении расходов между различными уровнями власти:

• определение объема и качества предоставляемых государ­ственных услуг, уровня власти, на который возлагается от­ветственность за это определение, выработка стандартов и контроль за их соблюдением;

• финансирование требуемого объема государственных услуг (ответственность за финансирование также может распре­деляться и фактически распределяется между уровнями го­сударственной власти);

• предоставление конкретных услуг, организация самого про­цесса оказания услуг как непосредственно за счет институ­тов, находящихся в государственной собственности (с со­ответствующим государственным или муниципальным фи­нансированием), так и через частный сектор.

В отношении этих трех типов полномочий или ответственности в мировой практике встречаются самые разнообразные сочета­ния.

Для Российской Федерации проблема разграничения этих трех составляющих общего понятия расходной ответственности за пре­доставление государственных (общественных) услуг или расходных полномочий еще в полной мере не решена. Более того, эти три элемента могут быть разнесены по различным ведомствам в зави­симости от конкретных видов общественных услуг и зачастую либо практически не связываются друг с другом, либо, напротив, эта связь носит искаженный, критический характер. Так, общие стандарты больничного обслуживания (стационары) определяются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, фи­нансирование стационаров осуществляется за счет бюджетов всех трех уровней (в зависимости от статуса учреждения), непосред­ственная организация учреждений возлагается на субфедеральный и местный уровни (за исключением отдельных организаций). В сфере медицинского страхования ситуация иная — и выработка стан­дартов, и финансирование фактически представляют собой предмет федеральной юрисдикции, а организация услуг — предмет субфедеральной ответственности.

Второй принципиально важный элемент в распределении рас­ходных полномочий — это определение, какой именно уровень власти отвечает (должен отвечать) за обеспечение каждой основной функции исходя из фактически осуществляемых им расходов.

Децентрализация в предоставлении населению услуг позволяет приблизить источник услуг к населению и, значит, наиболее эф­фективно и разнообразно реагировать на его нужды и потребности, а также максимально увеличивает вероятность возникновения кон­куренции в оказании услуг и тем самым ведет к повышению эф­фективности предоставления и качества самих оказываемых услуг. В то же время против децентрализации в предоставлении государ­ственных услуг работает, например, эффект масштаба (увеличение объема позволяет сократить удельные издержки). Существует и проблема размывания, или «разбрызгивания», эффекта (от осуще­ствленных расходов выигрывают не только жители определенного региона — эффект достигается и в других регионах). Выделяется также группа расходов, эффект от которых вообще не может быть получен на территории исключительно одного или нескольких субъектов Федерации, а только в национальном масштабе.

Традиционно оформились следующие основные принципы разграничения расходной ответственности между уровнями бюджет­ной системы. Эти принципы имеют общее значение, а также при­менимы в отношении отдельных групп расходов (на здравоохра­нение, на образование, на правоохранительную деятельность, на национальную экономику и др.).

1. Для расходов, по которым имеет место агрегированный эф­фект (достигаемый на уровне общества в целом), целесообразно повышение уровня бюджетной системы их осуществления (прин­цип макроэкономической эффективности). Классическим приме­ром здесь служат расходы на оборону, источником финансирова­ния которых является федеральный бюджет. Среди расходов со­циальной направленности наиболее близки по своему содержанию к этой категории расходы на выплату пособий по безработице в той мере, в какой они позволяют снять (или хотя бы несколько сгла­дить) социальную напряженность.

2. Чем значительнее масштабы размывания эффекта, тем на более высоком уровне бюджетной системы следует осуществлять расходы. С теоретической точки зрения нецелесообразно закреплять расходы на финансирование науки и отчасти высшей школы и некоторые расходы на охрану окружающей среды на уровне субъектов Федерации, поскольку эффект от их осуществления возникает на уровне общества в целом.

3. Расходы, которые несут на себе наиболее значимую перераспределительную функцию, должны осуществляться за счет максимально высокого уровня бюджетной системы (принцип перерас­пределения). К этой категории расходов относятся в первую оче­редь уже упоминавшиеся пособия по безработице, а также различного рода пособия по инвалидности и иные виды пособий.

4. Чем равномернее размещаются расходы по территории страны, тем более высокий уровень бюджетной системы может нести ответственность за их осуществление (принцип равномер­ности размещения), например расходы на пенсионное обслужива­ние.

5. Категории расходов, которые несут на себе элемент нацио­нальной или региональной специфики, должны финансироваться за счет бюджетов субъектов Федерации, а не федерального бюдже­та. К этой категории в первую очередь относятся значительная часть расходов на культуру и искусство, а также отдельные катего­рии расходов на образование.

6. Финансирование некоторых категорий расходов должно осуществляться за счет того бюджета (источника), в рамках террито­рии которого осуществляется потребление этого блага. Такой принцип конкретной зоны использования той или иной услуги или общественного блага в большей степени касается разграничения расходной ответственности между субъектами Федерации и мест­ными бюджетами. Классический случай — расходы на содержание библиотек (районных, городских и т.д.).

Формирование доходной базы бюджетной системы в целом и каждого из ее уровней является результатом разграничения нало­говых полномочий. В практике бюджетного федерализма сложи­лись определенные критерии, позволяющие установить, какие именно налоги следует (или предпочтительнее) использовать в ка­честве федеральных налогов, а какие — на более низком уровне бюджетной иерархии.

Построение налоговой системы любого государства основыва­ется на распределении налоговых полномочий между составля­ющими этого государства: центральным правительством и мест­ными органами власти — в унитарных государствах; Федерацией, ее субъектами (регионами) и местным уровнем — в федеративных государствах.

Под налоговыми полномочиями обычно понимают законода­тельно оформленные права того или иного уровня бюджетной сис­темы вводить налоги, получать налоговые доходы и администри­ровать налоги. В соответствии с этими тремя позициями выделя­ются и три аспекта или три составляющих налоговых полномочий.

Во-первых, это законодательные полномочия, т.е. право вводить те или иные налоги, устанавливать налоговые ставки, уточнять на­логовую базу и корректировать иные элементы законов о налогах.

Во-вторых, это доходные полномочия, т.е. право формировать до­ходы бюджета за счет тех или иных налогов. Причем не обязатель­но в бюджет какого-то уровня будут поступать только те налоги, в отношении которых этот уровень власти имеет установленные законодательные полномочия.

И в-третьих, это административные полномочия — полномочия администрировать и собирать нало­ги.

В рамках налоговой системы Российской Федерации админи­стративная компонента налоговых полномочий в полном объеме сконцентрирована на федеральном уровне. Именно Федеральная налоговая служба (ранее Министерство по налогам и сборам) и ее структурные территориальные подразделения осуществляют в ос­новном все административные действия по сбору налогов — федеральных, субъектов Федерации и местных. Значительную часть налоговых платежей администрирует Федеральная таможенная служба, которая также является институтом федеральной состав­ляющей государственной власти. Поэтому ниже, говоря о налого­вых полномочиях, мы будем иметь в виду только два первых аспек­та налоговых полномочий — законодательный и доходный.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) установление общих принципов налогообложения и сборов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако распреде­ление налоговых полномочий в Основном законе не изложено и регулируется Налоговым кодексом РФ (первой частью).

Сегодня в российской налоговой системе права субъектов Федерации и органов местного самоуправления, по существу, сводятся к корректировке налоговой ставки в пределах, установленных федеральным законодательством. В результате большая часть основных налогов по-прежнему распределяется между двумя или тремя уровнями бюджетной системы в той или иной пропорции. Так, между тремя уровнями бюджетов распределяются налог на прибыль, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, платежи за пользование природными ресурсами. Между двумя уровнями распределяются налог на доходы физических лиц, земельный налог. Не распределяются только НДС и таможенные пошлины – полностью федеральный бюджет.